以基層治理現代化推動新型城鎮化戰略

劉碧瑩

摘 要：作為城鎮化進程中的同步性工作，基層治理不僅是吸引人口的“王牌”，同時也是穩定城鎮發展的“法寶”。然而，隨著我國城鎮化進程持續加速，基層治理工作跟不上城鎮發展的問題越來越凸顯。為此，有必要破解治理難題，提升治理能力，以基層治理的現代化推動“新型城鎮化戰略”穩步進行。

關鍵詞：基層治理現代化；新型城鎮化

城鎮化是現代化的必由之路，是新時代推動經濟高質量發展的強大引擎。改革開放以來，我國經歷了世界歷史上規模最大、速度最快的城鎮化進程，取得了舉世矚目的成就。2020年末，我國常住人口城鎮化率超過60%，城鎮成為承載人口和高質量發展的主要載體。進入新發展階段，新型城鎮化建設也邁上新征程。《十四五規劃和2035年遠景目標綱要》強調：“提升城鎮化發展質量”“深入推進以人為核心的新型城鎮化戰略”。去年9月7日召開的河南省委工作會議指出，要錨定“兩個確保”，全面實施“十大戰略”。其中第六項就是“要實施以人為核心的新型城鎮化戰略”。2021年省第11次黨代會明確提出實施以人為核心的新型城鎮化戰略，省委書記樓陽生多次強調，深入實施這一戰略，推動中心城市起高峰，縣域經濟成高原。那么如何建設宜居宜業的現代新城？如何破解在新型城鎮化實施過程中遇到的種種問題？

一、“新型城鎮化”，“新”在哪？

（一）新要求

1、城鄉融合發展

自城市出現以來，就有了“城里人”和“鄉下人”的說法，有了“市民”和“農民”的差別。就中國百年間的近代歷史而言，我們經歷了城鄉割裂對立、城鄉分立分治、城鄉改革調整、城鄉協調互動、城鄉融合一體五個階段。中國共產黨根據每個階段、不同時期的發展任務和要實現的目標，探索出了一條馬克思主義城鄉關系發展的中國化道路。

城鄉割裂對立階段（1921—1949年），農村包圍城市，謀求救國之道。深受“三座大山”壓榨的舊中國鄉村衰落破敗，城鄉關系處于割裂和對立狀態，占全國人口90%以上的農村人口處在赤貧之中。中國共產黨成立之后，以毛澤東同志為主要代表的中國共產黨人重視農民在革命中作用，確定了土地革命和武裝起義的方針，開辟了一條以農村包圍城市、武裝奪取政權的革命道路。

城鄉分立分治階段（1949—1978年），農村支撐城市，實現工業化城鎮化。隨著國際環境變化，中國采取了重工業優先發展戰略，實行嚴格的人口流動限制、人民公社等制度體系，形成了城鄉分治局面。農業支持工業的結果，使中國總體建立了較為完整的工業體系，城市化有了一定的發展，但同時出現了城鄉差距明顯，農村貧困人口增加等問題。

城鄉改革調整階段（1978—2002年），城市優先發展，二元結構失衡。1978年中國實行改革開放，按照“先農村，后城市”的改革思路，促進了農村發展，激發了廣大農民的積極性和創造性。接著改革向城市拓展，資源大幅度向城市傾斜，農村剩余勞動力流入城市，城鄉要素配置不均，進一步拉大了城鄉差距，城鄉失衡嚴重。

城鄉協調互動階段（2002—2012年），城鄉互動發展，城市反哺農村。黨的十六大提出統籌城鄉社會經濟發展的戰略決策，進入到“以工促農、以城帶鄉”階段。國家加大對農業的支持力度，“給鄉村輸血”轉變為“給鄉村造血”。

城鄉融合一體階段（2012年至今），城鄉均衡發展，共建共享共贏。黨的十八大以來，中國特色社會主義進入新時代，社會的主要矛盾轉化，最大的不平衡是城鄉發展不平衡，最大的不充分是農業農村發展不充分。怎么解決？就是要走城鄉融合發展之路。“新型城鎮化”不再簡單走“農民進城變市民”的城鎮化老路，而是要科學定位、協同治理，縮小農民與市民的收入差距、權益差距，走一條農民與市民共同富裕、農村與城市共同發展的新路。

