以公共服務(wù)供給為中心：中西部農(nóng)業(yè)縣的功能轉(zhuǎn)型*

安永軍

中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見(jiàn)》指出“縣城是我國(guó)城鎮(zhèn)體系的重要組成部分，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵支撐，對(duì)促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系具有重要意義”。從實(shí)踐層面來(lái)看，縣城已經(jīng)成為中西部農(nóng)業(yè)縣農(nóng)民工首選的進(jìn)城目標(biāo)。一項(xiàng)根據(jù)2011 年《中國(guó)社會(huì)狀況綜合調(diào)查》（CSS2011）數(shù)據(jù)進(jìn)行的分析顯示，農(nóng)民工在直轄市、省會(huì)城市、地級(jí)市、縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級(jí)城鎮(zhèn)中購(gòu)房意愿占比最高的是縣城，達(dá)到了43.98%；[1]河南省統(tǒng)計(jì)局2015 年的一項(xiàng)問(wèn)卷調(diào)查顯示，愿意到縣城落戶的農(nóng)民占比最高，達(dá)到49.8%[2]。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部原部長(zhǎng)陳政高在2016 年“兩會(huì)”時(shí)透露，在一些縣城，農(nóng)民工購(gòu)房已經(jīng)占整個(gè)購(gòu)房總量的50%甚至更多；[3]而國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示，外出農(nóng)民工在務(wù)工地的購(gòu)房比例極低，2015 年時(shí)只有1.3%。[4]

然而，中西部農(nóng)業(yè)縣農(nóng)民工在縣城安家定居的強(qiáng)烈意愿卻與發(fā)展乏力、體量微小的縣域經(jīng)濟(jì)形成了鮮明的對(duì)比。壹城智庫(kù)發(fā)布的《中國(guó)縣域高質(zhì)量發(fā)展報(bào)告2022》顯示，中國(guó)縣域總體發(fā)展水平較低，縣域占全國(guó)國(guó)土面積的90%左右，占全國(guó)人口的比重為52.5%，占全國(guó)GDP 的比例則僅為38.3%，GDP 占比明顯低于國(guó)土和人口占比；且縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，GDP 超過(guò)2000 億元的縣有8 個(gè)，其中7 個(gè)在東部地區(qū)，超過(guò)1000 億元的縣有45 個(gè)，其中35 個(gè)在東部地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平由東向西逐步下降。[5]對(duì)于中西部縣域而言，由于缺少本地就業(yè)機(jī)會(huì)，即使進(jìn)城購(gòu)房了，農(nóng)民也很難實(shí)現(xiàn)本地就業(yè)，仍然需要外出務(wù)工，因此出現(xiàn)了“拆分型居住模式”。[6]

那么，如何認(rèn)識(shí)中西部農(nóng)業(yè)縣出現(xiàn)的就業(yè)和居住分離在兩地的“拆分型”城鎮(zhèn)化呢？縣域城鎮(zhèn)化的定位重心是為農(nóng)民提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，還是通過(guò)發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)就近城鎮(zhèn)化？這是本文想要回答的問(wèn)題。筆者將指出，由于縣域經(jīng)濟(jì)缺乏發(fā)展空間，這種“拆分型”城鎮(zhèn)化是一種不穩(wěn)定的過(guò)渡性城鎮(zhèn)化，縣域公共服務(wù)體系建設(shè)的核心是為農(nóng)民提供低成本的優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，以增強(qiáng)農(nóng)民家庭的發(fā)展能力。

對(duì)于中西部縣域而言，由于缺少本地就業(yè)機(jī)會(huì)，即使進(jìn)城購(gòu)房了，農(nóng)民也很難實(shí)現(xiàn)本地就業(yè)，仍然需要外出務(wù)工，因此出現(xiàn)了“拆分型居住模式”。

絕大多數(shù)中西部農(nóng)業(yè)縣將成為永久性農(nóng)業(yè)縣

在搶占先機(jī)的基礎(chǔ)上，東部地區(qū)農(nóng)業(yè)縣普遍完成了工業(yè)化轉(zhuǎn)型

2022 年的全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣中，東部地區(qū)73 席，中部地區(qū)16 席，西部地區(qū)9席，東北地區(qū)2 席。[7]從中可以看出，縣域經(jīng)濟(jì)的地區(qū)差距巨大，形成了東強(qiáng)西弱的發(fā)展格局。中西部地區(qū)雖然不乏少數(shù)的縣域經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣，但是縣域經(jīng)濟(jì)總體發(fā)展水平較低，多數(shù)縣仍然是人口凈流出的農(nóng)業(yè)縣；而東部地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣的數(shù)量較多，已經(jīng)普遍完成了從農(nóng)業(yè)縣到工業(yè)縣的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。

