我國體育服務市場監管演進：邏輯認知、現實困境 與未來發展

耿廷芹 張瑞林 李凌 王志文

摘 要： 運用文獻資料和邏輯分析等方法對我國體育服務市場的監管歷程、轉型邏輯、要素表現以及監管改革的現實困境與未來推進路徑進行了分析與探討。研究認為：我國體育服務市場歷經全能型行業主管、準入型監管已邁入以高質量發展為目標的治理型監管；其內在邏輯是基于滿足人民美好生活的需要、產業自身可持續發展的要求和政府與市場、社會關系的重新調整；具體表現為從前置監管轉向事中事后監管，由一元主體走向多元共治，由單一行政管控到多元手段的綜合運用；面對監管任務加重和監管難度加大的內容困境、協同監管的主體困境、多元監管手段實施的法理性困境和實踐應用困境，在體育服務市場監管的未來發展中，應不斷推進以體育行政部門為主導的“軟硬兼施”的法治化進程，以企業和社會組織為主導的標準體系完善進程，以規范的信用監管倒逼企業內部自治，重視公眾對監管治理的形塑作用，從而達到以手段導向邏輯倒逼多元主體協同監管職能的發揮和協同監管局面形成的目的。

關鍵詞： 體育服務市場；監管；監管歷程；內在邏輯；現實困境；推進路徑

中圖分類號：G80-053 ??文獻標識碼：A ?文章編號：1006-2076（2023）01-0020-10

Evolution of Sports Service Market Regulation in China： Logical Cognition， Realistic Dilemma and Future Development

GENG Tingqin 1， 2，ZHANG Ruilin3， LI Ling4， WANG Zhiwen5

1.School of Economics and Management， Shanghai University of Sport， Shanghai 200438， China; 2. Dept. of Sports， Changan University， Xian 710064， Shaanxi， China; 3. College of P.E. and Sports， Beijing Normal University， Beijing 100875， China; 4. Institute of Science， Shanghai University of Sport， Shanghai 200438， China; 5. School of P.E.， Shandong University， Jinan 250061， Shandong， China

Abstract： By using the methods of literature review and logical analysis， this paper analyzed the regulatory process， transformation logic， element performance， practical dilemma and future promotion path of China's sports service market. Research suggests： China's sports service market experienced omnipotent regulation， access-oriented regulation now has entered a high-quality development as the goal of governance-oriented regulation. The internal logic is based on meeting the needs of people's good life， the requirements of the industry's own sustainable development and the readjustment of the relationship between government， market and society. It is embodied in the shift from pre-regulation to in-process and post-event regulation， from unitary subject to pluralistic co-governance， and from single administrative control to comprehensive use of pluralistic means. Facing the content dilemma of increasing regulatory tasks and difficulties， the subject dilemma of collaborative regulation， the legal dilemma of implementing multiple regulatory means and the practical application dilemma， we should continue to promote the process of “tough and soft” rule of law dominated by sports administrative departments， the process of perfecting the standard system dominated by enterprises and social organizations， force the internal autonomy of enterprises with standardized credit regulation， and attach importance to the shaping role of the public in regulation and governance， so as to achieve the purpose of using means-oriented logic to force multiple subjects to play their collaborative regulation functions and form a collaborative regulation situation.

Key words： ?sports service market; regulation; regulatory process; internal logic; realistic dilemma; promotion path

體育產業的價值內核就是按照市場機制運作的體育服務活動，抽去這一內核，體育產業就不復存在 ［1］?！?020年全國體育產業總規模和增加值數據公告》顯示，體育服務業總產出達14 136億元，在體育產業中占比為51.6 ???；增加值為7 374億元，在體育產業中所占比重增加到68.7 ????［2］。激增的市場主體放大了傳統監管模式在應對監管任務加重和事中事后監管難度加大中的乏力，體育服務市場監管改革也面臨著前所未有的新形勢、新特點和新挑戰。加強對體育核心產業監管改革的研究，不僅是規范市場秩序、保護消費者合法權益、守住人民生命財產安全紅線的需要，更是筑牢發展底線，實現體育產業高質量發展以滿足大眾對美好生活需要的重要路徑，對實現體育治理體系和治理能力現代化意義深遠。

在既有的監管研究中，雖然以體育服務市場監管為主題進行研究的文獻數量尚顯不足，但在眾多以體育產業高質量發展為主題的研究中，監管始終作為一個重要參數被囊括其中?，F有研究在內容上涉及健身休閑、體育賽事、體育培訓等體育服務細分市場 ［3-7］，對監管手段的研究涉及法律法規、標準化建設、信用監管、大數據監管等多元手段 ［8-10］，在監管主體的選擇上，注意到了社會組織、公眾等主體與政府的協同監管效用 ［4，11］，這些成果為本研究奠定了基礎。但既有研究缺乏針對體育服務市場監管的系統和專題研究，對監管改革在體育服務市場整體性深入推進的現實困境關注不足。本研究在現有研究的基礎上，致力于以整體和系統的視角分析我國體育服務市場監管改革的歷史演進、內在邏輯與要素表現，進而從理論建構的“應然”與實踐操作的“實然”之間的差距探尋未來體育服務市場監管改革亟需突破的困境與應對策略，以呼應體育監管改革在核心領域的深入推進。

