第20屆“香格里拉對話”觀察

劉琳

2023年6月2日，第20屆“香格里拉對話”在新加坡開幕。圖為會議舉辦地新加坡香格里拉酒店。

6月2日至4日，2023年“香格里拉對話”如期在新加坡舉行，中國國務委員兼國防部長李尚福率團參會并訪問新加坡。會議期間，李尚福就“中國的新安全倡議 ”議題作了大會發(fā)言，強調中方愿與各方強化亞太命運共同體意識，推動區(qū)域安全合作健康發(fā)展，努力建設開放、包容、透明、平等的地區(qū)安全合作架構。

截至2023年，“香格里拉對話”這個由英國倫敦國際戰(zhàn)略研究所（IISS）主辦、新加坡政府協(xié)辦的1.5軌亞太多邊防務對話機制已舉辦20次會議，成為亞太地區(qū)安全架構的重要組成部分。今年是“香格里拉對話”創(chuàng)立20周年，對話創(chuàng)始人、IISS所長兼首席執(zhí)行官奇普曼即將于10月卸任，由巴斯蒂安·金格里奇出任新“掌門人”。

議題設置充分反映各方安全關切?

本屆“香格里拉對話”依然賓客云集，備受關注，呈現(xiàn)以下幾方面特點：

一是規(guī)模繼續(xù)擴大。約50個國家和地區(qū)的近600名防務官員、國防及安全機構代表與會。歐洲更多國家人士出現(xiàn)在會場上，瑞典、愛沙尼亞、立陶宛等國代表首次參會。歐盟負責外交和安全事務的高級代表博雷利在大會發(fā)言。繼烏克蘭總統(tǒng)澤連斯基去年在大會發(fā)表視頻演講后，烏防長列茲尼科夫今年與會。這表明，歐洲與亞太安全的關聯(lián)性在歐洲各國得到進一步認同，其對亞太事務的參與度加大。這固然有著烏克蘭危機的背景，同時與歐洲各國對亞太熱點的關注度進一步升高有關，各國高度關切中美博弈、臺海和平等問題的影響。

二是議程相當豐富。“香格里拉對話”的議題設置通常體現(xiàn)一年來地區(qū)安全態(tài)勢演變中最突出、最重要的問題。本次對話設七次全體會議和六場平行會議，數(shù)量超過往屆。七次全體會議的議題包括“美國在印太的領導力”“建設穩(wěn)定和平衡的亞太”“應對地區(qū)緊張局勢”“亞洲不斷演變的海上安全秩序”“中國的新安全倡議”“亞太安全新的伙伴關系”，以及“發(fā)展合作安全模式”。六場平行會議則分別覆蓋“網(wǎng)絡和技術競爭的安全影響”“亞太軍事能力發(fā)展的挑戰(zhàn)”“地區(qū)安全中的核視角”“平衡亞太多邊主義與東盟中心性”“管理歐洲-大西洋和亞太安全”“印度洋地區(qū)的防務合作”等議題。這些議題全面反映了亞太相關各方的安全關切。

三是各種雙邊和小多邊互動更趨熱絡。各國在會議間隙開展防務外交是“香格里拉對話”的一大傳統(tǒng)，越來越多國家利用“香格里拉對話”平臺進行互動，今年尤甚。根據(jù)IISS的統(tǒng)計，今年對話期間，各國舉行了121場正式的雙邊會晤，還有一些計劃外的外交接觸，這里最受關注的包括，中日防長舉行雙邊會晤，中美防長分別與新加坡防長舉行雙邊會談，新加坡與日本簽署了國防裝備與技術轉讓協(xié)議，美日韓再次舉行三邊防長對話，美日澳菲首次舉行四邊防長會晤……美國與東盟國家防長、“五國聯(lián)防組織”也繼去年之后在“香格里拉對話”期間分別再次舉行會議。

重要看點

圍繞本次“香格里拉對話”的幾個動向頗引人關注。

一是中美博弈。中美關系在“香格里拉對話”中一直是焦點性話題，兩國代表團團長如何互動也倍受關注。去年，中美兩國防長時隔兩年之后在“香格里拉對話”期間舉行了雙邊會晤。今年以來，中美關系經(jīng)歷了“氣球事件”等一系列新的波折，兩國防長此次未能在新加坡舉行雙邊會晤。會議開幕前，中國國防部發(fā)言人指出，美方“不顧中方關切人為制造障礙，嚴重破壞兩軍互信”。會上，中美防長“隔空交鋒”，在各自發(fā)言中闡明了對地區(qū)秩序、熱點問題的看法，捍衛(wèi)國家立場，但也都表明保持對話溝通的重要性。在東道主舉辦的歡迎晚宴上，在主桌落座的中美兩國防長相互握手致意。在中方看來，能否恢復兩軍對話取決于美方誠意。

二是歐洲對“印太”安全的介入。近兩年，歐洲國家對“香格里拉對話”的參與不斷擴大。這一方面是因為烏克蘭危機全面升級后，“香格里拉對話”試圖為歐洲國家提供發(fā)聲平臺，以吸引國際關注，并爭取亞太國家的支持；另一方面，歐洲和亞太部分國家越來越傾向于認為大西洋安全與太平洋安全密不可分，著力推進“北約印太化”和“印太北約化”。不過，對于如何應對“印太”安全中的諸多問題，歐洲各國仍有不同利益和看法。對于歐洲加大介入“印太”事務，亞太國家不無擔憂。