制造業(yè)是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，而制造業(yè)的發(fā)展是以聚集為前提的。這是因?yàn)楝F(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的分工越來(lái)越精細(xì)，產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要配套完整的產(chǎn)業(yè)鏈，而產(chǎn)業(yè)鏈的建立又以一定的經(jīng)濟(jì)聚集規(guī)模為前提條件。在聚集的基礎(chǔ)上，工業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必然是不平衡的，工業(yè)化不是均質(zhì)化的展開(kāi)，而是首先在少數(shù)地區(qū)發(fā)展起來(lái)。改革開(kāi)放之初，中國(guó)經(jīng)濟(jì)是供給不足的短缺經(jīng)濟(jì)，存在巨大的市場(chǎng)真空。東部沿海地區(qū)憑借便利的區(qū)位條件率先發(fā)展，搶占了市場(chǎng)真空，再加上外貿(mào)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在此基礎(chǔ)上成為工業(yè)發(fā)展的中心地帶，率先實(shí)現(xiàn)了規(guī)模化的聚集。在這一過(guò)程中，東部沿海地區(qū)形成了聯(lián)系緊密的區(qū)域經(jīng)濟(jì)帶，如長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)帶、珠三角經(jīng)濟(jì)帶，經(jīng)濟(jì)帶內(nèi)部的農(nóng)業(yè)縣普遍完成了工業(yè)化轉(zhuǎn)型，成為經(jīng)濟(jì)帶的有機(jī)組成部分。而隨著短缺經(jīng)濟(jì)的終結(jié)，全國(guó)的工業(yè)化轉(zhuǎn)型基本完成，并形成了東強(qiáng)西弱的經(jīng)濟(jì)地理結(jié)構(gòu)。在搶占先機(jī)的基礎(chǔ)上，東部地區(qū)實(shí)現(xiàn)了縣域經(jīng)濟(jì)的全域發(fā)展，農(nóng)業(yè)縣普遍完成了工業(yè)化轉(zhuǎn)型，也是當(dāng)前全國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的核心地帶。

中西部農(nóng)業(yè)縣至今仍處于工業(yè)化轉(zhuǎn)型的初期，但是全國(guó)總體的工業(yè)化轉(zhuǎn)型已經(jīng)完成，因此，中西部農(nóng)業(yè)縣不再具有全域發(fā)展的機(jī)遇。

面對(duì)既有的東強(qiáng)西弱的經(jīng)濟(jì)地理結(jié)構(gòu)，中西部農(nóng)業(yè)縣面臨著巨大的后發(fā)劣勢(shì)：經(jīng)濟(jì)規(guī)模普遍較小，難以形成制造業(yè)發(fā)展的最低規(guī)模門(mén)檻，在全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)條件下，對(duì)于企業(yè)缺少吸引力，因此缺乏經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間。也正因此，雖然中西部農(nóng)業(yè)縣普遍建立了工業(yè)園區(qū)，卻面臨著招商難的問(wèn)題，企業(yè)生產(chǎn)缺少產(chǎn)業(yè)配套，生產(chǎn)成本大幅提升，能夠招到的多是高污染、高能耗、被東部地區(qū)淘汰的企業(yè)。另外，中西部農(nóng)業(yè)縣至今仍處于工業(yè)化轉(zhuǎn)型的初期，但是全國(guó)總體的工業(yè)化轉(zhuǎn)型已經(jīng)完成，因此，中西部農(nóng)業(yè)縣不再具有全域發(fā)展的機(jī)遇。

從國(guó)家戰(zhàn)略的角度來(lái)說(shuō)，向中西部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等政策雖然可以調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)域格局，但是無(wú)法改變工業(yè)發(fā)展以聚集為前提的基本性質(zhì)。中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要空間集中在具有聚集條件的省會(huì)城市或區(qū)域性中心城市，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最低規(guī)模門(mén)檻也是在地級(jí)市以上。只有少數(shù)靠近省會(huì)城市或區(qū)域性中心城市的農(nóng)業(yè)縣，借助大城市的聚集優(yōu)勢(shì)，才能獲得發(fā)展機(jī)遇，因此中西部的縣域經(jīng)濟(jì)只能實(shí)現(xiàn)依附式發(fā)展，即依附于大城市獲得發(fā)展機(jī)遇，而這樣的縣域在全部縣域中只占少數(shù)，絕大多數(shù)中西部農(nóng)業(yè)縣必然成為永久性農(nóng)業(yè)縣——這是中西部縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的普遍事實(shí)，也是東部地區(qū)和中西部地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最大差別。

