產業園區綜合開發投融資的實施難點及應對策略

楊進功

摘要：產業園區綜合開發是一項系統性的工作，從前期策劃到落地實施需要全方位整體統籌。基于此，文章選擇項目實施過程中常見的產業規劃定位不準確、開發內容復雜、多元回報機制實現難度高、招商落地率不高和融資產品不匹配等一系列難點問題進行分析梳理，并提出相應的應對策略，以期促進我國產業園區高質量發展。

關鍵詞：產業園區；綜合開發；投融資規劃；多元化

一、前言

產業園區為我國產業基礎孵化、產業結構調整、地區經濟發展作出了突出貢獻。隨著高新區、開發區、科技園區、文化創意園區、物流園區、總部基地、特色產業園區、科技新城、產業新城等各類產業園區在我國各地全面布局發展，形成較為系統的產業園區生態，園區建設已經從高數量發展時代進入到高質量發展新時代，同時也面臨著低質化、同質化困境，亟須進行轉型升級和自主創新改造。

新時代的產業園區更加注重軟環境的建設，需要通過運營方式和盈利模式的升級實現戰略轉型，通過優化資源配置效率，探索出一條精細化、特色化、集約化、集成化、高附加值的可持續發展升級新路徑。

二、產業園區發展進程

我國產業園區發展大致經歷了起步探索、創新發展、高成長與調整、轉型升級發展四個階段。從產業發展的角度，產業園區的發展路徑與經濟發展密切相關。我國產業園區內入駐的企業最早以工業和制造業為主，累積豐富的資金、人才、技術、管理、經驗等資源后，園區逐步從勞動密集型向技術密集型轉型，高新技術產業和多類型的服務業逐漸在產業園區中占領一席之地。隨后進一步發展出物流園區、養老園區、循環經濟園區等一系列專業園區。

產業園區開發經歷了“少量同類產業集聚—產業鏈集聚—產業集群—產城融合”的發展路徑，聯合國工業發展組織（UNIDO）將園區發展劃分為四代，從第一代到第四代，產業園開發的土地開發模式、產業定位、園區管理、社會管理等逐步完善（見圖1）。

在產業園區發展前期，開發主體主要面臨缺乏建設資金的問題，國內金融領域缺少為產業園區投資建設所匹配的金融產品，而從產出端來說，在早期整體社會經濟處于快速發展時期，投資需求大，因此面臨的招商和產出問題并不突出。而隨著經濟的不斷發展，各地的產業園區建設如火如荼，產業園區供給增加，因此開始面臨著招商競爭的問題，此時產業園區定位是否準確、招商能否落地、能否通過多元化渠道收回投資，開始成為產業園區綜合開發面臨的主要問題，產業園區投資建設面臨的問題越來越復雜。

三、產業園區開發投融資模式

我國產業園區綜合開發在財政管理制度下的投資模式可大致分為財政投資、政府發債、市場化方式等三大類型。

（一）政府主導模式

政府主導模式按籌資類別通常包括財政直接投資和政府負債兩種模式，兩種模式體現了政府主導，通常是以地方政府平臺公司作為園區開發的實施主體，有些較大的園區甚至有多家平臺公司分工參與。根據《中國開發區審核公告目錄（2018年版）》審核結果顯示，國家級開發區有552家，省級開發區有1991家，這些園區起步較早，絕大部分采取了政府主導、平臺實施的模式。

1. 財政投資模式

財政投資模式可采取直接投資、資本金注入、投資補貼、貸款貼息等方式對園區開發進行支持。財政投資對產業發展發揮著十分重要的宏觀導向作用，未來財政投資模式將繼續延續其獨特的優勢，為調整產業結構、優化產業布局、促進產業升級提供整體方向。政府主導的財政投資模式，在園區規劃定位方面能夠比較強地體現地方政府的發展訴求，但是也存在多元開發能力不足、可投資項目類型有限等問題，且財政投資模式通常無法滿足園區綜合開發巨大的資金需求，需要配合政府發債、市場化等模式共同發揮作用。

2. 政府發債模式

近年來國家和地方調整專項債適用范圍，將產業園區基礎設施建設納入專項債券重點支持領域。產業園區基礎設施專項債券對項目收益具有一定要求，其還款來源根據園區不同類型可分為政府性基金收入、專項收入、產業園區運營收入等。政府發債模式能夠有效解決園區開發建設資金需求，極大地緩解了政府財政支出壓力，預計未來將進一步發展，助力產業園區基礎設施建設。然而，政府發債模式與財政投資模式相似，其投資項目類型受到限制，難以滿足產業園區多元復雜的開發內容，需要市場化投資模式進行補充。

（二）市場化模式

為了分散投資風險、激發市場活力，近年來國家陸續出臺相關政策鼓勵社會資本參與產業園區綜合開發，市場化投資模式在產業園區綜合開發中占據著越來越重要的位置，大致可粗略地分為PPP政企合作、其他方式（類PPP）等。

