新型智慧城市建設面臨的挑戰與優化路徑

王林霞

〔摘要〕 新型智慧城市建設是以全面推進新一代信息技術與新型城鎮化發展戰略深度融合、提高城市治理能力現代化水平、實現城市可持續發展的新模式。當前，我國新型智慧城市數量不斷增多、數字基礎設施逐漸完善、市場規模正在擴大，但同時面臨著運營模式不成熟、智慧應用場景不豐富、數據資源治理體系不完善、數字基礎設施的支撐驅動作用不強勁、安全保障體系不健全等制約因素。為此，應完善長效運營模式、拓寬智慧應用場景、建設數字基礎設施、健全數據資源體系、筑牢安全防控體系，進而構建善感知、會思考、有溫度的新型智慧城市生態體系。

〔關鍵詞〕 新型智慧城市；持續優化；智慧應用場景；運營；數據資源

〔中圖分類號〕F299.2〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1009-1203（2023）03-0068-05

城市是人類經濟、政治、文化、社會等方面活動的中心，是人類文明精華的匯聚地。19世紀以來，工業化的普遍發展將世界迅速推向城市化。2022年6月，聯合國人居署發布《2022世界城市狀況報告：展望城市未來》指出，到2050年全球城鎮人口將新增22億，而且屆時全球城鎮人口占全球總人口的比重將從2021年的56%上升至68%。在此背景下，我國迎來了城市化的高速發展期，常住人口城鎮化率由1978年的17.92%提升至2022年底的65.22%。城市的急劇擴張在加速城鄉深度融合發展的同時，也極易引發城市規模與城市承載力不協調、政府公共服務的有限性與公眾需求多樣性不匹配、交通擁堵、資源浪費等問題，而且所有這些問題用傳統的技術和管理方法難以有效解決。因此，我國開始重新審視城市發展的目標定位，嘗試通過新一代信息技術提升城市治理效能，化解城市治理難題，進而相繼提出了眾多建設智慧城市的戰略舉措。

近些年，隨著國家治理體系和治理能力現代化的不斷推進及數字中國戰略的加快實施，城市發展被賦予了新的內涵和新的要求，不僅推動了傳統意義上的智慧城市向新型智慧城市演進，更為新型智慧城市建設帶來了前所未有的發展機遇。筆者將在對新型智慧城市的內涵、發展現狀進行總結的基礎上，深入分析其建設面臨的挑戰因素，進而有針對性地提出優化路徑，以期為深入推進新型智慧城市的長效可持續發展提供有益借鑒。

一、新型智慧城市的內涵及發展現狀

（一）新型智慧城市的內涵

智慧城市的思想最早來自于2008年國際商業機器公司首席執行官彭明盛提出的“智慧地球”（Smart Planet）概念，其核心是利用新一代信息技術促進全球經濟社會智慧化、一體化運行。2009年，彭明盛進一步提出創建“智慧的城市”，并將之作為“智慧地球”項目的重要組成部分，從此就拉開了全球智慧城市創建的序幕。綜合智慧城市的發展源流及世界各國的實踐經驗，我們可將智慧城市定義為：綜合運用物聯網、云計算、大數據、空間地理信息集成等新一代信息技術，對城市的資源、環境、基礎設施、產業等諸多要素信息進行全面感知、精準采集，并通過構建協同共享的城市信息平臺，對采集到的關鍵信息進行分析、整合，進而對包括民生、環保、公共安全、服務、工商業活動等在內的各種需求作出智能響應，從而使管理更加精細、環境更加宜居、經濟更加發達、生活更加便利的城市創新發展模式。然而在“智慧城市試點”推進過程中，缺乏體系層面統籌考慮所存在的重技術輕應用、重投入輕實效、重局部輕協同等問題，使智慧城市建設面臨困境。在此背景下，作為信息化與城市化高度融合產物的新型智慧城市應運而生。2016年3月，新型智慧城市一詞在第十二屆全國人大四次會議通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》中首次出現，此后新型智慧城市建設加速落地并不斷深化。

