《通脹削減法案》意欲何為

2022年8月16日，美國總統拜登簽署《通脹削減法案》（Inflation Reduction Act of 2022，IRA）。該法案根源于拜登政府2021年提出的《重建美好未來法案》，所謂抑制通脹只是其具體實施后的預期結果，改頭換面主要為中期選舉爭取民意支持，同時規避立法困境，促使兩黨在通脹高企的壓力下有效達成政策共識。即便如此，IRA仍然經過了整整18個月的討論和多輪修訂，2021年11月19日以220∶213票艱難通過眾議院審議，次年8月7日在參議院經過27小時的纏斗，形成50∶50的投票僵局，不得不由民主黨籍副總統哈里斯行使議長權利，投出關鍵一票，使得法案勉強以超半數優勢獲得合法性。

該法案涉及一項歷時十年、逾七千億美元的經濟計劃，資金主要來自稅收領域，既包括對收入超10億美元企業征收最低企業稅、對偷漏稅行為加大追繳力度，也包括政府通過介入醫保談判控制處方藥價格而實現的資金節流。在主要支出項目上，所籌資金中的3690億美元將用于新能源與碳排放產業的財稅激勵，特別是對新能源汽車行業進行生產補貼；3000億美元用于削減政府赤字，以此減輕美聯儲的壓力，減緩利率上升，從而利好投資；另外640億美元將用于改革醫療體系。IRA看似拜登政府應對氣候變化承諾的落實舉措，實際上是要通過投資為美國清潔能源行業創造巨大機遇，預計帶動超過4.1萬億美元的綠色投資，創造170萬個就業崗位，從而達到重振制造業的目標，實現經濟去碳化發展。

IRA是一項指向非常明確的產業政策，與同年出臺的《芯片與科學法案》在性質上高度同一，并且相互關聯，因而可以參照后者來理解前者的立法用意。在芯片產業鏈中，上游為半導體材料及設備，中游為芯片設計、晶圓制造、封裝測試，下游為應用領域。在經年形成的全球分工模式中，美國在芯片制造環節高度依賴海外代工，但是國際主要半導體企業同時也高度依賴美國資本。為了將產業關鍵環節牢牢抓在手里，美國政府頻繁以國家安全為由，使用政府審查、長臂管轄等法律手段和融資限制等經濟手段，對國際企業的生產經營活動大加干預，以此實現經濟和政治的雙重目的。例如，《芯片與科學法案》在投資稅收抵免條款中，特別規定如果某企業在中國等相關外國進行涉及半導體制造能力實質性擴張的重大交易，將導致其喪失抵免額。而IRA之所以引發國際社會強烈關注，也在于試圖將同樣的思路引入清潔能源行業，特別是要對新能源汽車進行全產業鏈、覆蓋式的補貼，除了在需求端為新能源車和已售電動汽車提供可退稅信貸，還規定了非常嚴苛的生產補貼條件，對作為關鍵零部件的動力電池設置了美國產地優先條款和敏感實體排除條款。在近年愈演愈烈的逆全球化進程中，短鏈化、在岸化成為確保生產安全和效率的首要選項。但若著眼于美國產業政策自20世紀80年代以來的發展變化，這一系列手法則與當年在半導體等領域面對國際競爭時所做出的反應別無二致。

立法的內在虧空

應對氣候變化一直是拜登政府最大的外交政策目標之一，因此也不應徹底否定IRA在此方面的意義。拜登就任以來反復重申美國的減排目標，被觀察家視為對前幾任民主黨總統（特別是奧巴馬）在氣候問題上的積極延續，至少暫時改變了此前言辭與行動不相匹配的尷尬局面。當然，應對氣候變化從來都是一個高度政治化的領域。拜登和特朗普的外交政策擁有共同的出發點，即美國必須加強自身地位，在全球競爭中將中國鎖定為首要對手。IRA將非政治議題和政治議題融為一體，力圖改變某些清潔能源產業的世界格局，在本土培育能夠與中國新能源汽車形成競爭的企業。