1. PPP模式

PPP模式具體是指政府和社會資本的合作，雙方約定各自的權利、義務、利益分配和風險承擔。政府授權主管部門作為實施機構，經過兩評一案程序，完成項目入庫后，通過公開招標方式確定社會資本，由社會資本與政府指定的出資代表成立項目公司，由項目公司負責投融資、建設、運營、維護、移交等工作。PPP模式如今已發展為比較成熟規范的市場化投資模式，并形成了一套完整的PPP法規政策體系，涵蓋了法律、政策、操作規范、實施細則等。

2. 其他方式（類PPP）

特許經營模式：特許經營的政策依據為六部委頒布《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》，即由政府方授權相關部門招標社會資本方，并與其簽訂特許經營協議。通過協議明確社會資本方的權利義務和風險分擔，約定社會資本方在一定時間期限內投資建設本項目，并享有本項目中經營性設施的使用者付費收入以及政府的相關投資補貼，以收回其投資成本并取得合理回報。特許經營模式的回報資金來源較為多樣，根據產業項目具體特點能夠初步實現多元回報。

“授權開發+投資人+EPC”模式：是指政府將項目合作范圍內的開發建設職權授權給平臺公司，平臺公司通過公開招標確定社會資本方，與中標社會資本方簽訂項目《投資合作協議》，共同出資成立項目公司，項目公司只負責項目投融資、設計、建設、運營等工作。項目建成后，將新增收入用于支付項目公司開發建設成本、資金成本及合理回報。此類以社會資本為主導的模式，一方面能夠緩解政府財政壓力，另一方面能夠發揮社會資本方的專業性優勢，解決園區開發內容多元復雜的問題。

對2015～2022年，全國成交的產業科創類和小型園區類的PPP及類PPP項目進行統計，分析近八年來產業科創項目成交數量及成交規模的發展規律。分析發現：2015～2022年期間，產業科創類和小型園區類的PPP及類PPP項目總體成交數量達到700個以上，總體規模達到數千億元。成交數量和成交規模在2017年達到高峰，2017年之前產業園區綜合開發項目繁榮發展，成交數量與成交規模逐步攀升，2017年之后成交數量及規模慢慢回落。2021年之后，雖然成交數量大幅減少，但是單個項目的投資規模較之前整體偏大（見圖2）。

四、產業園區綜合開發的實施難點及應對策略

近年來，產業園區綜合開發項目的總體發展呈現出以下特征：一是項目規模總體體量增大，開發內容越來越豐富，對建設資金的需求在增加；二是地方政府發展理念逐漸發生轉變，由過去傳統單一的園區建設轉向更加注重產城融合發展，這對投資人的產業經營和城市運營能力有更高要求；三是受房地產宏觀調控政策影響，各方均在尋求擺脫產業園區綜合開發對土地的依賴，尋求實現多元化收入的路徑；四是地方政府防范隱性債務的政策繼續收緊，對項目實施路徑合規性的要求越來越嚴。

基于以上發展特征，對近年產業園區綜合開發項目實施過程中的五個難點問題進行分析。

（一）融資產品不匹配

產業園區開發前期需要的投資規模較大，但由于回報來源多樣，子項目類型多而散，資金回收周期較長，造成幾十億甚至上百億的前期建設資金難以匹配相適應的融資產品。目前，金融機構缺乏與產業園區相匹配的一攬子金融產品，用于長期支持園區開發，經常出現短債長用狀況。

（二）產業園區規劃定位不準確

從產業規劃角度來看，有很多產業園區存在定位過高或脫離本地實際情況的問題。部分地方政府在進行產業園區規劃時，對本地基礎設施、營商環境、地理區位、產業基礎、市場需求、競爭能力等現狀條件不夠重視或者評估存在偏差，盲目跟風熱門產業，較為同質化地追求“高精尖”或是“多而全”的產業定位。“高精尖”產業需要上下游產業鏈協同配套，并結合高科技人才隊伍進行支撐，才存在順利落地的可能性。很多地方在確定“高精尖”產業定位后，由于不具備產業鏈配套、技術人才儲備、成熟的行業市場、必要的基礎設施等落地條件，導致園區無法實施或持續性發展；“多而全”產業定位，使園區特色不鮮明，主導產業不明確，產業聚集特點不明顯，在如今全國各地產業園區遍地開花的形式下，無法形成有效的競爭力，不利于匹配相應的產業資源及可持續發展。

產業園區規劃定位脫離當地實際情況，使得定位同質化或定位過高，導致園區難以形成健康的、有競爭力的產業市場，前期投資建設的產業空間、基礎設施找不到市場出口，造成資金資源的嚴重浪費。