作為智慧城市發展到更高階段的新形態，新型智慧城市以為民服務全程全時、城市治理高效有序、數據開放共融共享、網絡空間安全清朗為主要目標。與傳統智慧城市相比，新型智慧城市的特征主要體現在以下幾個方面：一是在頂層設計上，更加注重智慧城市建設的協同化、標準化、安全性，強調通過互聯互通、縱橫聯動，構筑共生、共治、共贏的智慧城市生命體。二是在價值理念上，更加注重以人為本，突出服務導向，通過整合服務資源、優化服務流程、創新服務內容，使老百姓具有更強的體驗感、獲得感〔1〕。三是在驅動因素上，更加注重數據驅動，通過數據的匯集融合、開放共享和分析挖掘，賦能政府決策、城市運行和產業發展等。四是在建管模式上，新型智慧城市正加速由“政府主導”向“政府、運營企業、供應商、市民”多元合作轉變。

（二）新型智慧城市的發展現狀

我國已經成為全球智慧城市建設最為火熱的國家。智慧城市已經成為我國城鎮化戰略任務之一。總體而言，我國智慧城市建設先后經歷了概念導入期（2008-2012年）、試點探索期（2012-2016年）、統籌推進期（2016-2020年）等多輪迭代演進，目前正邁入以人為本、成效導向、集約融合、協同創新、全面賦能的新型智慧城市發展新階段，并呈現出以下良好發展態勢：一是新型智慧城市數量不斷增多。當前，我國所有的副省級以上城市、超過89.6%的地級市以上城市、超過62.8％的縣級城市均已提出或正在建設新型智慧城市 〔2〕，并初步形成了環渤海、長三角、珠三角以及中西部四大智慧城市群。二是新型智慧城市數字基礎設施逐漸完善。我國超過90%的地級市及以上城市已開展云平臺建設，而且平臺的規模不斷擴大，業務系統的共享和融合程度不斷提升。截至2023年3月底，我國已累計建成264.6萬個5G基站，這意味著5G網絡已基本覆蓋全國所有地級市和縣級市，成為全球規模最大的5G獨立組網〔3〕。三是新型智慧城市市場規模正在擴大。根據中國信息通信研究院統計數據顯示：我國智慧城市市場規模近幾年均保持較高增長率，2022年新型智慧城市市場規模已達24.3萬億元，同比增長15.2%；從細分市場占比來看，智慧物流、智慧建筑、智慧政務領域占據了較大的市場份額，占比分別為28.9%、24.4%和18.7%；智慧醫療、智慧交通等其他領域也表現出了較強的發展潛力；預計2023年新型智慧城市市場規模將達28.6萬億元。總之，理念的升級、場景的落地、技術的進步、生態的構建以及種種新動能，已然成為驅動新型智慧城市發展的新引擎。

二、新型智慧城市建設面臨的挑戰

（一）運營模式不成熟

一是在新型智慧城市運營過程中，政府主導性明顯，公眾參與程度不高，投融資渠道不暢，市場配置資源的決定性作用尚未得到充分有效發揮。二是政企合作存在一定的挑戰和安全風險，它們的權責邊界、利益分配、風險分擔關系等需進一步理清，政府對企業服務的評價機制、對智慧項目的監管機制需進一步健全。三是服務新型智慧城市建設的企業在技術供給能力方面的不足，加劇了供需矛盾。四是多頭交叉管理、政策碎片化等因素導致難以形成新型智慧城市共籌共建合力。

（二）智慧應用場景不豐富

一是智慧應用場景廣度不夠，尚未實現信息技術與城市各功能模塊的深度融合，沒有形成以應用促產業、以產業帶應用的智慧應用場景良好發展態勢。二是智慧應用場景深度不足，缺乏對垂直領域小場景的關注和投入，導致一些智慧應用方案泛化、虛化，難以有效解決民生、產業等領域中的痛點難點問題。三是智慧應用場景供需對接契合度不高，多以智慧交通、智慧警務、智慧安防等公共治理領域的智慧應用場景供給為主，缺乏醫療、教育、養老等領域智慧應用場景的精準供給，因此群眾對智慧城市建設應用場景的感知度不高、獲得感不強，智慧應用場景的惠民效果不佳。

（三）數據資源治理體系不完善

一是數據資源供求對接不精準，互聯網數據、多源空間數據和多領域多行業數據的整合能力還需大幅提升。二是不同部門、不同層級之間數據資源的標準不統一、兼容性差，重復化、碎片化、無效化等現象仍然存在，導致了大量數據資源互聯互通難、開放共享難，數據孤島、數據冗余等痛點問題日漸顯露，進而降低了數據資源的可用性，提高了運維成本。三是數據資源市場化、社會化開發利用的整體水平還有待提高，數據資源價值亟待深度挖掘。四是數據資源管理機制不完善，數據資源的權屬不清、權責不明，監管、預警機制不健全，多頭管理、分散建設問題明顯。五是全民數字素養、數字技能有待提升，不同社會群體因獲取和使用數據資源能力不同而產生的數字鴻溝亟需解決。