1 我國體育服務市場監管歷程

體育服務市場監管體系的建立與我國經濟體制改革休戚相關、命運與共，從而呈現出獨具中國特色的發展路徑。

1.1 全能型政府行業主管階段

1978年至1992年是我國社會主義市場經濟的探索期。與經濟改革相適應的是，我國體育事業也以社會化為方向拉開了運行機制和管理體制改革的序幕，在“以體為主，多種經營”方針指引下，1984年，《中共中央關于進一步發展體育運動的通知》提出“要講究經濟效益，積極創造條件實施多種經營，逐步轉變為企業、半企業性質的單位”，涉及體育廣告、體育旅游、場館租賃、健身娛樂、體育技術服務咨詢及培訓等內容的體育經營活動和經濟實體日益增多，在體育經營管理方面邁開了商業化的步伐。但這一時期改革的基本出發點是解決國家包得太多、資金投入不足等問題，對體育經濟工作的基本認識和主要實踐大多停留在“體育搭臺，經貿唱戲”層面，主要是在體育的外圍開展經營活動，體育的產業地位和商業價值并未得到大多數人的認同，更不是經營的主體 ［12］。體育領域的市場化改革并未觸及體制機制問題，對不完全體育市場的監管依然主要由國家體委進行歸口管理。

1.2 準入型監管階段

1992年，黨的“十四大”確立了市場經濟體制改革目標，并指出“正確認識和處理計劃與市場的關系”是我國經濟體制改革的核心問題。隨著社會主義市場體系的確立，局限于體育場館和競技體育資源的經營難以適應新時代體育發展的需要，進而開啟了更大范圍的市場化改革。1993年，《關于深化體育改革的決定》的頒布，將體育產業提升到與奧運爭光和全民健身并列的中國三大體育領域的高度。1994年，《關于加強體育市場管理的通知》的頒布，標志著以體育行政部門為監管主體，以其制定的各類體育經營活動從業條件、標準進行事前審批為主要監管內容，和以限期整改、取消從業資格、吊銷營業證照等為手段的準入型監管模式的確立。這一時期的監管特征可歸納為“重審批，輕監管”，即：監管的主要依據是行政審批階段的具體要求，而在審批事項外的不予監管；在實際的監管過程中，將較為復雜的要求置于審批環節，通過抬高準入門檻減少后續監管的繁瑣環節 ［13］。伴隨著經濟發展所帶來的人民生活水平改善和體育服務需求的提升，加之奧運周期的推動，體育服務業進入發展快車道的產業轉型與準入型監管的矛盾開始凸顯，監管改革的張力已然形成。

1.3 治理型監管階段

2014年，國務院46號文件的頒布標志著體育服務市場監管改革實現了質的突破，“重審批、輕監管”逐步轉向“寬進入，嚴格事中事后監管”，提升監管力度、創新監管方式，放權到位，放而不亂成為新時期體育服務市場監管治理的目標。面對由于監管內容和監管重心變化引致的新問題，符合體育服務市場時代特征的、以構建市場健康良性發展的、富有活力和運行效率的治理型監管進入改革視野。治理型監管是融合人本價值和結果導向、主張多元主體開放合作、實施多樣化和差異性互動監管策略的市場監管范式。在監管主體方面表現為，通過吸收各類有益監管力量，形成跨界系統配合的治理型監管結構；在權力向度上倡導形成政府、市場、社會三種力量相互影響和制衡的三維關系；在監管手段的選擇上則包含了傳統的行政手段、新興的科技手段和融合行政機制、經濟機制、法律機制、聲譽機制多重效力的信用監管，從而達到通過監管形成一種有利于市場健康良性發展的富有活力和運行效力的市場秩序的目的 ［14］。

2019年，在這樣的監管理念引導下，《體育強國建設綱要》就“加強體育市場監管”提出了“完善體育市場監管體制，推進綜合行政執法”的政府統籌監管原則，并從充分發揮“法律法規規范作用”的政府維度、“行業協會自律作用”的社會組織維度、“體育市場主體自我約束”的企業維度、“公眾和輿論的監督作用”的公眾維度的多元主體視角，以“推進體育行業信用體系建設”為載體，以達到促進“體育服務業提質增效”的目的。

2 我國體育服務市場監管演進的內在邏輯與要素表現

2.1 我國體育服務市場監管演進的內在邏輯

2.1.1 滿足人民對美好生活的需要

體育服務在滿足人民對美好生活的需要方面具有不可替代的作用。需求是消費者愿意并能夠購買的產品的數量，也就是說，需求必須具備兩個基本條件，即購買意愿和購買能力。2019年和2020年中國人均GDP已連續兩年突破10 000美元大關，物質生活條件的改善使得內生的大眾體育服務需求引致的市場發展潛力與限制準入的管控模式之間芥蒂日深。體育產業作為“五大幸福產業”之一，服務人民美好生活需要的功能需求與限制準入的“過?！钡闹贫裙┙o之間形成了非均衡態勢，改革制度供給方式以滿足大眾體育服務需求成為體育服務市場監管改革的深層動力。

2.1.2 產業自身可持續發展的要求

良好的規則可以創設一個良好的環境，讓具備驅動力和優質創意的新進入者進行創業，讓優秀的企業進行投資、擴大規模并創造新的就業崗位，從而為產業的可持續發展注入動力。由此，對維護市場公平、公正秩序的規則進行設定的市場監管便成為必不可少的一環。羅斯托的經濟成長階段論指出，伴隨科學技術的應用和生產力發展水平的提高，人們步入“追求生活質量階段”后產業主導部門是為提高生活質量的產業 ［15］。從內部結構的變化來看，我國體育產業正在經歷如上描述的快速服務化過程。準入型監管成型于市場主體數量較少、市場形態較為簡單的情況下，當市場發展為主體數量龐大、市場形態復雜時，以維護市場秩序、創設公平公正營商環境的監管改革便成為產業自身實現可持續發展的必要條件。