2、“以人為核心”的發展

習近平總書記提出，城鎮化不是土地的城鎮化，而是人口的城鎮化。城市不僅是進城農民生活的地方，也是其自我發展和心理寄托的家園。以往的城鎮化往往帶有濃厚的功利性色彩，過分重視城鎮化中的城鎮發展規模和城鎮人口數量增長等硬性指標，忽視城鎮化進程中“人”的融入及其社會治理水平的提高。在這種粗放型發展理念的支配下，雖然城鎮規模不斷擴大，但缺乏產業支撐和配套的公共服務。農民因自身權益得不到應有的保障，進城之后難以成為真正意義上的市民。新型城鎮化的目標是讓進城農民真正融入城市生活，體會到城市生活的幸福和美好，其治理目標是以人為核心，意味著基層社會治理必須關注人的需求和人的全面發展。農民進城在權益保障和基本物質等方面的實現和滿足只是新型城鎮化社會治理的第一步，而實現進城農民市民化，是農民文化身份、政治身份和法律身份的保障。只有其實現了進城農民市民化，才能使他們與城市居民一樣，享有各項平等權利和發展機會，并通過基層民主協商、社區治理等權利的行使，獲得平等的話語權、表達權、知情權和監督權，進而真正成為城市的主人，城鎮化、現代化的目標也才能更好地實現。

著眼于“留得下”：既要制定差別化的實施政策，以加快農業轉移人口市民化；

立足于“過得好”：又要使在城鎮居住就業的人口都能享受同等的醫療、教育、養老、失業保險等城鎮基本公共服務，體現公平公正，真正提升城鎮居民的身份認同感和歸屬感。

3、高質量發展

區別于以往粗放型的城鎮化模式，“新型城鎮化”還新在“高質量”。具體體現在發展高效，綠色低碳，生態友好，宜居宜業。新型城鎮化建設中要求劃定城市開發邊界，節約利用各種能源和資源，降低建設生產能耗和污染物放，減少對自然界的干擾和破壞，提倡綠色、低碳、環保、生態的生產方式和生活方式。

優化布局，彰顯城鎮特色。新型城鎮化進程中要根據自身特色建設城鎮，要根據各區域的自然稟賦，深度挖掘文化基因，建設富有歷史文化記憶、極具地域風貌特色的個性化城鎮。

（二）新問題——利益訴求多元化

伴隨著新型城鎮化的不斷推進，未來將會有更多的農民進入城鎮、市區工作和生活，社會結構和利益的多元化、分散化，不僅打破了原有的基層社會治理模式，也對基層社會治理能力提出了更高的要求。目前，城鎮化進程中存在許多問題，如部分失地農民要求權利救濟的愿望更加強烈， 一些農民仍然存在土地承包經營方面的糾紛，農民進城后迫切要求維護教育、醫療、社會保障權益，等等，這些矛盾交織在一起給基層社會治理增加了難度。大量農民涌入城市，利益訴求日益多元化，進城農民與城市居民還可能存在一些利益上的分歧。如何調整基層社會多元利益關系，已成為地方政府在社會治理過程中需要深入思考的問題。此外，進城農民與城市居民在文化認知、生活方式上也有很大的差異，這種差異容易導致城市居民對進城農民的排斥和歧視，而如何避免二者之間的對立情緒，也是今后基層社會治理需要重點考慮的問題。