在缺少工業(yè)化轉(zhuǎn)型空間的前提下，當(dāng)前中西部農(nóng)業(yè)縣縣域經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)集中在房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展上，土地出讓金和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)產(chǎn)生的稅收成為縣級(jí)財(cái)政收入增長(zhǎng)的主要來(lái)源。[8]在此背景下，經(jīng)營(yíng)縣城也成為縣域政府治理的新模式，圍繞著大規(guī)模城市化項(xiàng)目，縣級(jí)政府構(gòu)建出了“行政-政治-公司”三位一體統(tǒng)合治理模式，推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入快車(chē)道，但同時(shí)也產(chǎn)生了嚴(yán)重的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，[9]貴州獨(dú)山縣就是一個(gè)顯著的例子。但是，隨著中央“房住不炒”的定調(diào)，從2008 年開(kāi)始的房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的黃金時(shí)代開(kāi)始落幕，房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的大環(huán)境開(kāi)始趨緊；同時(shí)，農(nóng)民是縣域房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心消費(fèi)主體，農(nóng)民進(jìn)城是縣域經(jīng)濟(jì)的核心支撐點(diǎn)，但經(jīng)過(guò)10 多年的迅猛發(fā)展，農(nóng)民的購(gòu)房需求已經(jīng)大幅釋放，消費(fèi)潛力逐漸透底，未來(lái)可以預(yù)見(jiàn)縣域房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也會(huì)逐漸降速。隨著房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的回落，縣域經(jīng)濟(jì)也將失去主要的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)而陷入停滯或進(jìn)入低速增長(zhǎng)狀態(tài)，中西部農(nóng)業(yè)縣的發(fā)展疲態(tài)會(huì)進(jìn)一步顯現(xiàn)。

中西部的縣域經(jīng)濟(jì)只能實(shí)現(xiàn)依附式發(fā)展，即依附于大城市獲得發(fā)展機(jī)遇，而這樣的縣域在全部縣域中只占少數(shù)，絕大多數(shù)中西部農(nóng)業(yè)縣必然成為永久性農(nóng)業(yè)縣。

永久性農(nóng)業(yè)縣的過(guò)渡性城鎮(zhèn)化

從外部來(lái)看，多數(shù)中西部農(nóng)業(yè)縣都呈現(xiàn)出人口凈流出狀態(tài)；而從內(nèi)部來(lái)看，卻同步存在一個(gè)人口向縣城流動(dòng)的過(guò)程，以縣城為目標(biāo)地的縣域城鎮(zhèn)化現(xiàn)象十分突出。但是，單靠服務(wù)業(yè)發(fā)展所能提供的本地就業(yè)機(jī)會(huì)十分有限，中西部農(nóng)業(yè)縣的縣域城鎮(zhèn)化普遍面臨著就業(yè)不足的困境。就業(yè)不足使得農(nóng)民進(jìn)城之后仍然不得不外出務(wù)工，家庭成員在空間上被拆分，難以實(shí)現(xiàn)以家庭為單位的整體城鎮(zhèn)化，這仍然是一種不徹底的“半城市化”。[10]但是，縣域城鎮(zhèn)化的“半城市化”與學(xué)者所觀察到的農(nóng)民工在務(wù)工地的“半城市化”仍然有所不同，[11]是一種更高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化；同時(shí)兩者各代表了城鎮(zhèn)化的生產(chǎn)、生活兩個(gè)方面，因?yàn)榭臻g上的不合一，而產(chǎn)生了兩種同時(shí)存在的“半城市化”現(xiàn)象。