2.1.3 政府與市場、社會關系的調整

不同于西方發達國家對政府與市場關系爭論的起起伏伏，我國市場監管的起點是內生于總體性社會的政府無限責任，經由準入型監管的過渡，直至“放管服”改革不斷推進的過程。概言之，是政府逐步收縮職能，放權、分權、確權于市場和社會，以實現政府與市場、政府與社會、市場與社會三者網絡關系漸進性重構的過程。體育市場行業主管和由其發展而來的限制準入型行政審批究其本質而言是“政府命令對競爭的明顯取代” ［16］，這樣的取代不僅降低了資源配置的效率，抑制了市場和社會的成長，同時也將政府拖入微觀管理的泥潭，從而限制了其宏觀調控能力的發揮。破除制約體育服務市場資源配置的體制機制性障礙，即放松事前規制，降低市場進入門檻，打破進入壁壘，激發和釋放市場主體的活力，將市場的交還市場，社會的交還社會，政府從干預過多的微觀管理領域逐步退出，工作重點和行政資源從以審批發證為主轉向間接的宏觀調控、加強事中事后監管，塑造公平公正的營商環境，寓管于服，從而使長期存在的“重審批、輕監管、弱服務”局面得以改觀，在破解政府職能缺位、錯位、越位問題上實現突破，同時也為市場主體和社會組織留下充足的發展空間。

2.2 我國體育服務市場監管演進的要素表現

2.2.1 監管內容：從前置審批轉向事中事后監管

審批在本質上是一種前置監管，關注重點是行政相對人是否滿足依法設定的要件，是通過限制準入的方式來行使監管職能 ［17］。從全能型政府行業主管到準入型監管再到治理型監管，審管關系經歷了“以審批代監管”“重審批、輕監管”“轉移—承接”三個階段的演進歷程 ［13］?！耙詫徟O管”是全能型政府行業主管時期的主要特征，是國家體委對商品或服務的價格水平、生產資料的供給和勞動力的分配等全方位介入的過程，是監管改革的起點。“重審批、輕監管”是準入型監管的主要特征，即各級體育行政部門的主要職責在于制定各類體育經營活動的從業條件、標準和審批程序，并負責對從事體育經營活動的組織和個人進行初步審查，以事前審批事項為依據開展后續監管。“轉移—承接”是監管治理階段的主要特征，即通過精簡行政審批事項、取消與下放行政審批權，將本不應由事前審批承擔的監管職能轉移至事中事后監管環節，改變限制準入事權對經濟發展的體制性障礙，將行政審批制度改革與“放管服”改革深度嵌入，通過簡政放權、放管結合、優化服務等減少政府對微觀經濟的干擾，優化營商環境。

2.2.2 監管主體：從政府一元走向多元共治

政府一元監管理念成型于市場主體數量較少、市場形態較為簡單的情況下，當市場發展為主體數量龐大、市場形態復雜時，不對稱的監管任務與監管力量比例失調，疊加上我國整體法治環境和公民守法誠信意識尚在快速轉變之中，政府作為監管的一元主體飽受詬病便不足為奇了 ［18］。2020年，為適應新形勢和新發展需要，國家體育總局頒布的《關于進一步加強和規范體育領域事中事后監管的若干意見》對國家體育總局和中央指定地方實施行政許可等監管清單給予了清晰的界定，同時，也梳理了體育總局、全國性體育協會、各類市場主體在監管改革中的應然角色?！笆袌鲎月?、政府監管、社會監督”三者互為支撐、協同監管的多元共治成為時代發展的選擇。

多元共治理念的產生是基于監管主體的分工不同、監管距離與專業能力差異，以及對監管成效評定的話語權。監管主體分工不同是指，良好的市場安全與秩序應由政府與市場其他利益相關方共同努力獲得，而政府的介入與監管只是次優的選擇 ［18］；在監管距離與專業能力差異的橫向比較中，行業組織比政府的專業性更強，與作為監管對象的市場主體距離更近，保持行業良好發展秩序的需求更迫切；對于監管成效話語權而言，消費者是服務的最終面對者，對服務質量的好壞最有發言權，其通過舉報、提供違法違規信息、借助媒體曝光等方式維護自身權益的過程往往成為推動政府監管執法和行業治理的起點。各監管主體之間理想的協作模式是監管主體基于自身制度稟賦、主體力量、角色定位等的不同，各司其職、各負其責，協同監管。

2.2.3 監管手段：從單一行政管控到多元化手段運用

不同時代生產模式對治理模式具有塑造作用，面對“放管服”改革對市場主體活力的激發效應，單一的、粗放式的行政檢查與低效的行政懲戒手段不能適應新時代體育服務市場的發展，探尋新的監管工具并實現其與傳統監管手段之間的協同配合成為監管轉型期體育服務市場發展的迫切需求?；ヂ摼W、大數據等新一代信息技術的綜合運用使數字化監管成為可能。數字化監管充分利用社會投訴舉報數據、互聯網數據、第三方數據、重點行業、重點企業和政務服務數據等，為推動監管標準化、全覆蓋，運用大數據、云計算等推進精準監管、動態監管、聯合監管提供了條件 ［19］。而搭載信息技術快車、以信用為載體、以行政執法為獎懲機制的新型監管方式，可以有效提高市場信息透明度，降低交易風險，提升監管效能，減少政府的監管成本。在此基礎上形成的手段體系包括了以失信聯合懲戒、巨額罰款、多樣態的行政檢查、重獎保護“吹哨人”為代表的剛性手段，以守信聯合激勵、多元協商監管為代表的柔性手段和以標準、約談、評估為代表的中性手段 ［20］。這些手段豐富了標準監管、信用監管、智慧監管和隨機抽檢在內的多元化治理工具，為監管目標的實現提供了技術支持。在此背景下，針對體育服務市場監管需求，國家體育總局在《關于進一步加強和規范體育領域事中事后監管的若干意見》中，明確了以部門監管事項目錄清單為載體的動態監管，以體育領域國家標準和行業標準、團體標準為載體的標準化監管，以市場主體信用為載體的體育市場黑名單管理和基于“差別性待遇”策略的分級分類監管，以大數據為載體的智慧監管，以防范“監管俘獲”為目的的“雙隨機一公開”監管，以及對體育市場中的新項目、新模式的包容審慎監管，綜合性、多樣化的監管手段的運用成為監管體系改革對市場新發展的有力回應。