（四）數字基礎設施的支撐驅動作用不強勁

一是“云、網、端”等信息基礎設施的集約化程度、融合度級別不高，寬帶網絡、通訊基站布局不均，5G網絡規模化商用及光纖網絡全覆蓋推進力度需進一步加大，網絡數據傳輸速度需進一步提升，算力發展供需不平衡，通過網絡靈活高效調配算力資源的能力仍存在不足。二是交通、水利、能源、市政等數字融合基礎設施建設水平參差不齊，對新型智慧城市建設的支撐和驅動作用尚未充分顯現。三是新型智慧城市智能治理平臺分散和重復建設現象較為嚴重，平臺之間的兼容度低，整體協同能力不強。

（五）安全保障體系不健全

城市治理的智慧化、數字化轉型改變了數據傳統的采集、存儲及應用方式，使數據信息安全面臨以下一系列挑戰：一是數據的過度采集產生的隱私保護問題；二是數據外包服務引發的數據資產泄露和流失；三是數據信息保護的法律法規不健全帶來的信息安全隱患；四是數據使用過程的安全防護存在漏洞，如訪問權限控制、密鑰生成、存儲和管理方面的紕漏可能造成數據泄漏；五是基于利益驅動的非法數據交易加劇了大數據安全風險；六是智能終端設備覆蓋區域大，對外連接多，加大了諸如分布式拒絕服務（DDoS攻擊）、高級可持續威脅（APT攻擊）等網絡攻擊的風險。

三、新型智慧城建設持續優化的路徑選擇

各地在建設新型智慧城市時，應著眼于高起點、高定位、穩落地，立足于各地歷史文化、人文資源、經濟實力，以系統思維、平臺思維、聚合思維、底線思維、眾創思維為統領，科學規劃新型智慧城市建設的戰略目標、主攻方向，細化新型智慧城市建設的時間表、路線圖，做好頂層設計與既有的區域、城鄉、產業、土地等專項規劃的銜接，因地制宜、多措并舉，構建善感知、會思考、有溫度的新型智慧城市生態體系。

（一）完善長效運營模式

各地要構建政府引導、市場主導、政企合作、多方參與、專業運營的新型智慧城市建設可持續發展生態。為此，一要完善多元化投融資機制。要積極爭取專項扶持資金，加大各級財政投入力度，通過撥付專項資金、發行地方政府債券、擴大稅收優惠覆蓋面等方式強化政府資金扶持，發揮財政資金的激勵引導作用。要通過特許經營、購買服務、運營補貼、融資租賃和金融租賃等方式，以及BT、BOT、BPP、PPP等模式，鼓勵和吸引社會資本積極參與新型智慧城市建設〔4〕。二要強化專業運營。要支持國有企業、民營企業和其他企業組建專業化智慧城市運營平臺公司，通過政府授權委托、管運分離等途徑，支持這些平臺公司承擔智慧城市項目集成建設和綜合運營管理任務，同時不斷提升它們的專業化、市場化、生態化運營能力。三要健全開放合作運營機制。新型智慧城市的運營應強化政企合作、企企合作，以及新型智慧城市建設企業與領先的產業研究機構、學術權威機構等的合作。在合作過程中，要理清各合作主體間的權責邊界、利益分配、風險分擔關系，從而形成優勢互補、多元參與、開放合作的長效運營模式。四要創新以評促建運營機制。要以2022年10月國家市場監督管理總局頒布的《新型智慧城市評價指標》（GB/T 33356-2022）為標準，制定具有代表性、可比性、可擴展性的新型智慧城市具體考核細則，對新型智慧城市運營成效進行考核評價，并將評價結果作為財政預算、部門考核、項目申報和運營主體遴選等的重要參考。