然而，IRA要想以十年為期實現立法意圖恐怕非常困難。與前述芯片制造回流不同，美國企業在已趨成熟的全球新能源汽車領域中毫無優勢可言。中國企業持續領跑全球動力電池市場，2022年六家頭部企業在國際市場占比高達60.4%，同比增長12.2%，遠超自由貿易協定國家（FTA）的產量總和。這一市場格局顯然無法通過政府補貼在短期之內扭轉。而且美國汽車市場總量大、增量小，發展新能源車只能依靠存量替換。IRA也因此取消了對單一車企銷量補貼的上限，并向中低收入人群提供高額稅收抵免和補貼，確實也在2022年將美國全新電動汽車注冊量推高到75萬余輛，同比漲幅57%，不過這個數字在全美2.76億輛機動車保有量面前還是顯得微不足道。此外，根據美國能源部的最新補貼車型清單，由于IRA抬高了車企的本土制造門檻，市場上僅有21款新能源車具備補貼資格。如果嚴格執行原材料和電池組件的最低占比限制條款，幾乎沒有任何一款在售車型可以獲得補貼。車企要想得到補貼只能調整，甚至重建供應鏈，由此需要付出的代價顯然是極為巨大的。韓國企業此前計劃在美投產十幾家電池制造廠，在中國企業對上游供應鏈掌握著絕對主導權的條件下，也將面臨同樣的窘境。

光伏產業面臨著較為類似的狀況。美國光伏裝機成本比中國高1.6倍，IRA為此對全產業鏈都提供了不同程度的補貼，預期可降低1/4成本，未來十年年均新增裝機增至40GW。與之相比，中國去年新增裝機87.4GW，比上年增加58%，光伏組件出口超過153GW，相當于美國目前的光伏總裝機量，有效支撐了全球新能源需求。在與光伏高度關聯的氫能領域，IRA同樣大幅提高了扶持力度，每千克氫最高可以享受3美元的稅收補貼，但中國企業已經在2022年將生產成本壓低到了18元/千克，年產能超4000萬噸（歐盟RePower EU計劃到2030年自產500萬噸、進口1000萬噸）。

IRA受到的批評來自方方面面。美國國會預算辦公室（CBO）分析認為，該法案預計對2023年通脹的影響僅在正負0.1個百分點之間，甚至短期內可能會加劇通脹問題。美國稅收基金會預測，該法案將使長期GDP減少0.2%，工資減少0.1%，工作崗位減少29000個。碳排放的減少遠遠低于《巴黎協定》中的承諾。低收入和中等收入人群的醫療保健保費減免缺乏可持續性。對公司收入征收15%的最低稅沒有意義，因為稅法中有無數規定允許公司支付低于這個額度的稅負。正如威爾遜中心的一份分析報告所指出的，IRA對稅收的理解過于簡單，在鼓勵投資和鼓勵其他優先事項之間制造了負面影響。由于法案本身并未規定成本回收的調整和員工持股扣除等因素，確實存在損害公司利益的可能。同時，提升最低企業稅或許意味著會將多出的稅負通過更高價格和更低工資轉嫁給消費者和勞動者。為了讓某些議員支持清潔能源條款，法案對利益集團做出了授益承諾，如允許對聯邦土地和水域進行拍賣以便擴大石油和天然氣鉆探。而德國和加州的經驗表明，追求可再生資源的能源份額，反而會增加能源成本，抑制生產企業的全球競爭力。更為重要的是，美國的關鍵優勢在于市場創新的能力和效率，而單一的補貼和價格管制將會抑制創新、扭曲市場。

