新冠疫情影響下區級財政保障能力提升路徑研究

陳旺業

摘要：2020年新冠疫情發生以來，疫情對財政保障能力產生了較大影響，財政收支矛盾日益凸顯。區級政府雖然與縣級政府在行政級別上相同，但受到市對區財政體制影響，區級財政較縣級財政壓力更大，財政保障能力提升更有其緊迫性與必要性。浙江省J市A區在疫情發生后工業生產、外貿銷售、房地產等行業發展均受到一定程度影響，財政收入增幅在疫情發生后下降較為明顯，土地市場的熱度也有所下降，政府性基金收入同樣出現了一定程度的起伏，收支壓力進一步凸顯。對該區在疫情發生前后年度的財政收支情況進行分析后，發現存在財政收入后勁較弱、土地出讓熱度不高、支出需求不斷增大、債務不斷增長等問題。文章在分析上述問題的原因后，提出區級政府要從增加收入、壓減支出、優化政策、提高績效、國企轉型等方面入手，提升區級政府的財政保障能力。

關鍵詞：疫情；區級財政；保障能力；提升路徑

我國區級行政區域受制于地理、人才、資源等因素影響，經濟規模較小、發展質量較差。同時，與縣級政府相比，區級政府又會受到設區市財政體制影響，因而缺乏穩定可持續財源，在新冠疫情影響下，所受的沖擊更大。為積極應對疫情影響、穩定經濟運行，本文對浙江省J市A區的現狀及存在問題入手，分析其成因，并針對性地提出提升路徑。通過對J市A區情況的分析，為基層區級政府進一步提升財政保障能力，有效應對財政收支不利提供理論支撐和實踐依據。

一、A區現狀概述及財政保障能力存在的問題

（一）A區現狀概述

1. A區基本情況

A區位于浙江省北部，位于長三角都市圈，東鄰上海，西靠杭州，南瀕杭州灣，北接蘇州，區位優勢顯著。A區屬平原地區，具有地勢低平、人工地貌多、河湖密布的特征。A區轄區主要為農村，是J市的農業強區，下轄5個鎮、2個街道，鄉鎮面積合計467.65平方千米，占全區面積的93.4%，街道面積合計33.2平方千米，占全區面積的6.6%。

2. A區財政保障能力現狀

J市市本級社保資金由市級財政統籌管理，A區財政資金來源主要由一般公共預算收入和政府性基金收入構成，國有資本經營預算收入很少。A區財政體量相對J市其他區縣較小，以2021年為例，財政總收入64.35億元，一般公共預算收入29.05億元，兩項指標均在J市下屬區縣中處于末位。從表1可以看出，2017～2021年，A區一般公共預算收入總量雖呈逐年增長趨勢，但是增幅受疫情影響在2020年出現下滑。

（二）A區財政保障中存在的問題

1. 財政收入后勁不足

一般公共預算收入是地方財政收入的基礎，是地方經濟發展和財政保障能力的重要保證，一般公共預算中稅收收入是財政收入的主要來源，也是可用財力的重要支撐。稅收收入占一般公共預算收入的比重，能夠直接體現地方財政收入的質量。從表2可以看出，受疫情影響A區2020年、2021年的稅收收入增幅較以前年度下降明顯，同時A區稅收收入占一般公共預算收入比重逐年遞減，由2017年的88.4%降低至2021年的85.7%，而非稅收入占比則逐年遞增，非稅收入成為財政收入增長的主要拉動因素，財政收入后勁不足，收入質量下降明顯。

同時，A區財政作為半級財政，受設區市的財政體制影響所分得的可用財力更小。從表3可以看出，近年來A區體制分成后可用財力逐步減少，疫情以后體制上解部分進一步加大，可用財力占一般公共預算收入比重從2019年的94.8%下降至2021年的72.8%，當前一般公共預算可用財力僅夠支持機關日常保工資、保運轉、保基本民生開支，社會發展所需要的資金難以在一般公共預算中保障。

2. 剛性支出需求不減

在財政支出方面，A區財政支出呈現剛性增長。2021年，A區加大力度落實教育、就業、社保等民生保障政策，全年民生類投入32.56億元，較上年增加2.30億元，安排常態化落實疫情防控資金5880萬元。從表4可以看出，A區2017-2021年一般公共預算支出不斷增長，在2019年增幅有所回落，但疫情后又大幅度增長。

3. 地方債務不斷增長

政府債券資金的使用，在一定程度上滿足了經濟社會發展需要，適度舉債對彌補政府財力不足具有一定的必然性和合理性。與此同時，地方政府債務也是一把“雙刃劍”，適當程度發行債券，可以對經濟發展起到積極作用。反之若沒有限制地發行新增債券，并沒有強有力的監管措施將可能引發嚴重的財政風險。從表5可以看出，A區地方政府性債務余額僅在2018年有所回落，而后逐年不斷增長。