3 我國體育服務市場監管改革的現實困境

3.1 內容層面：監管任務加重和監管難度加大

前置審批的弱化必然會導致相關行業進入率增加，監管任務加重；而相較于傳統的行政許可為主的事前監管，事中事后監管的難度更大，監管的對象和事項范圍更為廣泛 ［21］，在監管成本有限的條件下，監管的主動性、有效性和針對性若無法提升，便會導致“監管真空”“監管脫節”等現象的產生。以馬拉松賽事為例，取消賽事審批權后的2014年至2019年間，馬拉松賽事舉辦場次從51場激增至1 828場，參賽人數也從90萬人次激增至700萬余，增長體量之大與增長速度之快更加暴露出監管改革的滯后，賽事負面形象凸顯。2021年，甘肅白銀馬拉松21人遇難引發社會極大關切，事故調查報告直指監管不力—賽事組織管理不規范、運營執行不專業、安全監管措施不落實和救援力量準備不到位 ［22］。但組織管理不規范乃至不具備相應賽事運營能力的公司最終何以能夠獲得賽事的舉辦權？不具備相應救援準備和風險防范能力的賽事何以能夠順利開展？賽事審批權取消后，如何避免事中事后監管流于形式？一系列追問對創新監管體制、加強事中事后監管提出了新的挑戰，同時也對加快監管轉型、提升監管效能提出了更高的要求。

3.2 主體層面：多元主體協同監管根基未穩

公權單一治理難以應對基于公眾體育服務需求的爆發式增長所帶來的監管任務加重和監管難度加大，公權與私權優勢互補、各取所長的多元共治模式是體育治理研究形成的理論共識和價值判斷 ［23］。但多元主體協同監管并非是一個一經設定和選擇便會自我運行的系統，單一中心和單一主體的行政審批式監管長期運行所形成的行政慣性、利益固化，以及對社會組織成長空間的限制和擠壓阻礙著多元共治協同監管格局的推進。

3.2.1 新舊監管體制之下體育行政部門的角色轉換困境

與傳統審批式監管中政府的主體地位所不同的是，多元共治監管模式下體育行政部門成為具備雙重角色的身份主體。其一指向與傳統的監管體制之間的關系，即：作為監管改革的推動者，需完成其“刀刃向內”的自我革命和對社會放權讓利的過程；其二指向在新的監管體系中的角色定位，即：作為多元共治主體之一，需要完成與其他主體之間的互動、協商、合作等協同監管過程，而協同監管的實現是建立在多元主體權能重構的基礎之上的。長期運行的體育部門單一中心審批式監管所形成的路徑依賴和利益固化阻礙著體育行政部門新的監管主體身份的實現。

（1）傳統監管模式在資源配置、組織結構、權力運行向度、治理手段等方面形成的組織條件和作用機制與多元共治監管模式是不兼容乃至是相互排斥的。多元共治監管模式是一種橫向網絡化協調機制，其治理能力的發揮依賴于各治理主體之間的信息交換、協商和談判，強調的是多元主體之間的協同、協商和民主，以構建跨利益群體、跨組織的多方一致的公共秩序；而確立于計劃經濟時代的行政審批監管模式是建立在體育行政管理部門單一中心基礎上的，其治理能力的發揮是在政府權力所及的邊界系統內部借助于科層制的組織設置，依靠自上而下的行政命令運行的。因此，體育行政部門如何打破舊監管模式下業已形成的縱向層級化的內部結構以及該結構下的組織運行慣性，就成為監管改革能否順利推進的決定性條件。

（2）過往監管體制長期運行所形成的利益固化和既得利益集團對既存制度的強烈需求阻礙著分權治理改革的進程。改革的推行最終依靠的是人，尤其是具備雙重治理主體身份的體育行政部門人員對待改革的態度和行動選擇，而人的行動選擇是對利益進行綜合考量的結果，在以體育部門為主導推進的監管改革中，既得利益集團為主導推動的以體育資源的占有和分配為核心的體育治理改革進程緩慢，這一進程在體育單項協會實體化改革中表現尤為明顯 ［24］。

3.2.2 企業與體育社會組織作為新興治理主體的能力不足

體育行政部門是傳統監管主體，企業和社會組織是新興監管主體。新舊監管體制的轉換除了需要政府主動完成自身角色轉變之外，還需要具備一定的條件，即新興監管主體對政府所放之權、所讓之利的有效承接。而實現有效承接的前提是兩者的充分發育以及由此帶來的主體獨立性和自我利益彰顯機制。困境由此產生：傳統的政府單中心和一元主體監管模式下，市場自治的主動性和社會組織的成長空間狹小，兩者作為協同監管主體的能力尚顯不足。

（1）體育服務企業自治能力缺乏。就體育服務企業發展而言，歷史不長、缺乏先進的經營理念、內部治理缺失、市場治理體系不健全是整體發展現狀。以走在市場化改革浪潮前端的足球改革為例：職業足球市場即職業足球賽事呈現出積極態勢，但是，由于俱樂部自身在盈利制度、財務審查和獎懲機制等內部治理能力的不足 ［25］，導致了職業足球市場泡沫化趨勢的產生，如，轉會市場溢價嚴重、球員薪酬虛高、收支比例失衡等問題，從而使整個聯賽市場發展極不平穩、賽事質量始終徘徊在低水平 ［26］。再以伴隨著賽事審批改革而呈現迅猛發展勢頭的馬拉松賽事產業為例：對“中國馬拉松”官網馬拉松委員會所提供的24家馬拉松賽事運營公司會員名單（截至2019年2月底）的調查發現，僅有國家奧林匹克中心注冊于1991年，其余23家賽事運營公司均注冊于2000年之后，2011年之后成立的企業占比高達60 ???以上。年輕化而導致的辦賽經驗不足、內部治理缺失從企業自治的角度約束著多元共治協同監管格局的形成。