這種以農(nóng)民家庭分離為代價(jià)的“拆分型”城鎮(zhèn)化在部分實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的城鎮(zhèn)化目標(biāo)的同時(shí)，卻也損害了農(nóng)民的家庭生計(jì)。如果農(nóng)民在縣城買(mǎi)了房，但只在年底回家時(shí)居住，則進(jìn)城購(gòu)房對(duì)于農(nóng)民的使用價(jià)值不大，其所能實(shí)現(xiàn)的城鎮(zhèn)化質(zhì)量較低；而如果農(nóng)民在縣城購(gòu)房的同時(shí)在縣城常住，最常見(jiàn)的情況就是丈夫外出務(wù)工、妻子在家照顧孩子，進(jìn)城購(gòu)房的使用價(jià)值增大，其所能實(shí)現(xiàn)的城鎮(zhèn)化質(zhì)量提高，但是由于妻子在本地缺乏務(wù)工機(jī)會(huì)，其家庭收入因此降低。由此可見(jiàn)，縣域城鎮(zhèn)化的質(zhì)量越高，對(duì)農(nóng)民的家庭生計(jì)損害就越大，這種張力的核心仍然在于縣域缺少本地就業(yè)機(jī)會(huì)。也正因此，縣域城鎮(zhèn)化是一種不穩(wěn)定的過(guò)渡性城鎮(zhèn)化，是實(shí)現(xiàn)徹底城鎮(zhèn)化的一個(gè)過(guò)渡階段。而徹底城鎮(zhèn)化必須實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)生活的空間合一，這就要求未來(lái)的城市化空間是能夠?qū)崿F(xiàn)工業(yè)聚集發(fā)展的城鎮(zhèn)，具體包括沿海發(fā)達(dá)地區(qū)全域和中西部地級(jí)市以上城市。這說(shuō)明，為了實(shí)現(xiàn)徹底城鎮(zhèn)化，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)縣域城鎮(zhèn)化的農(nóng)民還需要經(jīng)歷一個(gè)從縣城向其他城市遷移的二次城鎮(zhèn)化過(guò)程。

縣域城鎮(zhèn)化是一種不穩(wěn)定的過(guò)渡性城鎮(zhèn)化，為了實(shí)現(xiàn)徹底城鎮(zhèn)化，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)縣域城鎮(zhèn)化的農(nóng)民還需要經(jīng)歷一個(gè)從縣城向其他城市遷移的二次城鎮(zhèn)化過(guò)程。

為什么農(nóng)民首選的城鎮(zhèn)化地點(diǎn)是縣城呢？相較于大中城市，縣城對(duì)于農(nóng)民具有以下幾個(gè)方面的吸引力。首先，縣城能夠提供比鄉(xiāng)村更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，尤其是優(yōu)質(zhì)的教育服務(wù)。縣級(jí)政府作為縣域公共服務(wù)的統(tǒng)籌主體，可以通過(guò)行政力量對(duì)城鄉(xiāng)公共服務(wù)布局進(jìn)行調(diào)整，為農(nóng)民在縣城提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)；因此產(chǎn)生與農(nóng)民的縣域城鎮(zhèn)化相同步的一個(gè)顯著現(xiàn)象——教育城鎮(zhèn)化。也正因此，很多地方將教育進(jìn)城作為拉動(dòng)農(nóng)民進(jìn)城的一個(gè)重要工具，在縣城投資興建教育新城等大型項(xiàng)目，并從全縣范圍內(nèi)抽調(diào)優(yōu)秀教師進(jìn)城，為新建小區(qū)配套優(yōu)質(zhì)的教育資源，擴(kuò)大縣城學(xué)校的教育供給，通過(guò)吸引學(xué)生進(jìn)城帶動(dòng)農(nóng)民進(jìn)城。[12]其次，在縣城能夠?qū)崿F(xiàn)低配版的現(xiàn)代生活方式。農(nóng)民存在對(duì)現(xiàn)代生活的內(nèi)心渴望，年輕人尤其強(qiáng)烈，而縣城作為城鎮(zhèn)體系中的底層層級(jí)，向上與大中城市存在緊密的聯(lián)系，各種現(xiàn)代化的生活方式，比如電影院、大型商場(chǎng)等，最先在縣城落地，同時(shí)消費(fèi)水平相對(duì)較低，提供了一種低配版的現(xiàn)代生活方式。正是因此，縣城成為“無(wú)房不嫁”的傳統(tǒng)觀念下年輕人購(gòu)買(mǎi)婚房的主要目的地。再次，在縣城能夠?qū)崿F(xiàn)低成本的城鎮(zhèn)化。縣城的購(gòu)房和生活成本較低，在農(nóng)民的承受能力范圍內(nèi)，而以農(nóng)民工目前的收入水平，尚缺少在大城市或沿海發(fā)達(dá)地區(qū)購(gòu)房的能力，縣城是與農(nóng)民現(xiàn)有收入水平相匹配的城鎮(zhèn)化地點(diǎn)。最后，縣城所處的城鄉(xiāng)交會(huì)的接點(diǎn)位置便于農(nóng)民獲得來(lái)自鄉(xiāng)村的支持。交通與通信等基礎(chǔ)設(shè)施的變革將縣域整合為一體，農(nóng)民即使在進(jìn)城以后仍然在縣城和鄉(xiāng)村之間來(lái)回往返，是一種“城鄉(xiāng)兩棲”的狀態(tài)，[13]因此能夠得到鄉(xiāng)村的緊密支持，例如代際分工的“半工半耕”家庭生計(jì)模式下，來(lái)自父代的農(nóng)業(yè)收入對(duì)子代城鎮(zhèn)化的經(jīng)濟(jì)支持，包括購(gòu)房上的支持和進(jìn)城以后生活資料的支持，這些都有利于降低農(nóng)民的城鎮(zhèn)化風(fēng)險(xiǎn)。[14]