二、A區財政保障能力不足的原因分析

（一）產業發展存在短板

A區主要的稅收來自第二產業，在第二產業中占據主導的產業為服裝生產和新能源，兩大產業所產生的稅收較多，其他行業與其相差較多。2020年以來，受新冠肺炎疫情和中美貿易摩擦影響，企業生產、出口、銷售等方面均受到一定的打擊，經濟發展原動力不足，財政稅收受到嚴重影響。A區的第三產業發展較為緩慢，且在第三產業中以房地產業為主導，房地產業稅收占比達到第三產業稅收的50.2%。在房地產行業熱度出現下降后，A區的第三產業稅收出現斷崖式下跌。

（二）財權與事權不匹配

J市A區地處J市的城市邊緣，轄區內鄉鎮區域較多，中心城市區域較少，城市化程度較低。J市因城市發展需要，在對其市轄區設定體制上解金額時，未考慮資金承擔與實際城市基礎設施的惠及情況的關聯性，導致A區承擔了大量J市其他市轄區的城市建設資金。同時，在對于公交虧損、高速公路虧損等全市層面的事項進行補助的分攤時，也未考慮A區實際的公交線路、高速流量等數據均不及J市其他市轄區，導致A區承擔了其他市轄區的相關費用。

（三）剛性支出日益增多

疫情發生以來，為有效減輕疫情對人民生活的影響和對企業生產經營的沖擊，A區積極出臺復工復產、企業紓困、促進消費等一系列財政扶持政策，發揮財政資金引導作用。隨著各類疫情期間優惠政策的落地，社保資金池缺口補助、公交公司虧損彌補等新增支出需求也隨之增大。同時，基本公共衛生經費、義務教育經費保障、困難群眾生活保障等民生支出的持續提標擴面，交通樞紐、水利設施、安保設備等城市建設發展資金的大量投入，使A區財政運行壓力巨大。

（四）資金績效亟待提高

A區項目資金績效普遍不高。預算單位存在追求預算最大化的思維，而項目實際執行能力較弱，甚至部分項目申請后，全年未執行。上級補助資金同樣也沒能較好的進行使用，資金結轉問題愈發嚴重。同時，項目支出還具有多、小、散的特點，工作經費類項目多、金額小。撒胡椒面現象普遍，導致財政資金較難有效支持重點工作。2021年，A區區級部門年初預算安排項目資金19.9億元，項目數量多達911項，平均每個項目219萬元。

三、提升區級財政保障能力的對策建議

（一）全面提升經濟基礎

1. 科學扶持現有企業

面對經濟下行和結構性減稅等不利影響，要認真貫徹積極財政政策，落實高質量發展的要求，大力引育優質項目。通過分析對比企業對地方財源的貢獻，加大對重點稅源企業在資源要素的服務、保障方面進一步加強，精準施策，大力引導要素占用少、畝均效益好的企業做優做強。同時，發揮財政引導作用，對企業科技創新進行補助，引導企業加快科技創新。激發企業發展活力，培植一批可持續發展的優質后續產業以涵養財源，培育出新的經濟增長點，推動經濟高質量發展，壯大地方財政實力。同時，因地制宜加快發展智慧農業，發揮出農業強區的優勢。支持有條件的鄉村加強基礎設施、公共服務、人居環境水平的提高，探索推進農村經濟社會全面發展的新模式、新業態、新路徑，創建集循環農業、創意農業、農事體驗于一體的田園綜合體。

2. 大力優化營商環境。

嚴格把控招商關口，招引好的、強的、留得住的優質型企業，將增加財政收入作為項目評判的重要標準之一。對于引進的企業進行適度的補助，不斷出臺針對發展勢頭良好的產業發展的優惠政策，不斷發展和壯大優勢重點產業。建立招商選資后評價機制，跟蹤引進項目的招商條款履約到位情況，確保招商優勢轉化為財源優勢。同時，積極做好企業服務工作。圍繞稅源培育做好企業服務工作，適時聯合稅務等部門開展企業走訪調研，了解企業運轉中的難點、痛點，幫助企業解決實際問題，引導企業做大做強。

3. 加強稅收管理

進一步完善多部門聯動的護稅協稅機制，加強重點稅源管控，對重點企業和項目實施動態監控，提前預判形勢變化，有序組織收入。強化各主體護稅協稅工作，對外來建筑企業、企業騰退等薄弱環節加強管理，摸清轄區內企業情況，保證企業股改上市、資產轉讓、房地產項目清算、法院破產重組等一次性稅源上繳，發揮基層護稅協稅作用，確保稅款足額收繳。同時，落實國家減稅降費政策，減輕企業負擔，助推企業發展，培育優質稅源。大力支持實體經濟發展，用當前的“減”換未來的“增”，涵養稅源，做大財政蛋糕，提升可用財力。