來自歐洲的憤怒

有評論指出，拜登政府試圖改變世界新能源產業的規則秩序，其中的關鍵因素是塑造公平的競爭環境，而非將桌子向自己傾斜。近年來，美國為抑制本國通脹而采取加息政策，拉大了與歐盟、英國間的利率差距，加之俄烏沖突造成的地緣風險，使得歐洲資本明顯向美國流動。歐盟中央銀行2022年9月罕見地一次性加息75個基點，與美聯儲同年累計加息425個基點相比仍是小巫見大巫，而利息上調導致歐元區政府平均負債率在2022年二季度達到94.2%，希臘、意大利、葡萄牙等國再次爆發主權債務危機的風險顯著增大。美國的單邊貿易保護主義已經對其盟友產生了嚴重的政治影響。英國政府被動追隨加息行為，無力改變本國貨幣緊縮政策對經濟增長和財政可持續性的負面影響，首相特拉斯只能在朝野內外一片質疑聲中黯然辭職。

IRA的本土導向反映了全球公平性的進一步退縮。歐盟國家早已在新能源產業達成去補貼化的共識，并按照《歐洲聯盟運行條約》第194條，將能源劃入歐盟與成員國的共享管轄范圍。2014年出臺的《關于歐盟成員國對環境保護和能源資助指南辦法》中便已明確，此前受補貼的各利益方應于2016年1月起，將所發電力直接售賣到市場，參與市場競爭，以此培育新能源電力的歐洲統一市場。IRA逆此趨勢而行，制造業和能耗型相關企業逐利而動，瑞典電池制造商Northvolt，西班牙跨國電氣公司Iberdrola，法國高科技企業Safran，德國漢莎航空、西門子、寶馬以及德國工商大會39%的會員企業正在考慮或者已經提高了在美投資比例，由此必然推高歐洲“去工業化”風險，影響歐盟綠色轉型和經濟戰略自主，從而招致歐盟國家的強烈不滿。

歐盟國家曾期望通過美歐貿易和技術委員會（TTC）得到例外支持，或是對IRA進行豁免性調整，此舉甚至也得到了拜登的口頭承諾。但是在IRA已獲國會通過的情況下，對既定法律概念進行擴大解釋的空間非常有限。例如在新能源汽車生產補貼條款中，明確要求車輛的最終組裝必須在北美進行，這只能被理解為美國、加拿大和墨西哥“北美三國”。又如，在清潔電力和清潔交通的激勵措施條款中，要求相關設施必須位于美國，顯然不可能將歐洲納入解釋范圍。此外，考慮到艱難且微妙的IRA立法過程以及中期選舉后的議會變化，拜登政府想要啟動立法修正更是難上加難。

2022年12月，西班牙、法國、意大利等9國領導人會議，以公報形式呼吁對美國的挑戰做出回應，然而在低效的世貿組織爭端解決機制和設立程序同樣煩冗的歐盟國家主權基金之外，究竟什么是“歐洲方式”，直到目前仍然沒有確切的答案。2022年10月，美國貿易代表戴琦參加歐盟貿易部長會議時，大言不慚地提議歐盟各國也可以提出自己的產業政策，正是拿捏住了歐盟內部矛盾叢生的要害。法國總統馬克龍在該次會議后提出“購買歐洲貨法案”，并未引起德國總理朔爾茨真正的興趣，表面上是因為該方案帶有過強的保護主義色彩，分歧的根源實際上在于“二戰”后兩國不同的對美外交立場。戴高樂為法國所塑造的獨立意識鮮明地體現在馬克龍政府涉及歐美關系、法美關系的一系列舉措上。與之相比，德國既因為戰后保持一貫的謙抑外交立場，也因為對美存在大量順差從而更加依賴美國市場，使得它在對美經濟問題上尤為謹慎。而當德國計劃投入2000億歐元對本國企業和家庭進行能源補貼時，也被其他國家冠以“自絕于歐洲”的惡名。不過，歐盟國家也非完全缺乏應對之策。正如德國、法國、西班牙、意大利等17國在2020年12月所簽署的《歐洲處理器和半導體科技計劃聯合聲明》，聲稱未來兩到三年內將共同投資1450億歐元，推動先進芯片的聯合研究和投資，降低對美國和亞洲的進口依賴。歐盟委員會日前發布《綠色協議產業計劃》，在管理體系、資金獲取速度、綠色轉型所需技能和加強供應鏈韌性等方面形成了初步共識，終于艱難地邁出了“歐洲方式”的第一步。