（三）開發內容復雜多元

綜合開發涵蓋“園區規劃設計、土地整理儲備、基礎設施和配套設施建設、空間載體開發、園區綜合運營”的一、二、三級開發全過程。其中，一級開發包含前期產業定位規劃、土地整理、基礎設施建設等內容；二級開發包含產業空間載體、科創空間、標準廠房等產業生產設施以及學校、醫院、商業街、房地產等相關生活配套設施；三級開發包含整個產業設施、城市服務、產業空間載體等管理運營內容。在園區綜合開發的不同階段，要求開發主體匹配不同的建設管理能力，并且要求開發主體依據項目推進階段及時轉換相應職能，及時調整人員架構、工作重點、工作方式、工作目標等以匹配項目不同時期的差異化需求。此外，產業園區綜合開發項目還面臨著整體投資體量大，資金鏈條及資金回收期長、項目風險難以預測等困難。所以，很難找到綜合能力非常全面的主體完整實施項目全生命周期的所有投資建設管理運營等工作。

（四）多元回報機制實現難度高

產業園區綜合開發內容多元，因此回報資金來源也根據項目本身稟賦條件呈現多樣性特點，如土地出讓、產業空間租賃、水電氣熱產業服務、產業稅收等。雖然總體產業項目回報來源豐富，但個體產業項目難以實現多元回報機制。

1. 土地價值難實現

一級開發階段，土地出讓是比較直接的回報來源，但最近幾年隨著房地產市場遇冷，土地出讓難度加大，土地價值不易實現。另外，產業用地受限于產業招商中的優惠政策，以產業用地出讓金彌補前期開發投資的難度較大。

2. 收益回報周期長

二三級開發階段，回報來源主要是產業空間租售、房地產的二級開發租售、產業運營管理、園區增值服務、物業管理等。但是由于二級和三級開發本質是為產業和企業服務，因此二三級開發收益受到園區招商進度、招商質量、招商優惠政策等情況影響，開發主體難以控制項目風險。

我國產業園區已逐步由高速發展的“增量時代”向高質量發展的“存量時代”轉變，招商競爭將越來越激烈，優質產業進駐通常需要更多優惠政策吸引，以致產業稅收、產業空間租售價格以及產業配套服務價格都會有大幅度的減免。造成收益短期倒掛、回報周期加長，短期現金流無法支撐產業園區的可持續運營。

綜上，一級、二級、三級開發的多元回報機制難以發揮有效作用，在實踐中，無論是總體回報還是現金流都比較困難。

（五）招商落地率不高

近年來，招商工作越來越受到重視，但是面臨著競爭激烈、成本巨大、但收效甚微的現實狀況。其主要共性原因在于：

1. 政策導向同質化，產業企業能動性不高

優質產業項目同時受到很多地方政府的招引，能夠獲取的政策優惠力度也很大。但這些政策存在嚴重的同質化現象，缺乏與園區自身優勢和主導產業有效結合的細分產業政策。這不僅使地方政府要付出較大代價，也影響了園區本身的回報，對優勢產業項目的帶動性也不強，弱化了經濟效益。

2. 招商主體沒權限，談判力度有限

稅收、財政補貼等相關政策的制定主要由政府主導，園區開發主體沒有權限根據入園企業的實際需求制定個性化優惠條件，靈活調整招商優惠政策的空間有限，能夠給予產業項目的優惠政策有限。由于這些問題的存在，導致產業企業“談得多，落地少”。

五、做好產業園區開發的思考

雖然面臨很多困難，但產業園區作為目前城市發展的重要載體，有很多地方政府和投資企業，也在積極探索產業園區綜合開發系統性的路徑和方法，我們總結在實際工作中的思考，提出以下應對措施：

（一）綜合匹配項目門類和融資產品

產業園區開發的投入特點，除了資金體量大外，還有短期、中期、長期投資類型的工作并存。短期主要指土地前期開發、配套房地產開發等；中期主要指產業空間設施的建設、運營、租賃；長期主要指水電氣熱設施。目前，市場上各金融機構沒有單一的金融產品能夠滿足產業園區開發的投入需求。

從融資角度來講，應該把整體的園區開發分解成投融資屬性不同的子項目，針對這些子項目研究適用的不同金融產品，通過整體的投融資規劃整合之后，研究如何匹配更多的金融資源或產品，共同完成產業園區綜合開發。

（二）面向實際做好規劃統籌安排

作為產業園區開發的藍圖和基礎，在編制產業規劃和制定發展定位時，應更多地從實施落地角度出發。因此，要從以下幾個不同角度綜合考量，統籌安排。

1. 強調職住平衡

從綜合發展角度來講，新一代產業園區更多強調職住平衡。這是許多地方產業新城概念的內涵，“職、住”是相輔相成、相互促進的，在規劃功能結構上，可為地區可持續發展提供服務。