（2）體育社會組織自治性和獨立性不足。自治性和獨立性是體育社會組織參與協同監管的前提，但在審批式監管體制之下，體育資源長期處于行政壟斷狀態，這樣的資源占有和分配方式極大地限制和擠壓了社會組織的自治和獨立發展空間。 目前體育社會組織參與治理仍面臨結構性缺失、自身能力不足、角色和職能模糊等體制機制性障礙，具體表現為：數量不足與質量不高，發展不平衡、不充分；過分依賴政府、獨立性不足，或嚴重缺乏資源支持，處于自生自滅狀態；公共體育服務供給專業性不強、效率不高、公眾滿意度低，信息不對稱、供需不匹配等；由于信息披露質量低下導致公信力不強；體育社會組織法人地位未以法律法規的形式得以確立而導致的參與治理角色不明與職能不清，協會改革推進呈現“擱淺狀態”等 ［27］?？梢哉f，體育社會組織在參與協同監管中的“形式”已經具備，但其參與監管的“精神”內核依然處于相對缺失狀態。

3.3 手段層面：法理性與實踐應用困境并存

3.3.1 法治化建設滯后引致的法理性困境

多元監管手段的應用是一個牽涉縱向層級間和橫向部門間監管權能分配的復雜實踐體系，其中以法律法規為依托的法治化監管手段是基礎，是其他監管手段存在和有效運行的前提。完善的法律法規體系不僅提供了市場主體的行為準則與行為后果預期，為營造穩定的營商環境提供了基礎，同時也是其他監管手段運行的依據?，F行法治化監管面臨的困境在于法律法規體系的覆蓋面不強，對市場監管需求的應對性不足。面對由科技發展引致的“互聯網+體育服務”行業的異軍突起，主要面向傳統體育服務行業的法律法規體系難以完全覆蓋和有效應對層出不窮的新型市場主體與交易類型。新興行業在缺乏有效法律法規規約下野蠻生長所爆發出的資本逐利性極易侵蝕市場主體、從業者和公眾利益，如，“體育賽事網絡直播”所引發的民事糾紛，“健康貓”“趣步App”等借線上健身進行非法集資詐騙等都是在相關立法不能提供明確規約的前提下而導致的資本在體育領域的攻城略地，對體育服務產業的發展造成了負面影響。

3.3.2 標準化體系不完備難以與法治化監管手段有效協同

標準化是“為了在一定范圍內獲得最佳秩序，對現實問題或潛在問題制定共同使用和重復使用的條款的活動”，該活動包含編制、發布和實施標準的過程，其目的在于為了其預期目的改進產品、過程或服務的適用性 ［28］。完善的標準體系是實施科學有效監管、鼓勵社會組織應用標準化手段加強自律、維護市場秩序的重要依據之一。監管轉型中標準化面臨的主要挑戰在于服務行業標準建設明顯滯后 ［29］。具體而言，對具有準公共服務產品屬性且熱度不斷攀升的馬拉松賽事而言，取消賽事審批并不意味著政府在馬拉松賽事準入管理上可以“不作為、不擔當”。對“甘肅白銀山地馬拉松事件”的研究指出，當地賽事運營市場準入門檻低，對高風險賽事缺乏資質與專業人員等標準要求 ［30］；傳統青少年體育技能市場則存在嚴重的標準缺失問題 ［5］；健身休閑產業規范化、標準化管理缺失引發的從業資質模糊不清、服務標準缺失等阻礙著行業的健康發展 ［31］，而快速擴張的線上健身服務業標準缺失所致的行業發展亂象更是層出不窮。綜合而言，體育服務行業標準建設的相對滯后對法律法規體系引用標準引領行業發展和對行業實施監管形成了掣肘，難以與法治化手段有效協同。

3.3.3 信用監管的規范性有待提升

數字技術賦能的信用監管依托信用承諾、信用表現、信用履約程度等市場主體信用信息表現對市場主體的違法風險進行預判，并以針對性的監管安排對風險進行防范和控制，對于提高執法精準度、降低執法成本、強化執法的威懾力等方面存在優勢，體現了過程監管、精準監管的理念，高度符合事中事后監管的需求 ［32］。在信用監管理念指引下，體育市場黑名單制度成為體育領域應用信用工具治理體育市場的核心制度 ［33］。2018年，國家體育總局印發的《體育市場黑名單管理辦法》（有效期5年）明確將8種情形的經營主體或從業人員列入體育市場黑名單，并在一定期限內向社會公布，實施信用約束、聯合懲戒等9類監管措施。隨后，山東、河北、浙江等省級體育主管部門和杭州、南寧等市級體育主管部門相繼出臺區域性體育黑名單管理規范。不同地區所發布的管理規范涉及領域有所差別，如，山東省是在體育整體領域推行黑名單管理，并規定11種情形納入體育領域黑名單，河北省、天津市將黑名單管理設定于體育市場領域，浙江省、南寧市則主要在高危體育項目市場推行黑名單管理。針對黑名單制度本身存在的由于標準不統一、懲戒措施和移出規定不規范、信息共享機制不暢、聯合懲戒機制難以形成、實施程序與救濟途徑不明等 ［34］法理性問題與實踐應用問題所導致的“泛化與濫用的危機” ［35］。2020年，國務院辦公廳《關于進一步完善失信約束制度 構建誠信建設長效機制的指導意見》指出，要“按照依法依規、保護權益、審慎適度、清單管理的總體思路，進一步規范和健全失信行為認定、記錄、歸集、共享、懲戒和信用修復等機制，推動社會信用體系邁入高質量發展的新階段”。2021年，國家發展和改革委辦公廳發布《關于開展失信約束措施清理規范工作的通知》對各級各類失信約束措施開展了集中清理規范。推進信用法律法規建設，依法依規實施信用監管，提升信用監管的規范性成為信用監管治理的迫切需求。