從國(guó)家的角度來(lái)看，縣域城鎮(zhèn)化的改革很大程度上可以理解為城鄉(xiāng)二元制度改革的一個(gè)過(guò)渡階段。在缺乏工業(yè)化轉(zhuǎn)型空間的情況下，中西部農(nóng)業(yè)縣的主要功能定位在于公共服務(wù)供給，它是農(nóng)民工享受公共服務(wù)的主要地點(diǎn)。在改革開(kāi)放之初的城鄉(xiāng)二元制度下，農(nóng)民工無(wú)法享受務(wù)工地的公共服務(wù)，只能在戶籍所在地享受公共服務(wù)，而且在縣域內(nèi)部同樣受到城鄉(xiāng)二元制度的約束，只能享受鄉(xiāng)村的公共服務(wù)。近些年來(lái)，城鄉(xiāng)二元制度尤其是戶籍制度改革開(kāi)始加速，國(guó)家改革的一個(gè)重要策略就是按照城鎮(zhèn)體系的規(guī)模，從下到上逐步開(kāi)放農(nóng)民工在城鎮(zhèn)落戶，縣城作為小城鎮(zhèn)最早放開(kāi)落戶限制。由于城市規(guī)模越大，公共服務(wù)越擁擠，公共服務(wù)供給成本越高，公共服務(wù)向農(nóng)民工覆蓋的難度也就越大，因此，率先開(kāi)放小城鎮(zhèn)和中小城市的落戶限制，能夠?yàn)檗r(nóng)民工提供一個(gè)次優(yōu)的選擇，既提供了比鄉(xiāng)村更為優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，也為戶籍制度改革建立了緩沖空間。從這一點(diǎn)來(lái)看，縣域城鎮(zhèn)化的家庭拆分現(xiàn)象是傳統(tǒng)的農(nóng)村留守現(xiàn)象的延續(xù)，而解決這個(gè)問(wèn)題是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程。

雖然家庭拆分對(duì)于農(nóng)民家庭生計(jì)具有一定的損害，但是國(guó)家也通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付保障了中西部農(nóng)業(yè)縣的公共服務(wù)質(zhì)量。從這個(gè)角度來(lái)看，大城市和縣域之間所建立的是一種分工互補(bǔ)的關(guān)系。大城市是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心增長(zhǎng)極，通過(guò)縣域公共服務(wù)的配置，能夠?yàn)榇蟪鞘械陌l(fā)展減負(fù)，降低其社會(huì)成本，進(jìn)而最大化提高其經(jīng)濟(jì)效率，這種增長(zhǎng)極的發(fā)展效率最后又通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方式反饋到縣域內(nèi)部的公共服務(wù)配置上。

過(guò)渡性城鎮(zhèn)化下的縣域公共服務(wù)體系建設(shè)

永久性農(nóng)業(yè)縣的主要功能在于公共服務(wù)供給，為農(nóng)民提供相較于大城市性價(jià)比更高的公共服務(wù)。

永久性農(nóng)業(yè)縣的主要功能在于公共服務(wù)供給，為農(nóng)民提供相較于大城市性價(jià)比更高的公共服務(wù)。那么，在過(guò)渡性城鎮(zhèn)化的條件下，縣域公共服務(wù)體系又該如何建設(shè)才能夠?qū)崿F(xiàn)這一目標(biāo)呢？

超前的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)超出農(nóng)民的實(shí)際需求，還會(huì)產(chǎn)生債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題（圖為貴州獨(dú)山縣）