（三）新探索——從“建設”到“治理”，以基層治理現代化推動新型城鎮化戰略

“基層治理”和“新型城鎮化”有什么關系？“新型城鎮化”是國家戰略，而“基層治理”不僅是城鎮吸引人口的王牌，同時也是穩定城鎮發展的法寶。“以人為核心”的城鎮化，不僅要讓人留得下，更要“過得好”。這里的“過得好”恐怕不是一張居住證、一張房產證能夠一次性解決的問題，它考驗的正是我們基層治理的能力和水平。經過多年努力奮斗，從速度和規模方面來看，我們城鎮化建設的成果可圈可點，但近年來隨著垃圾分類、環境整治、老舊小區改造等基層治理問題成為社會熱點，說明群眾已經有了更多時間精力去思考和追求更高質量的物質文化生活環境，現實存在的入學難、入托難、維權難、小矛盾解決難的問題正在直接影響著居民的生活幸福感。回應百姓關切、滿足民眾需求既是基層治理的重要內容，也是落實“以人為核心”城鎮化的應有之意。如果基層治理工作跟不上，必然影響群眾的城鎮生活體驗。我們平常講“新型城鎮化”戰略，往往是從編制空間規劃、優化城市分布這些“建設”的角度講。那么基于對以上問題的思考和研究，今天我想借這樣一個寶貴的機會，轉換一下視角，從“治理”的角度談談推動新型城鎮化的新探索。

二、“新型城鎮化”的戰略目標和重點任務

以城市群為主體形態，形成大中小城市協調發展的格局。要優化布局，根據資源環境承載能力構建科學合理的城鎮化宏觀布局，把城市群作為主體形態，促進大中小城市和小城鎮合理分工、功能互補、協同發展。尤其要繼續以中心城市為內核，培育發展全國性、區域性大都市圈和城市群，更好地發揮中心大城市在促進可持續發展、統籌城鄉發展方面的示范帶動作用。

提升中心城市和超大城市治理能力。改進城市治理理念、治理方式、治理手段，走出一條符合中心城市和超大城市特點和規律的社會治理新路子。強化依法治理，善于運用法治思維和法治方式解決城市治理頑癥難題，努力形成城市綜合管理法治化新格局。強化智能化管理，提高城市管理標準，更多運用互聯網、大數據等信息技術手段，提高城市科學化、精細化、智能化管理水平。加快補好短板，聚焦影響城市安全、制約發展、群眾反映強烈的突出問題，加強綜合整治，形成常態長效管理機制，努力讓城市更有序、更安全、更干凈。

減少行政層級，擴大城市自主權，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用。首先，可以考慮再增設2—3個直轄市，增加計劃單列市數量，擴大省直管縣試點范圍，加快鎮改市步伐。其次，要全面深化城鎮經濟體制和管理體制改革，減少政府對市場的直接干預，確保市場在資源配置中的決定性作用，明確政府與市場的邊界，使城鎮化成為一個自然的歷史過程。

制定實施差別化的區域發展政策。東部地區要以提高城鎮化質量和健康狀況為重點任務，主要包括盡快完成老舊小區改造、推進農民工市民化和城市基本公共服務均等化、加強城市基礎設施建設、促進產業升級、重視生態保護和生態建設、加快城鄉融合發展進程等。中西部地區要以推進人口城鎮化、提高城鎮化水平為重點任務，包括培育發展1—2個全國性城市群和若干個區域性城市群，加快發展縣域經濟，著力發展有歷史記憶、地域特色、民族特點的宜居美麗城鎮，加強道路、交通、管網等城鎮基礎設施建設，提高城鎮基本公共服務供給能力，增強中西部城鎮對集聚產業和人口的吸引力和集聚力。

調控城鎮人口密度。對于人口密度超過2萬人/平方公里的城市，要注意加強城市新區建設和功能區的規劃整合，通過城市基礎設施、公共服務的均衡布局，控制人口密度；對于人口密度不足0.5萬人/平方公里的城市，也要注意通過城市產業發展、功能區的規劃布局、城市基礎設施和公共服務的重新布局，增強城市的集聚功能和人口密度，發揮城市的集聚效應。

三、“新型城鎮化”給基層治理帶來挑戰

（一）治理模式：單向控制模式難以回應城鎮化的多元訴求，‘全能政府難以為繼。

新型城鎮化使大量農民涌入城市，過去整體單一的社會結構發生了變化，取而代之的是社會結構的多元化和利益的分散化。結構多元（比如說村莊的空心化、家庭空巢化、人口老齡化）；利益分散（比如進城農民與本地居民圍繞有限的資源，就利益分配和公共資源共享等問題會產生某種程度的沖突。）此外，新型城鎮化進程必然伴隨著舊城改造和新城擴張，對于城市來說，意味著資源的重新分配，因此，需要采取多元化的治理模式以回應不同群體的利益訴求。如果仍然采取簡單的社會管理模式對待多元的利益訴求，則容易忽視社會部分群體的正當利益，導致社會矛盾激化。政府“全能負責”的管理方式在個體式流動階段還有一定實效，但在農民進入家庭化移居階段后，政府去管理就會面臨著日益分化的社會結構和多元化的社會利益訴求問題，“政府公共資源捉襟見肘，”可見，在新型城鎮化背景下，城市人口日益多元化的構成迫切需要采取社會共同參與、多元共治的新型社會治理模式。