3.3.4 公眾訴求表達機制未得到應有重視

公眾訴求是監管對象行為失范所產生的結果，政府對公眾訴求的回應，可為政府提供監管對象的有效信息，彌補監管者與被監管者之間的信息不對稱，從而為政府進行精準監管提供依據 ［36］。如，中國消費者協會《2021上半年投訴分析 11大投訴熱點及典型案例》就涉及到“校外培訓”“預付卡消費”等與體育服務市場密切相關的問題?！?020年全國消協組織受理投訴情況分析》顯示，“文化娛樂體育服務”居于服務類投訴第五位。再如，群眾性和商業性賽事審批權取消后，“搜狐網”文章《從體育審批權取消到加強監管意見出臺，是一部體育放管服簡史》提到了“監管缺失致使鬧劇不斷：艾弗森中國行和徐曉東約架引發輿情動蕩”，其文章閱讀量達到了1.4億（截至2022年2月22日）。如何充分獲取并利用這些海量的、碎片化的公眾訴求并通過監管改革進行回應成為構建社會性監管的新思路。然而，目前無論是在研究層面還是在實踐層面都未對公眾以利益訴求表達方式參與監管引起足夠重視，理論視角和實證研究均相對薄弱，缺乏大規模數據對相應監管領域公眾訴求的問題透視及政府回應的考證 ［36］。

4 我國體育服務市場監管的未來推進路徑

綜合而言，我國體育服務市場監管改革在應然與實然之間尚存在以下差距：改革的戰略目標是確定的，即在監管內容調整的基礎上，求得市場秩序與活力的再平衡，但由于監管重心的變化，監管主體無法依靠以往經驗預先知曉可能發生的事件結果的概率分布，從而使監管改革面臨一個無經驗可循的高度不確定狀態；多元主體協同監管的努力方向是確定的，但卻各自存在自身無法突破的困境，從而使實踐操作層面的橫向溝通機制和縱向聯動機制無法有效達成，協同監管局面的形成依然呈現阻滯狀態；監管手段是多元的，但對手段的應用是不完善和不充分的。三組對立矛盾中，前兩者是僅僅依靠監管主體自身無法克服的，但對于監管手段的運用卻是現實中可以把握的：即通過法治化手段建立多元監管主體的權責邊界，以分權、賦權、確權的形式調動多元主體協同監管的積極性，進而達到橫向溝通和縱向聯動以實現各自資源的整合是可能的；在以標準和信用手段為引領的多元主體頻繁互動中通過手段的組合達到監管方式的機會創新是可期待的。因此，在治理型監管目標導向邏輯實踐困境難以打破的現實考量之下，以行動導向的、互動的手段導向邏輯倒逼多元主體監管職能的實現，加速多元共治協同監管局面的形成便成為未來體育服務市場監管改革實現質的突破的現實路徑選擇。

4.1 推進以體育行政部門為主導的“軟硬兼施”法治化進程

2022年6月24日，新修《體育法》表決通過，并將于2023年1月1日生效。新修《體育法》在一定程度上提供了體育服務市場監管的依據：在原則上，明確了國家規范體育市場秩序（第11條）；在內容上，明確了體育服務包括健身休閑、競賽表演、場館服務、體育經紀、體育培訓等業態（第71條）；在監管主體上，明確了全國性單項體育協會的職責（第65至67條）；在機制上，明確了多部門合作的體育產業發展工作協調機制（第69條、第101條、第103條）；對舉辦體育賽事活動和經營高危體育項目的資質、流程和監管等予以了詳細界定；增加了“體育仲裁”專章規定，對接了國內體育解紛維權的現實需要。但是，基于《體育法》在“體育產業”專章立法過程中“為將來實踐提供空間” ［37］的思路，體育行政部門與公安、市場監管、應急管理等相關部門各自的職責邊界尚存探討空間。這樣的立法思路一方面為體育服務市場監管應對快速流變中不斷出現的新業態、新形式提供了回旋的余地，但同時也極易造成監管實踐中部門間相互推諉和扯皮。綜合而言，在《體育法》進一步為體育服務市場監管提供相應依據的前提下，體育行政部門推動體育服務市場監管治理轉型尚需在以下方面發力。

4.1.1 重視“軟法”的實踐約束力對“硬法”彈性條款的補充作用

“軟法”是“原則上沒有法律約束力但是卻有實際效力的行為規則” ［38］。受制于發展路徑等多重因素影響，《體育法》作為“硬法”依然延循了在主體參與方面的引導、鼓勵、培育等原則，因此存在大量彈性條款，“硬法”軟化必將繼續導致其規范力度和剛度的欠缺 ［39］，亟待以體育政策、體育行業標準、體育慣例等“軟法”予以補充。同時，“硬法”具有某種程度的穩定性，而“軟法”則可以根據變動的體育需求和體育市場不斷做出適時調整，從而避免規范體系陷入僵化境地的可能。因此，體育行政部門應在未來的監管改革中重視“軟法”對“硬法”的補充作用，在多元主體參與監管的權能重構、溝通協調機制和監管工具手段的選擇和應用上“軟硬兼施”，優勢互補，有針對性地彌補“軟法”的理性缺憾，提升“軟法”在監管實踐中的適用性和約束力。