三是熱點問題的走向。“香格里拉對話”作為1.5軌的地區(qū)防務論壇，不避諱對熱點和各種傳統(tǒng)、非傳統(tǒng)安全議題的探討。朝鮮半島局勢、南海問題等都是歷次會議重要話題，今年也不例外。會議所設“亞洲不斷演變的海上安全秩序”“地區(qū)安全中的核視角”等議題實際上意在引導對臺灣、南海、東海安全、朝核等問題的討論，各國防務部門領導人在發(fā)言中或多或少有所涉及，韓國防長重點談及朝核問題，菲律賓國防部負責人大談南海局勢，美國、日本、英國防長則就有關問題含沙射影指責中國。顯然，亞太熱點問題熱度不減，各方加緊爭奪話語權。

2023年6月3日，美國國防部長奧斯汀（左）和英國倫敦國際戰(zhàn)略研究所所長奇普曼在新加坡第20屆“香格里拉對話”全體大會上。

四是對地區(qū)合作架構和模式的探討。當前，隨著大國博弈加劇及諸多聯(lián)盟性質的小多邊機制出現(xiàn)，以東盟為主導的包容性地區(qū)安全架構受到?jīng)_擊。本次會議的13個議題中，有六個與地區(qū)安全合作模式和框架有關。不少國家的防務代表提到，應堅持多邊主義，避免大國矛盾“陣營化”，防止“新冷戰(zhàn)”。但堅持什么樣的多邊主義，西方國家與東盟等中小國家的看法并非完全一致。

未來地區(qū)形勢及安全架構到底走向何方，取決于各方的立場和互動。大國的行動當然是關鍵性因素，但亞洲其他國家并非旁觀者。正如新加坡副總理黃循財在會前所言，東盟國家不希望被迫選邊站，沒有人愿意看到“新冷戰(zhàn)”。東盟努力在區(qū)域內部并同外部伙伴加強防務和安全合作。東亞峰會、東盟地區(qū)論壇（ARF）以及東盟防長擴大會（ADMM+）等，就是此類重要平臺。他還表示，希望相互重疊的平臺共同組成一個開放包容的地區(qū)架構，國家無論大小都能參與其中。

20周年的回顧與展望

“香格里拉對話”迄已舉辦整整20屆，是目前亞太地區(qū)規(guī)模最大、規(guī)格最高的多邊防務安全對話機制之一。“香格里拉對話”的舉辦，受到冷戰(zhàn)后亞太地區(qū)多邊安全理念與多邊合作實踐的影響，也與9.11事件后二軌外交和防務外交的興起和轉型密切相關。總體看，“香格里拉對話”的發(fā)展經(jīng)歷了三個主要階段。

第一階段是前三次會議，屬于初創(chuàng)和探索階段。2002年首次會議時，有大約12個國家的防長或高官出席。從第二屆開始，主辦方擴大邀請范圍，一些國家的武裝部隊參謀長、軍兵種司令、國防部常任秘書等官員及防務領域專家、學者也受邀參會。會議除全體大會外，增加了分組會議。

第二階段是從2004年到2009年，與會國家和官員數(shù)量逐步增加，議題和會議場合不斷擴充，影響迅速擴大。到2006年，已有23個國家出席。2007年，中國首次正式派高級別軍事代表團參會。

第三階段是從2010年開始，對話會進一步進入快車道。主辦方在2012年與新加坡國防部簽署新的備忘錄，致力于增強對話的效果和提升受關注度，包括：在駐新加坡的亞洲辦事處任命兩名高級研究員，以加強與亞洲各國防務機構的交流，同時，在每兩屆“香格里拉對話”之間組織一次亞太防務和安全專家研討會，即“富樂敦論壇”，也稱“夏爾巴會議”，作為“香格里拉對話”的先導會議。2016年，設立“東南亞青年領導人項目”。

至此，“香格里拉對話”的總體架構和運行模式基本成型并固定下來，包括：以非正式方式促進地區(qū)對話與合作，“給地區(qū)各國防長提供一個在學術會議般的放松場景中進行會晤的機會”；多邊外交與雙邊外交相結合，不僅致力于多邊進程，還為各國防務部門進行雙邊接觸搭建平臺；議題聚焦亞太安全核心熱點，具有廣泛性和引導性。

“香格里拉對話”源于歐洲的防務外交理念與實踐，深受慕尼黑安全會議影響，西方主導色彩相對較濃。美國甚至多次派出包括防長、美軍參聯(lián)會主席、“印太司令部”司令在內的防務高官共同與會。主辦方則投桃報李，向美方參會提供“特殊待遇”，即美國防長每年均在正式會議首日率先發(fā)言，且為之單獨設一節(jié)全體大會。

亞太地區(qū)長期以來存在兩種秩序觀、安全觀的較量，一邊是以美國主導的聯(lián)盟體系為基礎的集體安全觀，另一邊是中國及東盟等國倡導的綜合安全、共同安全理念。由于理念不同，加之“香格里拉對話”并不避諱敏感問題，不同國家的看法分歧在會上表現(xiàn)較為突出，新冠疫情、烏克蘭危機等導致的地緣政治和經(jīng)濟緊張進一步加劇了這種對立。由于為亞太各國防長和防務高官進行對話提供了平臺，在議題設置、對話形式等方面也有一定吸引力，在可預見的未來，“香格里拉對話”的獨特地位尚難被取代，其需要在不斷完善自身機制設計以更多反映各方普遍、共同安全關切的同時，在日趨復雜的地緣安全環(huán)境中謹慎自處。