（二）治理方式：“運動式”、“一刀切”等粗放型方式已不適應現實需要。

“運動式”管理是基層政府習慣采用的管理模式。“運動式”管理目標明確，強調效率，往往由上級政府主導，層層推進。由于“運動式”管理強調在短時間內實現目標，因而會投入大量的社會資源，同時也造成了一定程度的資源浪費。在以往推進城鎮化過程中，部分地方政府將大量的精力投入到城鎮的經濟事務、硬件建設上，在小城鎮新區開發、農民撤村并居等方面工作推進較快，但同時，社會治理卻沒有受到應有的重視。由于大量農民進入城鎮，急需社會治理方式進行法治化轉型，在所有涉及人與人之間以及人與政府之間關系的治理模式中，法治能夠為我們提供簡單的過程、穩定的預期和公平的結果，它可以最大程度地促進社會的發展和民眾的幸福。同時要探索精細化治理，柔性化治理等等。

（三）治理能力：基層治理體系和治理能力難以適應新形勢

一核多元的基層治理體系仍不完善。不少地方基層黨組織建設和黨的領導作用發揮不盡如人意，存在軟弱渙散現象。政府職能轉變未到位，習慣于通過行政命令、管控手段進行基層治理，越位、錯位和

缺位現象時有發生。各種矛盾糾紛化解力量相互之間銜接不緊密，往往各掃門前雪、遇事往外推，沒有形成治理合力。治理主體發育不充分，公眾參與機制不健全。

基層治理能力不適應。我國國家治理體系頭重腳輕，總體而言，國家對基層治理的力量部署、資源投放仍然不夠，基層治理的自主性、創造性得不到保障和發揮。一些領導干部基層治理能力跟不上，缺乏群眾工作本領，存在不愿干、不會干甚至胡亂干現象。

四、以基層治理現代化推動新型城鎮化戰略

關于基層治理的問題，最近討論的比較多。大家都很關注，因為我們所有人實際上經常會講工作和生活兩個維度，一個維度就是你所工作的單位，另一個維度就是你所居住的社區和村居。所以，基層的治理對我們每個人的生活和工作都是密切相關的，基層治理的現代化問題也是國家治理現代化非常重要的一個方面。那么立足筆者當地基層治理實際，如何貫徹實施“以人為核心的新型城鎮化”，取得創新、出彩添彩？從以下四個方面來把握：

（一）系統治理：統籌規劃

系統治理是把社會治理作為一個整體系統來分析治理，使社會治理各方面、各環節相互聯系、相互作用、實現政府主導作用和良性互動。

考慮到城區、鄉鎮之間具體資源和發展情況的不同，新型城鎮化應依托各基層區域優勢，在規劃建設時就明確城鎮功能區的定位。如：生態宜居型城鎮可以因地制宜，利用自身區位優勢大力發展現代種植業、高附加值的休閑旅游農業，同時以農副產品加工業為城鎮化發展提供支撐。此外，生態宜居型城鎮還可以依托文化旅游業，結合自身優勢，發展以“吃農家飯、住農家屋、享農家樂、觀農村山水”為主要內容，以回歸自然、放松身心為目標的鄉村旅游，深入挖掘農村青山綠水的文化內涵、突出地域文化特色，以此帶動新型城鎮化發展。特色小城鎮建設，在加快城鎮基礎設施建設的同時，應引導特色小城鎮整體由鄉村文化向市民文明轉化。