首先，縣城建設(shè)應(yīng)該適度，以及適應(yīng)縣城自身的特點(diǎn)，不可盲目求大，也不應(yīng)盲目對(duì)標(biāo)大城市。由于缺少本地就業(yè)機(jī)會(huì)，中西部農(nóng)業(yè)縣的城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)出“雙重流動(dòng)”的格局，即縣域外城鎮(zhèn)化和縣域城鎮(zhèn)化，向外流出和內(nèi)部流動(dòng)同時(shí)存在。由于存在持續(xù)不斷的縣域外城鎮(zhèn)化過(guò)程，縣域城鎮(zhèn)化所能吸納的人口規(guī)模是有限的，縣城的規(guī)模因此也是有限的。同時(shí)，由于縣域城鎮(zhèn)化是過(guò)渡性的，進(jìn)入縣城的農(nóng)民未來(lái)可能會(huì)經(jīng)歷一個(gè)向縣域外遷移的二次城鎮(zhèn)化，因此，縣城的人口規(guī)模在達(dá)到一定的峰值以后就會(huì)出現(xiàn)回落，未來(lái)的縣城可能會(huì)成為收縮型城市，當(dāng)前縣域城鎮(zhèn)化規(guī)模越大，未來(lái)的收縮規(guī)模也越大。縣城建設(shè)應(yīng)當(dāng)與這一人口流動(dòng)過(guò)程相匹配，應(yīng)該穩(wěn)步推進(jìn)，而不能過(guò)于激進(jìn)超前。但實(shí)際情況卻是，“經(jīng)營(yíng)縣城”成了永久性農(nóng)業(yè)縣的主要經(jīng)濟(jì)發(fā)展手段，在不考慮縣城人口吸納能力的情況下，很多地區(qū)盲目進(jìn)行“攤大餅式”的縣城建設(shè)，為此不惜大幅舉債進(jìn)行超前的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。而盲目求大的縣城建設(shè)超出了農(nóng)民的實(shí)際需求，無(wú)法通過(guò)農(nóng)民的房產(chǎn)消費(fèi)和招商引資增加稅收回收前期投資，因此會(huì)產(chǎn)生債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。縣城建設(shè)也不應(yīng)對(duì)標(biāo)大城市，追求高標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)根據(jù)縣城常住人口的實(shí)際需求進(jìn)行針對(duì)性的建設(shè)，諸如博物館、市民中心等高端城市公共品并不是縣城常住人口的實(shí)際需求，而類似于公共廁所等基本公共品才是縣城常住人口最需要的城市公共品。

其次，縣級(jí)政府不應(yīng)以公共服務(wù)為工具拉動(dòng)農(nóng)民進(jìn)城。縣級(jí)政府為了推動(dòng)房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，常常將教育作為拉動(dòng)農(nóng)民進(jìn)城的工具，在學(xué)區(qū)房制度下將入學(xué)資格與商品房購(gòu)置捆綁，通過(guò)擴(kuò)大縣城的教育供給拉動(dòng)農(nóng)民進(jìn)城。但是由于縣城公立教育未提供寄宿服務(wù)，為了照顧小孩，農(nóng)民進(jìn)城以后必須陪讀（一般是妻子），陪讀損失的家庭勞動(dòng)力對(duì)于農(nóng)民的家庭生計(jì)影響較大，由此造成家庭再生產(chǎn)與家庭生計(jì)之間的張力。相對(duì)而言，私立教育因?yàn)槟軌蛱峁┘乃薹?wù)，將家長(zhǎng)從陪讀中解放了出來(lái)，同時(shí)也能提供比鄉(xiāng)村學(xué)校更優(yōu)質(zhì)的教育服務(wù)，其入學(xué)資格也未與商品房購(gòu)置相捆綁，對(duì)于農(nóng)民是一種比較低成本的優(yōu)質(zhì)教育資源。而隨著國(guó)家對(duì)私立教育的整頓，農(nóng)民為了追求優(yōu)質(zhì)教育資源就只能入讀縣城公立學(xué)校，為此需要購(gòu)置商品房和陪讀，這進(jìn)一步加大了農(nóng)民享受優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的成本。

農(nóng)業(yè)縣缺少非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的支撐，其經(jīng)濟(jì)體系和社會(huì)體系以農(nóng)為主，呈現(xiàn)出城小鄉(xiāng)大的城鄉(xiāng)格局，其縣城應(yīng)當(dāng)服務(wù)于所有城鄉(xiāng)居民而非僅僅服務(wù)于縣城居民，具有全局性的屬性。