4.1.2 提升體育行政部門的執法效能

“徒法不能以自行”，只有將“紙面法”轉化為政府公權力下的執法、司法、守法，才能達成體育法律“回應社會需要”的目標。在目前體育服務組織獨立性不足和體育服務企業內部治理仍然相對缺失的現實背景下，體育行政部門的行政執法依然是體育服務市場監管的主導方式。雖然近年來隨著整體法治化建設的推進，體育執法的制度化建設有所加強，但在實際運用中依然存在諸多問題，亟需體育行政部門進一步厘清：第一，針對體育行政權力清單制度建設存在的權力梳理標準與勘定規則不完善、清單制定主體缺乏有效制約、權力運行責任監督機制不健全等問題 ［40］，體育行政部門未來應將體育執法事項的確定作為一項基礎性工作，通過制定清單梳理的內部標準與規則、外部權力監督問責等規約來提升清單服務監管的精準性和務實性；第二，針對地方體育行政部門體育執法力量短缺或沒有專門執法機構的現狀，繼續探索和總結綜合執法或委托執法工作機制，推動建立暢通的同級橫向部門和縱向層級之間的溝通和關系協調機制，從執法資源的配置機制上尋求執法效能的提升。

4.1.3 注重法對現實的回應性，保障法制供給的有效性

以法的制定和頒布回應監管需求，以對法在實踐運行中的檢視、修訂、調整來保障法制供給的有效性是法治化監管不可或缺的環節。目前正在推進的體育市場黑名單制度、守信聯合激勵和失信聯合懲戒方式，其在現實運行中已被認知的“規定不合理與規定缺失并存”現象。如，《體育市場黑名單管理辦法》第十四條規定：“申辯期間不影響體育市場黑名單的公布和管理，在應否被列入黑名單尚不確定的情況下，即將當事人納入黑名單管理有違正當程序要求”；再如，《體育市場黑名單管理辦法》并未對“救濟”做出規定，而“無救濟即無權利” ［41］等便是需要對程序規定做出調整和優化以保證制度供給有效性的實踐反饋；數字監管中的個人數據隱私保護立法滯后，商業數據持有企業的權屬保護、制止惡意盜取商業數據行為等也缺乏明確統一的法律保護，公共數據開放共享的法律法規亟待跟進 ［42］；傳統休閑健身領域預付式消費的立法約束過于籠統，實踐操作性差 ［43］也是亟待調整和優化的制度領域。體育行政部門作為監管制度的供給者，應針對各主體在具體監管情境中由于制度供給所導致的邊界不清、手段不明、方法不通等困境予以歸集、整理、研判和反饋，以破解法治化進程中制度供給過剩、制度供給不足和制度供給難以有效應對監管需求等困境，進而實現制度供給的有效和高效。

4.2 ?推進以企業、社會組織為主體的標準體系完善進程

標準是企業和社會組織作為新興監管主體實現協同治理的主要手段，是“軟硬兼施”戰略中實現“軟法之治”不可或缺的工具手段之一。體育社會組織通過制定行業標準與團體標準實現其對政府的“向上履責”與對企業和公眾的“向下履責”職能。行業標準產生于規范行業發展的需求，但離不開企業的實踐；企業標準是團體標準和行業標準的基礎，同時三者又共同影響著地方標準、國家強制性標準和國家推薦性標準的制定；是實現中國標準與國際標準對接的源頭，在實踐中與政府部門互為補充，協同作用，共同推動行業的高質量、可持續發展。

4.2.1 繼續完善體育服務標準建設覆蓋范圍

體育服務核心產品的無形性特征決定了體育服務標準的制定、實施和依據標準進行監管的難度要大于體育實物產品，因此我國體育產業發展進程中長期存在重體育實物標準輕體育服務標準建設的現狀，某種程度上造成了體育健身消費市場、青少年體育培訓市場等細分業態的混亂與無序。雖然在國家體育總局、國家體育總局群眾體育司等發布的一系列國家標準和正在推進的相關國標計劃中，冰雪運動培訓規范、課外體育培訓行為規范、賽事活動組織規范等相繼出臺或被納入計劃之列，體育服務標準的制定開始受到重視，但相較于體育服務業態的發展需求，仍顯不足。

4.2.2 完善標準的組織機構建設

全國體育標準化技術委員會作為全國性體育標準化工作的技術工作組織，負責我國體育技術領域的標準化技術工作，對體育標準化工作實行統一計劃、統一審定、統一管理，其下設分委會目前只有設施設備（委員會編號：TC456/SC1），負責體育設施設備的技術、產品、性能要求、檢測方法等（不含運動器材制造）國家標準的制定；國家體育總局體育器材裝備中心負責體育用品標準化工作；中國體育用品業聯合會作為協會組織，負責體育用品標準化認證工作。以上組織機構的設立與發展，凸顯了重體育實物產品標準的發展邏輯，體育服務標準化組織機構建設亟待跟進。

4.2.3 提升標準的適用性和專業性

基于監管距離、專業能力、行業發展秩序需求等的綜合考量，以體育社團和體育協會為代表的體育社會組織所制定的團體標準和行業標準是規范體育市場發展、推動體育產業轉型升級的重要技術手段。提升標準的適用性意味著行業標準和團體標準應來自于企業標準的實踐，因此在制定過程中應廣泛調研，充分聽取該行業經營主體的意見；提升標準的專業性則意味著標準不僅來自于企業的經營實踐，同時也應對企業的未來發展具有引領作用，應在適用性的基礎上提升專業性以對接國際標準。

4.2.4 強化已有標準的實施與應用

若標準僅僅停留在文本中，則對實踐不具指導意義。由于標準本身不具有法律約束力，所以其作用的發揮需要政府所制定的法律、法規和政策文件的賦能，具體表現為：針對已經制定的《體育場所服務質量管理通用要求》（2014）等行業標準、團體標準和國家標準，建立法規引用標準制度、標準政策實施配套制度，在法規和政策文件制定時積極應用標準，推進以標準為依據開展宏觀調控、產業推進、行業管理、市場準入和質量監管，借助政府的公權力以規范性文件為引領提升標準化監管治理水平。