系統治理還要求做基層治理工作要跳出基層，要有更高（縣級、市級、省級甚至全國一盤棋）的戰略眼光。中國有句古語：“郡縣治則天下安。”2014年3月，習近平總書記在蘭考縣調研時強調，要準確把握縣域治理特點和規律，把強縣和富民統一起來，把改革和發展結合起來，把城鎮和鄉村貫通起來，全面深化改革，促進科學發展。縣域治理“三起來”重要指示，是我們推動縣域高質量發展的根本遵循。今年5月6日，中辦、國辦印發了關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見，輿論普遍認為，這是我國新型城鎮化道路的一次深化和修正，中國城鎮化建設走向新階段。

這些指示、意見都告訴我們一個信號或趨勢，那就是現在講基層社會治理，不僅要關注社區、村居，更要有一個全方位考慮、全周期管理的整體治理思路。那么近年來越來越受重視的“市域社會治理”其實很大程度上就凸顯出治理的系統性、整體性。我們為了實現治理需要進行分工合作，但是往往出現分工有余而合作不足。怎么樣讓大家能夠擰成一股繩，實現最大程度地協同就變得非常重要。全方位考慮要求打破部門之間的邊界，實現不同層級之間的融通，比較好的解決一些跨域和跨邊界的問題。全生命周期要求打通過去分段而治畫地為牢，頭痛醫頭腳痛醫腳的管理思想。比如有些地區提出“縣鄉一體，條抓塊統”模式。塊塊之間不是割裂的，而是能夠實現一定的統籌。比如南通，他們成立了全國首家的市域治理現代化指揮中心。跟一些企業合作，市，縣，鄉，村四級聯動，包括把網格化的管理，把重熱線，把應急管理，把綜合治理等等進行一定程度的集成化。相關的機構，人員，職能實現了很好的集中，而且這種指揮中心在市，縣，鄉都有分支。包括到最基層通過網格員去實現信息的采集，這樣的話基層社會治理在基層能夠落實，在市一級能抓起來進行統籌。基層發現的問題可能基層解決不了，那么市一級很快接手指揮，很快地調集全市資源進行匹配。這樣的話，基層治理已經不再是一個獨立的單元，而是作為一個細胞，能跟其他細胞共融，這才是一個有生命的有機體。這樣的話，基層治理才能實現一定程度的革命，或者是提升。筆者當地就是全國市域社會治理現代化試點城市，也有很多創新做法和經驗。

（二）綜合治理：多元協同

綜合治理是依靠人民群眾和社會各方面力量，綜合運用法律、政治、經濟、文化等手段來共同調節利益關系、協調社會關系、解決社會問題。聯系新型城鎮化我們來關注多元協同共治。“協同治理”是多元主體進行溝通、協商、合作，使在其他治理方式看來無法化解的矛盾與沖突得以解決，它本身內涵著不同主體為達成共識進行的讓步、妥協，從而形成公共利益最大化的格局。

化解矛盾及糾紛、消除沖突、構建共識，維護民眾的切身利益是重要內容。不同主體參與到社會治理中來，就涉及自身利益的公共事務發出聲音的前提是充分的信息來源，只有全面了解相關情況，參與主體才能提出相對客觀理性的主張，這就需要建設可供廣大市民共享的公共信息資源平臺，雖然新型城鎮化過程中不同階層、不同群體有不同的利益訴求，但如果有一個客觀權威的公共信息發布平臺，不同主體之間就有了共同的信息來源，可以減少分歧，增進了通過溝通協調而達成共識可能性。要充分利用政府電子政務平臺，借助微博、微信等新興媒介，保障市民的知情權，為他們提供可靠的公共信息來源，為協同治理提供信息資源共享和技術支持。

在市民獲得充分的信息前提之下，建立多元社會治理主體之間雙向溝通協調機制。培養市民參與公共事務的熱情，承擔社會治理的責任，讓他們從心理上真正成為城市的主人。針對城鎮化過程出現的治理難題，通過聽證會，網上征集意見等方式，拓寬民眾參與社會治理的渠道。尤其是舊城改造、土地征用、公共服務等涉及市民切身利益問題，要創造條件讓不同的意見主張、利益訴求進行公開、平等的溝通、協商，最終達成共識，實現多元主體和政府共同治理。將多元協調共治的模式制度化常態化，完善對其行為的監督制約，政府部門、社會組織以及公民個人要按照法律規定參與社會治理，保證有序參與，形成長效機制。

