美國還能打“互聯(lián)網(wǎng)自由”這張牌嗎？

人工智能（AI）作為科技前沿的熱門話題，其發(fā)展一直為人矚目；而在大國競爭中，誰能更好地開發(fā)和利用AI，就將在未來占得先機(jī)。1月27日，美國和歐盟首次在該領(lǐng)域達(dá)成合作協(xié)議，雙方將在預(yù)測極端天氣和應(yīng)對(duì)氣候變化、應(yīng)急響應(yīng)、醫(yī)保事業(yè)、電網(wǎng)運(yùn)行，以及農(nóng)業(yè)發(fā)展等五大重點(diǎn)領(lǐng)域就AI的應(yīng)用展開合作。協(xié)議中的一段話耐人尋味：“今天的聲明也建立在《互聯(lián)網(wǎng)未來宣言》中提出的愿景之上，即在全世界建立一個(gè)開放、自由、可靠和安全的互聯(lián)網(wǎng)和數(shù)字技術(shù)。我們期待著通過這一倡議深化我們與歐盟的合作。”

《宣言》系去年年中由美國總統(tǒng)拜登牽頭簽署，該宣言一共兩頁半，沒有什么深文奧義，僅羅列了幾大價(jià)值，可重點(diǎn)還是重申“互聯(lián)網(wǎng)自由”這一老套口號(hào)。雖說如此，《宣言》背后所蘊(yùn)含的戰(zhàn)略布局，無疑值得我們結(jié)合科技治理的內(nèi)外新形勢(shì)，來重新思考應(yīng)對(duì)之策。

命運(yùn)多舛的《互聯(lián)網(wǎng)未來宣言》

其實(shí)，這份由美國國家安全委員會(huì)成員彼得·哈勒爾和白宮技術(shù)政策特別助理、哥大法學(xué)院教授吳修銘牽頭制定的《宣言》謀劃已久，但無奈廟堂朝野阻力頗大。一方面，由于早期媒體披露的草案要求簽署國只能使用“值得信賴的”網(wǎng)絡(luò)設(shè)備，外界視其為夾帶私貨打擊中國制造，沒有主義，只有生意。更讓互聯(lián)網(wǎng)自由分子憂心忡忡的是，這類聯(lián)盟目前不是太少，而是太多了，另起爐灶將稀釋掉其他聯(lián)盟的努力，特朗普的“清潔網(wǎng)絡(luò)計(jì)劃”就是前車之鑒。

然而，箭在弦上不得不發(fā)，最終比原計(jì)劃晚了半年多，拜登領(lǐng)銜大筆一揮，《宣言》湊齊了61個(gè)國家。可仔細(xì)考察簽署國名單，全球網(wǎng)民數(shù)前十的國家中，竟有四國缺席——前兩名中國和印度、第五名巴西、第八名俄羅斯。中俄本是《宣言》斗爭對(duì)象，沒上榜天經(jīng)地義。印度和巴西也由于此前國內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)管制，被排除在外。可是，就算是這61個(gè)國家，又有哪個(gè)國家未曾違背《宣言》宗旨呢？哥倫比亞軍方剛被聲討針對(duì)記者和政客的監(jiān)控，尼日爾才經(jīng)歷十天之久的全境封網(wǎng)，匈牙利和以色列還在為間諜軟件Pegasus挑起的事端背鍋。就連美國“自己人”英國，前腳剛簽署《宣言》，后腳就在議院繼續(xù)推動(dòng)強(qiáng)化內(nèi)容管制的《在線安全法案》。這些都大大削弱了《宣言》的影響力，也因此《宣言》不大可能對(duì)互聯(lián)網(wǎng)國際治理格局帶來實(shí)質(zhì)性影響。總的來說，拜登政府的這步棋，并不是什么高瞻遠(yuǎn)矚，充其量只是以“互聯(lián)網(wǎng)未來”之名，為“互聯(lián)網(wǎng)自由”招魂。

什么是“互聯(lián)網(wǎng)自由”？

“互聯(lián)網(wǎng)自由”口號(hào)由來已久，發(fā)端于克林頓政府第二任期，興盛至特朗普上臺(tái)前。其間，“互聯(lián)網(wǎng)自由”發(fā)展出兩層內(nèi)涵：市場自由和信息自由。兩者相輔相成，不可分割。