再次，應(yīng)當(dāng)以縣域總體為中心而非以縣城為中心進(jìn)行公共服務(wù)體系建設(shè)。農(nóng)業(yè)縣缺少非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的支撐，其經(jīng)濟(jì)體系和社會(huì)體系以農(nóng)為主，呈現(xiàn)出城小鄉(xiāng)大的城鄉(xiāng)格局，其縣城應(yīng)當(dāng)服務(wù)于所有城鄉(xiāng)居民而非僅僅服務(wù)于縣城居民，具有全局性的屬性。從全局屬性出發(fā)，公共服務(wù)布局的調(diào)整應(yīng)該實(shí)現(xiàn)的是縣域總體公共服務(wù)質(zhì)量的提高，而非將縣城的特殊利益凌駕于縣域之上，通過(guò)轉(zhuǎn)移鄉(xiāng)村的公共服務(wù)資源來(lái)提高縣城的公共服務(wù)質(zhì)量。在當(dāng)前的教育城鎮(zhèn)化過(guò)程中，優(yōu)質(zhì)教育資源向縣城的集中是以鄉(xiāng)村教育質(zhì)量的下滑為代價(jià)的，鄉(xiāng)村教育逐漸成為劣質(zhì)教育的代名詞，從而使得留在鄉(xiāng)村、尚未實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的群體失去了享受優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的機(jī)會(huì)，而這部分群體恰恰是農(nóng)村中的底層群體。

永久性農(nóng)業(yè)縣的主要功能在于公共服務(wù)供給

在當(dāng)前的教育城鎮(zhèn)化過(guò)程中，優(yōu)質(zhì)教育資源向縣城的集中是以鄉(xiāng)村教育質(zhì)量的下滑為代價(jià)的，鄉(xiāng)村教育逐漸成為劣質(zhì)教育的代名詞。

中西部縣域城鎮(zhèn)化的未來(lái)展望

中西部農(nóng)業(yè)縣由于后發(fā)劣勢(shì)，缺少聚集優(yōu)勢(shì)，只有少數(shù)靠近大中城市的縣域能夠?qū)崿F(xiàn)依附式發(fā)展，絕大多數(shù)農(nóng)業(yè)縣會(huì)成為永久性農(nóng)業(yè)縣。由于本地缺少就業(yè)機(jī)會(huì)，未來(lái)會(huì)出現(xiàn)人口向大中城市的二次城鎮(zhèn)化。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，城市化一般經(jīng)歷三個(gè)階段：第一階段是人口向各種規(guī)模城鎮(zhèn)的同步集中；第二階段是人口向大中城市的集中，包括小城鎮(zhèn)向大中城市的集中；第三階段是人口以流向中小城鎮(zhèn)為主，包括大城市人口的逆向流動(dòng)。[15]西方發(fā)達(dá)國(guó)家的城鎮(zhèn)化是與工業(yè)化發(fā)展水平相一致的同步城鎮(zhèn)化，[16]第二階段小城鎮(zhèn)向大中城市的二次城鎮(zhèn)化是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的再次集中導(dǎo)致的，而我國(guó)未來(lái)出現(xiàn)的中西部農(nóng)業(yè)縣的二次城鎮(zhèn)化則恰恰是為了實(shí)現(xiàn)城市化與工業(yè)化的同步。由此可見(jiàn)，中西部農(nóng)業(yè)縣以縣城為目的地的過(guò)渡性城鎮(zhèn)化是我國(guó)所特有的一種城鎮(zhèn)化現(xiàn)象。

未來(lái)中西部地區(qū)的縣域發(fā)展也會(huì)是以農(nóng)業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民會(huì)是未來(lái)農(nóng)業(yè)縣的主要居民，也會(huì)是縣城的主要居民。農(nóng)民內(nèi)部會(huì)分化出兩個(gè)群體，即規(guī)模經(jīng)營(yíng)的職業(yè)農(nóng)民和小農(nóng)戶，隨著持續(xù)的人口外流，小農(nóng)戶逐步從農(nóng)業(yè)上退出，而規(guī)模經(jīng)營(yíng)的職業(yè)農(nóng)民數(shù)量則會(huì)進(jìn)一步增加，逐漸成為農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的核心主體。由于縣域內(nèi)交通條件較為便利，職業(yè)農(nóng)民為了享受縣城的優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，會(huì)以季節(jié)性兩棲（即生產(chǎn)季節(jié)住在鄉(xiāng)村，非生產(chǎn)季節(jié)住在縣城）或往返通勤的方式在城鄉(xiāng)之間兩棲。此外，縣城也會(huì)成為本地人口的一個(gè)重要養(yǎng)老空間，由于大中城市房?jī)r(jià)太高，已經(jīng)在大中城市實(shí)現(xiàn)城市化的子代家庭無(wú)力實(shí)現(xiàn)父代同步進(jìn)城，而縣城則具有交通便利、房?jī)r(jià)低廉等優(yōu)勢(shì)，因此可能會(huì)成為子代愿意選擇的父代養(yǎng)老地點(diǎn)；而對(duì)于父代來(lái)說(shuō)，縣城人口以本地人口為主，同時(shí)與鄉(xiāng)村存在緊密的聯(lián)系，是與鄉(xiāng)村熟人社會(huì)更親和的養(yǎng)老環(huán)境，因此也愿意選擇縣城作為養(yǎng)老地點(diǎn)。最后，外地務(wù)工、縣城安家的農(nóng)民工數(shù)量未來(lái)會(huì)大幅減少，多數(shù)會(huì)選擇在務(wù)工地安家，但是仍然會(huì)有少數(shù)為了照顧老人等原因而留在本地。