（三）源頭治理：關口前移

源頭治理是注重預防和化解社會矛盾，堅持標本兼治、重在治本，通過改善民生、維護人民權益、增加社會服務等滿足人民群眾的利益訴求，從群眾利益訴求這個“源頭”出發來推進社會治理實踐，使得社會治理能夠扎根群眾、依靠群眾、服務群眾、幫助群眾，防止社會矛盾的產生和激化。主要包括幾個方面：

基礎設施補短板。要科學規劃基層政權組織內部機構設置和職能設定，下沉管理力量，減少管理層級，同時加強群眾自治組織、社會自治建設，切實減少基層自治組織的負擔，為其參與治理創造條件、提供資源，并加強規劃引導。

公共服務提水平。基層一方面是指鄉鎮（街道）政府，另一方面是指鄉鎮街道之下的社區（村居）。在這兩級里面，社區是基層中的基層，每個人最終要回到社區生活。很多在職人員的業余時間，還有中老年人、小孩大部分時候是在社區度過，因此社區服務與社區治理高度相關，成為基層治理體系和治理能力提升的重中之重。2022年1月21日，國務院辦公廳公布了《十四五城鄉社區服務體系建設規劃的通知》。提出了五個方面的發展任務，一是完善城鄉社區服務格局。二是增加城鄉社區服務供給。三是提升城鄉社區服務效能。四是加快社區服務數字化建設。五是加強城鄉社區服務人才隊伍建設。

“三治結合”解矛盾。黨的十九屆四中全會提出，健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系，不僅要求黨的領導政治優勢向基層治理效能進行轉換，更指明了基層治理改革和發展的方向。具體到筆者當地，5月20日上午，“五星爭創、四級聯動、全域提升”行動暨黨建引領城鄉基層治理工作動員會召開。會上提出要緊抓“五星”支部創建這個推進城鄉基層治理現代化的重要載體，強化統籌，明責定位，推動基層治理工作提質增效。

共同體意識提素質。習總書記十八大以來提出了“人類命運共同體”、“中華民族共同體”、“社會治理共同體”等等，到最小的“社區共同體”，這些“共同體”都要靠共同的認同、共同的價值、共同的情感作為價值基礎，才有可能融合成一個有機“體”。需要我們“用社會主義核心價值觀來引領真情，用中華民族傳統美德來滋養真情”，培養民眾的共同體意識，提高民族素質。

（四）依法治理：思維轉變

依法治理是新型城鎮建設過程中基層治理的客觀要求。新型城鎮既是對原有鄉村格局一次重大利益調整，又是對城鎮社會資源的重新分配。涉及范圍廣，影響面大，只有通過法治的方式，才能最大程度凝聚社會共識，協調各方面的利益沖突。用法律約束政府行為，使其在社會治理的過程中不越位、不失位。同時，弘揚法治精神，讓城市居民自覺樹立起規則意識，奉行契約精神。法治追求公平正義、不偏不倚，可以最大程度避免城鎮化過程中因利益分配不均產生的矛盾，同時當社會矛盾產生時，法治也是化解社會矛盾最重要、最有效的途徑。所以在推進城鎮化的過程中應當嚴格依法辦事，取消和法律法規有沖突的相關政策文件，讓法治為基層社會治理保駕護航，基層政府只有真正運用法治思維和法治方式，才能科學有效應對新型城鎮化所帶來的種種社會治理難題。

參考文獻：

1、邱洪敏．中國城市化進程中的流動人口社區治理——基于對治理場域之社會資本培育的分析［J］．甘肅理論學刊，2014，（03）：

2、應飛虎．法治是最有效的社會治理模式 ［N］．法制日報 ，2015－08－16（6）．

3、馬長山．農業轉移人口的市民化 、公民化與法治秩序 ［J］．新疆師范大學學報（哲學社會科學版），2014，（03）：

4、韋諸霞，汪大海．我國城鎮化進程中社會治理的公共性困境與重建［J］．中州學刊，2015，（04）：

5、劉同君．新型城鎮化進程中農村社會治理的法治轉型 ———以農民權利為視角［J］．法學，2013，（09）：50．

6、李增元．協同治理及其在當代農村社區治理中的應用［J］．學習與實踐，2014，（12）。