（二）拓寬智慧應用場景

要依據各城市的資源稟賦、發展階段和產業特點，強化需求導向、場景牽引、生態共建，按照“全面布局、重點推進，急用先行、分步實施”的原則，落實省級統籌規劃、市級建品牌、縣級出亮點機制，選準突破口，加大對惠民服務、精準治理、產業經濟等重點領域及垂直領域小場景智慧應用的關注和投入。為此，一要拓寬智慧服務應用場景。要聚焦需求驅動，充分利用12345熱線、網格、輿情等數據金礦，定期開展智慧醫療、智慧教育、智慧養老等服務需求大調研，做好分析，挖掘真需求、真問題、真痛點，并編制和實時開放智慧服務項目機會清單、需求清單，指導企業研發投入項目，提升智慧服務供給的針對性、靶向性，實現供需高效對接。二要拓寬智慧治理應用場景。相關部門和企業要加強技術創新與跨界合作，推動新興數字技術與智慧治理深度融合，以“問題—場景—算法—解法”的數字化思維，加大智慧網格、智慧交通、智慧應急等熱點問題解決方案供給，推出一批務實管用、觸手可及的智慧治理應用場景。三要拓寬智慧產業應用場景。要制定可定量、可追溯、可考核的產業智慧應用評價標準。要鼓勵企業、高校、科研機構等組建技術聯盟、產業聯盟，引導智能中樞層的平臺型企業為聯盟“領頭羊”，通過開放其自身平臺架構吸引各分領域優勢企業加盟，從而以“平臺+產業”模式加大智慧旅游、智慧農業、智慧制造業等各類智慧產業的開發力度，打造一批具有牽引性、普惠性的應用場景。要通過搭建智慧產業供需平臺、成立智慧產業研究會及專家咨詢委員會、組建智慧產業聯合創新實驗室、舉辦智慧產業供應鏈論壇等多種形式，打通智慧產業供需高效對接鏈條，拓展規范有序、富有活力的智慧產業應用場景。

（三）建設數字基礎設施

一要加快推進網絡基礎設施建設。其一，要推進 5G 網絡規模組網，實現在重點企業、產業園區、商務樓宇等場所的深度覆蓋，以及主城區、縣城、鄉鎮、重點行政村 5G 網絡信號全覆蓋。其二，要加快實施千兆寬帶網絡建設。要完成寬帶核心網絡向太字節（TB）演進，打造一批全光網工廠、企業、園區，實現縣級以上城市家庭千兆接入能力和商務樓宇萬兆接入能力全覆蓋。要加快實現鄉鎮光纖網絡全覆蓋，推進農村地區光纖通達和升級改造。二要加快推進信息服務基礎設施建設。其一，要加快構建全域感知的物聯網絡平臺。要全面提升平臺固移融合、寬窄結合的物聯接入能力，推動部署千萬級感知節點，以完善城市全時空感知體系。要加大窄帶物聯網絡（NB-IoT）部署力度，實現縣級及以上城區普遍覆蓋，室內、交通路網、地下管網等應用場景深度覆蓋。其二，要加快打造“地域特色+快速迭代”的智能化“城市大腦”。“城市大腦”是系統、平臺、數據、業務交互融合的總樞紐。因此，要構建包含數據中臺、技術中臺、人工智能中臺、業務中臺在內的“城市大腦”樞紐平臺，將分散在城市各個部門的數據連接溝通，完成城市神經網絡構建，實現上下對接、橫向連通的城市運行“一網統管”。其三，要加快云計算中心、大數據中心、超級計算中心綠色、集約、集群化發展。三要加快推進算力基礎設施建設。要整合算力資源，加快建設全國一體化算力網絡國家樞紐節點，發展數據中心集群，推進新建數據中心規模化、綠色化、集約化發展，構建多源異構、云邊端協同的一體化算力基礎設施應用體系，促進分布計算、邊緣計算和超級計算協同發展，逐步形成淺邊緣—深邊緣—最邊緣的層次化算力布局，打造“算力泛在、算網共生、全景覆蓋”的算力服務體系，以提升算力服務能力〔5〕。