隨著二次城鎮(zhèn)化的完成，農(nóng)民工的家庭再生產(chǎn)與家庭生計(jì)在空間上將逐漸合一，并轉(zhuǎn)移到地級(jí)市以上的大中城市，縣域的公共服務(wù)供給功能將減弱。與之相應(yīng)，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度也需要進(jìn)行調(diào)整，需要建立與農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移相匹配的全國(guó)統(tǒng)一的財(cái)政投入體系；同時(shí)，由于農(nóng)業(yè)人口數(shù)量有限，公共服務(wù)供給面臨規(guī)模劣勢(shì)，向農(nóng)業(yè)人口的轉(zhuǎn)移支付仍然是必要的，只是規(guī)模要大幅下降。

注釋：

* 本文系國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目“縣域視角下鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化融合發(fā)展研究”（21CSH010）的階段性成果。

[1] 祝仲坤、冷晨昕：《農(nóng)民工城鎮(zhèn)購(gòu)房意愿及其影響因素》，載《財(cái)經(jīng)科學(xué)》2017 年第3 期。

[2] 譚勇、王冠星：《農(nóng)民進(jìn)城落戶首選縣城》，載《河南日?qǐng)?bào)》2015 年10 月27 日第2 版。

[3] 陳政高：《農(nóng)民工在城鎮(zhèn)購(gòu)房潛力是很大的》，新華網(wǎng)，2016 年3 月15 日。

[4] 《2015 年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng)，2016 年4 月18 日。

[5] [7] 壹城智庫(kù)：《中國(guó)縣域高質(zhì)量發(fā)展報(bào)告2022》。

[6] 晉軍：《拆分型居住模式：城市外來(lái)農(nóng)民工的購(gòu)房選擇》，載《社會(huì)發(fā)展研究》2018 年第1 期。

[8] 徐小平：《欠發(fā)達(dá)地區(qū)縣級(jí)財(cái)政運(yùn)行狀況研究》，載《南京社會(huì)科學(xué)》2013 年第7 期。

[9] 折曉葉：《縣域政府治理模式的新變化》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2014 年第1 期。

[10] 陳文瓊、劉建平：《發(fā)展型半城市化的具體類型及其良性循環(huán)機(jī)制——中國(guó)農(nóng)民進(jìn)城過(guò)程的經(jīng)驗(yàn)研究》，載《城市問(wèn)題》2017 年第6 期。

[11] 王春光：《農(nóng)村流動(dòng)人口的“半城市化”問(wèn)題研究》，載《社會(huì)學(xué)研究》2006 年第5 期。

[12] 安永軍：《生源流動(dòng)、教育資源重組與城鄉(xiāng)義務(wù)教育失衡——基于甘肅N 縣的案例研究》，載《北京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2021 年第5 期。

[13] 白美妃：《撐開(kāi)在城鄉(xiāng)之間的家——基礎(chǔ)設(shè)施、時(shí)空經(jīng)驗(yàn)與縣域城鄉(xiāng)關(guān)系再認(rèn)識(shí)》，載《社會(huì)學(xué)研究》2021 年第6 期。

[14] 王海娟：《農(nóng)民工“半城市化”問(wèn)題再探討——以X 縣進(jìn)城購(gòu)房農(nóng)民工群體為例》，載《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討》2016 年第5 期。

[15] 國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究所美國(guó)、巴西城鎮(zhèn)化考察團(tuán)：《美國(guó)、巴西城市化和小城鎮(zhèn)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)及啟示》，載《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2004 年第1 期。

[16] 簡(jiǎn)新華、劉傳江：《世界城市化的發(fā)展模式》，載《世界經(jīng)濟(jì)》1998 年第4 期。