（二）理順財權事權關系

1. 合理劃分政府事權

按照政府行政事項的受益對象和受益覆蓋范圍，將受益對象進行分割，根據受益的范圍，以“誰受益，誰承擔”的原則，對地方政府的事權進行科學劃分。同時，以政府簡政放權改革為契機，完成對政府職能的有效轉變，以制度的形式保障社會運行規范有序，改變政府大包大攬的局面，以加強公共管理、完善公共服務為主要職能，將工作重點確立為政策引導、社會管理、法制監督等方面。將財政資金優先保障于“六穩”“六保”等工作，部門事業發展所需其他資金，要區分輕重緩急，根據剩余財力狀況，再統籌安排。堅持有所為、有所不為，劃分公共財政運行邊界，找準財政杠桿發力點，更好發揮財政資金“四兩撥千斤”的作用。

2. 科學確定政府財權

按照“權責相適應”原則，進一步擴大區級政府的財權。完善市區稅收分成體制。以區級政府的事權為基礎，調整部分對區級政府有重大影響的地方稅的分成，如房產稅、土地增值稅、契稅等。部分由區級政府主要征管的稅種，將其征收管理權全部下放。進一步加大對區級財政的轉移支付力度。上級政府要積極優化基層政府的配置與可利用資源，以此帶動基層協調發展，實現不同地區的共同富裕。

（三）強化財政預算管理

1. 堅持貫徹過緊日子要求

牢固樹立過緊日子思想，堅決壓減低效、無效和非急需、非剛性支出，統籌資金用于保重點、辦大事。強化預算管理，按照量力而行和講求績效的原則，合理安排符合規定的各項支出，避免資金閑置和沉淀浪費，杜絕無預算安排支出。嚴控一般性支出，強化“三公經費”管理，堅決取消無實質內容的因公出國、公務接待等活動。對于“三保”支出，預算安排兜住底線、不留缺口。堅持在發展中保障和改善民生，著力解決人民群眾所需所急所盼事項，真正把錢花在刀刃上。同時，加強財政存量資金的盤活進度，將部門結轉結余資金納入部門預算管理，避免結轉結余資金長期留存在部門和單位。盤活、整合各類存量資金，化“零”為“整”，避免資金“沉睡”，為重點工作的推進提供財力保障。

2. 樹立可持續性發展思路

一是根據“量入為出，量力而行”的理財思路與稅務、財政、發改等部門協同配合，科學分析當前的經濟形勢、財力情況、收支現狀等，樹立底線思維。在出臺各類政策時，充分考慮財政的承受能力，按照事項的輕重緩急合理安排各項支出。二是梳理現有各類專項資金補助政策，對其中與黨委政府的工作重心相一致的予以加強，對其他非重點支持內容，予以調整或取消，健全專項資金審核、執行、核算及內部稽查制度，確保財政專項資金安全、合理使用。三是完善基本支出定額體系。科學劃分部門單位的標準檔位，根據部門單位所承擔職能不同，設置不同公用經費定額標準。綜合考慮部門辦公場所實際情況、辦公場所內人員集中程度以及公用經費使用情況，出臺物業費管理辦法，科學保障單位所需的物業管理費。

3. 提升財政數字化水平

一是充分將信息技術運用于現代化財政管理，打造財政一體化平臺，通過信息化手段完善財政業務流程，強化數據分析利用，提高工作效率，加快各項重點工作的推進。二是建立財政項目庫系統，按照黨委政府的重大工作要求，安排預算項目，納入項目庫，完善項目儲備。對財政項目進行規范化、程序化管理，提前做好項目審批，按照項目的輕重緩急提前進行規劃，加快項目的落地、推進。

（四）全面實施預算績效管理

按照全面實施績效管理的要求，建立重大項目和重點政策的績效評價機制。強化績效目標管理，重視績效評價結果應用，并將其作為安排預算項目的重要考量因素。堅持“花錢有績效、浪費必問責”的原則，建立健全以集中財力辦大事為導向的財政政策管理機制，將有限的財力用在“刀刃”上，發揮出最大效益。

同時，還要建立以績效為導向的項目定期評估調整機制。設置項目的評價標準，建立項目支出績效評價體系。在項目執行的全過程，財政部門對該項目的預算投入是否達到預期目的，開展項目的績效評價。針對不同項目設計項目的經濟效益、社會效益和生態效益指標，結合行業規范、經驗和歷史數據等形式，合理確定每種類型的項目在進行量化時的評價標準，將評價結果作為項目存續、調整、整合的重要參考，不斷優化資金投入方向和結構，提高資金使用效率。

四、結語

綜上所述，新冠疫情對地方財政產生較大的沖擊，同時受市級財政體制影響，會給區級財政保障能力帶來更多的挑戰。為提高區級財政保障能力，應當全面提升經濟基礎，優化產業結構。加強與上級部門的溝通協作，科學劃分本級政府財權與事權的關系。加強對財政支出的控制，強化支出預算管理，全面實施預算績效管理。

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（作者單位：浙江省嘉興市秀洲區審計局）