拜登在第57屆慕尼黑安全會議上宣稱：“跨大西洋聯盟回來了”。但此后一系列的經濟、軍事操作，包括炒作歐洲對俄能源依賴、對華戰略依賴議題，包括疑云重重的北溪2號事件，無不令人質疑本屆政府所追求的“以國際合作確保美國領導地位”只是對特朗普時期“美國優先”的變文。在這個意義上，IRA或許將迫使歐盟進一步強化支持全球多邊體制的意愿，甚至對歐美關系做出重新界定。跨大西洋聯盟可能會回來，但不是現在。

資源民族主義與逆全球化

IRA在規定新能源車稅收抵免額度時設置了一個“關鍵礦物要求”條款，即動力電池所包含的關鍵金屬原料至少有40%（比例逐年增加）需要在美國或與美國簽訂有效自貿協定的國家提取和加工；或者在北美回收。這一條款反映出美國對當前資源民族主義的擔憂和回應。

動力電池的關鍵金屬原料包括鋰、鎳、鈷。產鋰大國智利、哥倫比亞、澳大利亞雖與美國訂有自貿協定，但智利正攜手玻利維亞和阿根廷成立“鋰佩克”，加強對產能和價格的戰略性控制，甚至與墨西哥一道，準備通過修憲確立自然資源的國有性質，從而排除資源開采中的外國資本。與此類似，印尼作為世界第一大鎳產地，也倡議成立“鎳佩克”，已經制定了一系列出口限制政策，迫使外國資本在印尼投資建廠，用自然資源的優勢來換取本國民族工業的發展。更加值得關注的是，剛果（金）擁有全球絕大部分的鈷資源，同時與美國沒有自貿協定關系，中國雖然收購了大量鈷礦，但由于當地政局動蕩，供應鏈安全問題突出。IRA之所以關注“回收”問題，是因為動力金屬電池理論上可以不斷回收、循環利用，只要在技術上實現成本控制，將會成為礦產開采的最佳替代方案。

資源民族主義在此歷史時期突顯，既涉及應對氣候變化的全球經濟綠色轉型，也受到冷戰后最大地緣政治危機的影響，但其根源仍在于以美國為始作俑者的逆全球化浪潮。2008年全球金融危機以來，新自由主義鼓吹的“超級全球化”難以為繼，反而催化出更加頻繁的大規模貿易戰，特別在特朗普執掌美國之后，以公平為名，以民粹為后臺，以關稅為武器，厲行貿易保護主義，猛烈沖擊全球化產業鏈。換個角度說，也正是特朗普道破了皇帝的新衣，以壟斷資本為主導的國際經濟模式已經無力支撐全球化走向新階段，對發展中國家的道德謊言也沒有必要繼續編造下去。資源民族主義對資本霸權做出了最為直接的回應。

早有經濟學家指出，當前全球通脹遠非貨幣現象能夠解釋，非經濟因素正在迅速改變傳統的世界分工。通脹高企和增長緩慢的兩難困局無法通過純粹的經濟手段得以紓解，以地緣政治為著力點更不可能塑造出可靠的新生產鏈。IRA缺乏切實可行的措施，更缺乏遠見，為一黨之私損友自肥，注定遭到唾棄與挫敗，若其結局能夠促使更多國家認識到重回全球分工的必要性，甚至進一步動搖跨大西洋聯盟的“自由國際主義”基礎，也算是完成了自己的歷史使命。