4.3 以規范的信用監管倒逼企業的內部自治

信用監管是以“信用信息收集與形成、守信激勵與失信懲戒、信用修復”為核心架構和運行過程，具體表現為：通過“雙隨機、一公開”行政檢查對市場信用機制進行“普遍滲透”，提升企業對誠實守信經營的認知，營造守信經營的營商氛圍，為信用監管建立基礎；以抽查和舉報等綜合路徑建立體育服務市場“黑名單”，通過減少守信企業和增加失信企業的制度性、經濟性和社會性成本來影響企業的“成本—收益”衡量，倒逼企業建立完善的企業內部自治機制；完善失信企業信用修復制度，為企業留足成長空間。每一監管環節都應以科學性、公平性和成長性為前提，以鼓勵企業內部自治、協同參與監管為目標，在此基礎上所形成的監管閉環方能最大程度提升信用監管的效能。在國家整體“推進社會信用方面法律法規立法進程，理順失信懲戒與行政管理措施關系，夯實法治基礎”的前提下，提升體育服務市場信用監管的規范性必須遵守“嚴格依法依規、準確界定范圍和確保過罰相當”原則，慎重推進每一監管環節的進行。

4.3.1 建立健全隨機抽查規則和標準體系

信用監管始于承諾，以企業內部監管自主權為載體，終于其對承諾的履約程度?！半p隨機、一公開”是以檢查對象隨機選取、執法檢查人員隨機選派、公開隨機抽取細則、公布查處結果的一種新型監管模式 ［44］，公開透明的監管規則和規范的標準體系是“雙隨機、一公開”監管手段得以運行的前提。通過對省級體育行政部門發布的相關抽查計劃和實施方案可知，對監管項目、抽檢事項、抽檢對象、抽檢主體、抽檢比例等均有比較詳細的規定，但對于隨機抽查規則、抽查程序和抽查標準等沒有提供相關細則，由此也造成了執法隨意性大、無法有效限制部門裁量權等問題，給權力尋租留下了空間。因此，建立健全隨機抽查規則和標準體系，確保隨機抽查的公平性和有效性，是開展信用監管后續環節的重要基礎和前提。

4.3.2 依法依規完善失信行為的認定、懲戒和信用修復

根據國務院辦公廳《關于進一步完善失信約束制度構建誠信建設長效機制的指導意見》，行政機關認定失信行為必須以具法律效力的文書為依據，設列嚴重失信主體名單，必須以法律、法規或黨中央、國務院政策文件為依據，任何部門（單位）不得擅自增加或擴展，嚴格規范失信主體名單認定標準，嚴格履行嚴重失信主體名單認定程序，依法依規確定失信懲戒措施，確保過罰相當，建立健全信用修復配套機制，提高信用修復效率。在信用監管“立法懸空” ［45］的背景下，以上規定為體育行政部門實施體育市場信用信息公開、黑名單管理、失信聯合懲戒、失信主體信用修復的包容審慎監管提出了具體要求，即慎用“黑名單”管理方法，注重信用監管對企業自治的引領性，努力提升信用監管的法理性、科學性、公平性和成長性。

4.4 重視公眾對監管治理的形塑作用

公眾體育服務訴求對體育服務市場監管改革的形塑作用表現為：（1）體育服務商品的無形性決定了對體育服務質量的評估高度依賴于消費者的主觀體驗，公眾對體育服務質量的需求和評價是進行監管改革最深層次的依據，發現和回應公眾訴求，可以有效彌補和縮小公眾需求與監管之間的供需落差；（2）監管改革設計往往基于經驗和對社會發展的判斷，而在改革進程中會遇到哪些盲點、痛點、堵點卻無法完全預判，必須借助作為服務承載者和改革成效評判者的公眾訴求所反饋的相關信息進行動態調整；（3）對公眾訴求的持續關注有利于對監管失效所引致的潛在社會風險進行研判和溯源，從而助益社會問題的源頭治理和風險管控。網絡科技、移動技術的發展和各類平臺的崛起為公眾訴求表達提供了便利。重視公眾訴求對政府監管的形塑和關鍵性補充作用，需要在以政府為主體的引領下，進一步豐富公眾體育服務訴求表達機制，激勵公眾通過多元渠道表達自身體育服務需求和體育服務監管訴求；利用大數據等現代化信息手段對社會化媒體公眾體育服務訴求輿情進行動態監管和風險研判，建立公眾體育服務訴求回應機制，豐富動態監管、精準監管的維度，提升監管決策的科學性，從而為實現“管公眾之所需、管公眾之關切”的政民良性互動局面奠定良好基礎。

5 結 語

面對大眾對高質量體育服務需求激增的時代發展要求，改革舊有體育服務供給模式、提升體育服務供給質量是有限政府、有為政府和服務型政府的必然選擇。供給模式的變化必須伴之以監管范式的轉型，方能克服傳統監管模式對現有市場形態的應對乏力。由此，拓展主體維度、手段維度，以多元主體和多元手段相互配合的治理型監管成為新的監管范式價值導向。研究通過回顧我國體育服務市場監管歷程，分析監管改革的演進邏輯與要素表現，結合監管改革的實踐推進困境，認為從準入式監管轉型為治理型監管是一個既牽涉政府縱向權力配置又牽涉不同層面多元主體橫向協調的復雜網絡機制。要突破舊有監管體制長期運行所形成的組織慣性與路徑依賴，一方面需要加速多元主體的權能重構進程，同時更需要配合以法治化、標準化、信用監管和公眾監管的手段導向邏輯倒逼多元主體協同監管職能的發揮和協同監管局面的形成。

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