2. 匹配好各類用地比重

從投入產出平衡角度來講，要匹配好各類用地比重。就短期而言，市場價值相對高的商住用地要占一定的比重，用來平衡前期大量投入階段的資金問題；就中長期而言，服務功能用地和產業用地能為可持續運轉和現金流、稅收提供支撐。一些具備比較好的外部支撐環境或有條件的園區，在規劃功能上，可以適當地向這一方面偏重。

3. 符合本地資源稟賦

從產業定位角度來講，一定要符合本地的實際和資源基礎。產業規劃時，不要盲目追求熱點產業，應基于本地的自然、交通、環境、經濟、勞動力等資源稟賦，研究如何能夠更好地吸引外地產業，以及重視本地產業的升級發展。

（三）多元整合開發主體共同參與

產業園區的綜合開發應當擺脫依賴單一主體的模式，聯合不同特長的主體共同參與，各司其職、各展所長，才能最大程度上補強多元化開發內容所需的各項能力要求。

1. 地方政府平臺公司

地方平臺公司作為產業園區開發業主時，通常需要引入社會資本來協助開發。在此過程中，地方平臺公司是不可缺少的統籌主體，不僅要代表地方政府做好項目的規劃管理，也要負責與政府管理體制的銜接、協調工作，更要為項目做好增信。地方政府平臺公司通常的不足之處，在于市場化經驗有限，并且受限于當前的金融政策，資金實力不足以支撐一個產業園區的全面建設。

2. 市場化綜合開發主體

市場化綜合開發主體指近幾年很多投資企業將自身定位成城市運營商的角色，以市場化身份參與到產業園區綜合開發中。這類投資企業大多是由建筑類投資企業、地產開發企業等轉型而成。其強項在于一攬子的投資和基礎建設能力，在綜合開發實踐中，也承擔了整個園區開發的基礎投資和建設工作。其不足之處在于，與其他主體一樣，無法提供園區所需要的各種類型的運營工作，僅能起到整合各類主體的作用。

3. 整合各類專業的運營和服務主體

園區的各種專項運營工作，還需要很多專業的主體。這些主體包含市政設施水電氣熱設施運營單位、產業招商運營單位等，需要更多元的主體參與建設。

資源整合需要對項目開發工作進行分解，各項子工作交由專業的、有能力的單位分別完成，同時各單位又需要受到統一的統籌管理才能完成園區綜合開發的整體實施。將多元主體整合在地方平臺和綜合開發主體之上，是順利實施綜合開發工作的保障。

（四）做實開發政策增信和平臺增信

基于產業園區綜合開發是多內容、多主體、多回報機制等特點，需要地方政府提供更強的政策支撐。

1. 稅收政策和產業政策給予大力支持

產業園區綜合開發是具有外溢效應的一類項目，可以有效解決地方產業、稅收和就業等問題，因此，地方政府需要幫助園區開發主體建立一種將外溢效應適當回補園區的支持機制，特別是在稅收和產業扶持政策上應給予更大的支持。

2. 平臺公司代表政府給項目增信

產業園區開發的外部環境十分重要，地方政府要做好園區各種政策落地服務，平臺公司作為最終業主，從長遠的角度考慮，雖然項目開發有綜合開發主體，通過專業化運作，與政府分擔風險，但也需要政府平臺公司承擔應承擔的風險，提供托底增信。

（五）智慧化整合線上線下招商

招商工作是產業園區開發中的關鍵服務性事項。普遍做法為園區委托一家或幾家招商代理單位，按照園區的產業定位和準入條件協助園區業主實施招商工作，也有一些業主會自建招商團隊完成招商職能，但這種傳統的招商代理模式能夠接觸的產業企業有限，已不能滿足如今激烈競爭新形勢下的招商需求，需要借助智慧化手段，建立線上招商平臺，實現“智慧”招商。

1. 可視化手段，提高營銷力度

結合可視化的手段，讓遠端的產業企業能夠更快速、直觀地了解園區的空間特點及相關配套政策，提高營銷力度。

2. 線上整合，提高招商效率

通過線上平臺整合更多招商代理單位，協作完成招商服務。其中，招商代理單位不受地域限制，通過可視化平臺接觸本地產業企業，提高招商效率。

六、結語

產業園區綜合開發是一類投資大、周期長、回報慢的復雜而艱巨的項目。在對產業園區進行規劃定位時應注重實施落地的可行性，做好統籌安排，重點關注職住平衡、各類用地的比重匹配、本地資源稟賦條件等。同時需為導入產業創造更好的營商環境，讓產業園區有自我造血功能，并根據地方產業需求建設和經營產業園區，在企業間建構緊密的產業聯系，實現園區的可持續發展，更好地服務園區企業和產業發展。

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（作者單位：中國鐵建投資集團有限公司）