（四）健全數據資源體系

數據好比新型智慧城市龐大軀體中的血液，是新型智慧城市建設的基礎性資源，因此，新型智慧城市建設的重心是要充分發揮數據要素的作用和價值。為此，一要強化數據立法。要進一步完善新型智慧城市數據產權、數據安全、數據交易的行政法規、部門規章和行業標準，通過法律法規明晰數據的所有權、被遺忘權、更正權、限制處理權、數據可攜權、數據獲取權、信息知情權、知情同意權等數據產權的分類標準、邊界及屬性，界定數據資源提供者、使用者和管理者的權利、責任和義務，以發揮法律法規作為智慧城市建設“壓艙石”的作用。二要推動數據資源多元歸集。要摸清數據資源底數，編制數據資源目錄，規范數據資源歸集標準，按照定義統一、口徑統一、名稱統一、參照統一、來源統一的分級分類原則，進行多維度、多源頭數據采集，以實現部門業務系統數據資源“應接盡接、應匯盡匯、應錄盡錄”，從而形成內容全面、類型多樣、支撐有力的全域“數據湖”。三要探索數據交易有效模式。要打造新型數據交易所，搭建安全可控的數據流通交易平臺，完善數據資產價值評估、登記結算、交易撮合、爭議仲裁等市場運營體系，鼓勵企業、科研機構、社會組織等市場主體運營自有數據，積極將自身的數據產品投入市場交易，探索公共數據資源授權運營、有償使用新模式。四要深入推進數據治理。要通過對數據的清洗加工、動態識別、關聯分析、提煉抽象等處理手段，提升數據資源供給質量；通過語義引擎、數據建模等多種數據分析技術，深入挖掘數據的潛在價值，實現數據從資源屬性到生產力稟賦嬗變；通過推動政府公共數據與社會數據的雙向交互、開放共享，擴大數據開放范圍，暢通數據融合渠道，加大數據開發應用。

（五）筑牢安全防控體系

安全是智慧城市建設的根基和生命線，要結合實際需求動態調整相關技術措施和安全策略，以筑牢新型智慧城市安全防控體系。為此，一要將安全能力納入新型智慧城市建設的頂層設計。要深入分析新型智慧城市建設中的安全需求，健全相關法律法規，構建安全標準，完善安全架構體系，制定相應的技術規范，不斷提升新型智慧城市建設安全事件應急處置能力、重要信息系統的容災恢復能力、體系化協同防御以及安全融合能力的建設水平，以確保新型智慧城市安全風險整體可防、可控。二要打造安全運營中心。要組建新型智慧城市安全運營團隊，搭建安全運營支撐平臺，推動省市縣三級安全態勢感知平臺互聯對接，通過對多源異構海量數據采集、處理和分析，及時發現安全隱患，運用安全編排和自動化響應（SOAR）等技術進行全方位自動安全處置，以形成動態、持續、閉環的安全運營模式，提升安全運營效率，構筑起新型智慧城市安全保護屏障。三要強化安全技術支撐。要加大新型智慧城市安全技術研發的投入力度，加快高級可持續威脅攻擊防御、防火墻、入侵檢測、分布式拒絕服務攻擊溯源等關鍵技術的研發，推動數據訪問權限控制、數據加密、數據脫敏、數據備份、數據審計等技術的應用，以保障數據信息存儲、訪問、流轉安全〔6〕。四要健全安全風險評估預警體系。新型智慧城市建設過程中潛藏著諸如目標可行性風險、投資收益風險、信息風險、生態風險、戰略趨同性風險等隱患。加強對上述諸種風險的識別、評估、監測、預警是筑牢新型智慧城市安全防控體系的關鍵。為此，首先，要構建安全風險評估指標體系，對不同監測指標設置報警閾值，運用數據波動特征識別、關聯對比等相關技術，對各種突發安全風險進行實時檢測。其次，要建立安全風險評估模型，通過模型推演，提升風險研判能力和耦合風險防控能力。再次，要有序推進全方位、多層級、立體化的安全風險綜合監測預警平臺建設，加快各領域各行業監測感知數據在該平臺的匯聚接入，利用“實時、全樣、精準”的大數據開展全程在線、全域覆蓋、實時反饋的綜合監測預警和應急聯動處置等工作。最后，要強化部門協作、屬地聯動、政企配合，形成安全風險評估預警的整體合力。

〔參考文獻〕

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〔2〕鐘 奕. 重新定義全球新型智慧城市 2021-2022中國新型智慧城市百強榜發布〔EB/OL〕.（2022-11-17）.http：//www.xinhuanet.com/governmentpro/20221117/75cb169e6aa2403589eabf71ba195836/c.html.

〔3〕郭 倩，楊樂雯.5G基站超264萬個 規模化應用加力提速〔EB/OL〕.（2023-05-06）. https：//m.gmw.cn/toutiao/2023-05/06/content_1303365776.htm.

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〔6〕張大紅.人工智能時代智慧安防在智慧城市中的發展與應用解析〔J〕.中外企業家，2020（16）：88.

責任編輯 徐 芳