首先，互聯(lián)網(wǎng)自由中的市場自由，是新自由主義在互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的體現(xiàn)。美國通信產(chǎn)業(yè)的擴(kuò)張始于上世紀(jì)70年代中后期，當(dāng)時(shí)，美國經(jīng)濟(jì)內(nèi)外交困，內(nèi)陷經(jīng)濟(jì)滯脹，外臨日歐大敵；于是，以里根為代表的新自由主義開出去管制（de-regulation）藥方，一步步顛覆了從進(jìn)步運(yùn)動(dòng)、新政時(shí)代以來的經(jīng)濟(jì)政策。互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)興起后，無論是民主黨當(dāng)政，還是共和黨上臺(tái)，延續(xù)此前去管制政策基調(diào)，給孵化期的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)開了多盞綠燈，由此成就硅谷繁榮。[1]

關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)自由的討論最初聚焦的是市場自由，可是市場自由固然重要，但其影響局限在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，對(duì)國際政治、國際社會(huì)的影響有限。很快，美國便發(fā)掘出互聯(lián)網(wǎng)自由的另一副面孔——信息自由，它將帶來更持續(xù)的國際影響力。一開始，克林頓政府并不強(qiáng)調(diào)信息自由。基于當(dāng)時(shí)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)的理解，信息自由不言自明，無須爭取。的確，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)剛出現(xiàn)時(shí)，幾乎所有專家都認(rèn)為，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)將徹底顛覆傳統(tǒng)主權(quán)國家對(duì)輿論的管控。經(jīng)典表述出自克林頓政府首席技術(shù)政策專家邁格辛納，“互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)短期內(nèi)使主權(quán)國家對(duì)信息的控制變得更加困難，并且長遠(yuǎn)看來，信息終將擺脫主權(quán)國家的干預(yù)”。克林頓本人也開玩笑道：政府控制互聯(lián)網(wǎng)信息，就如同“把果凍釘上墻”一樣困難。不曾想，沒過幾年，“果凍”真就上了“墻”：各國政府不但利用掌握的技術(shù)搞信息審查，甚至可以指揮更懂技術(shù)的互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)搞信息審查。這么一來，反而把信息自由這一層面的“互聯(lián)網(wǎng)自由”意識(shí)形態(tài)威力給襯托出來：信息自由的本質(zhì)，一言以蔽之，恰恰是反對(duì)國家干預(yù)信息的自由傳播，這一點(diǎn)與美國冷戰(zhàn)以來的外交姿態(tài)一拍即合。因此，小布什政府除了繼承和推進(jìn)克林頓政府市場自由這份政治遺產(chǎn)之外，也在信息自由層面做足了文章。為此，小布什還專門成立“全球互聯(lián)網(wǎng)自由工作組”（GIFT）督辦此事，其使命就如其英文簡稱，到處送禮撒錢，資助各類促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)自由的公民組織和技術(shù)項(xiàng)目。

接下來數(shù)年間，白宮的類似論調(diào)不絕于耳，其高光時(shí)刻無疑是2010年1月21日，時(shí)任國務(wù)卿的希拉里發(fā)表題為“互聯(lián)網(wǎng)自由”演講。希拉里一方面談理念，強(qiáng)調(diào)互聯(lián)網(wǎng)自由之于民主社會(huì)的核心價(jià)值；另一方面談現(xiàn)實(shí)，她巧妙地將互聯(lián)網(wǎng)自由與國家安全聯(lián)系起來，主張當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)自由現(xiàn)狀已“威脅美國經(jīng)濟(jì)和國家安全利益”。[2]在“互聯(lián)網(wǎng)自由”這面大旗下，倘若一國政府過度審查和干預(yù)互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容，就會(huì)被扣上互聯(lián)網(wǎng)不自由、侵犯人權(quán)的帽子。通過將互聯(lián)網(wǎng)自由對(duì)接上民主和人權(quán)話語體系，希拉里為美國政府直接干預(yù)他國政治做了強(qiáng)力背書。

就在這一通洋溢著振奮之情的演講一個(gè)半月后，奧馬巴政府以GIFT為班底，改頭換面成立新的“網(wǎng)絡(luò)自由工作組”，落實(shí)互聯(lián)網(wǎng)自由事業(yè)，其資金支持比小布什政府更大，也更具針對(duì)性——超過1億美元被用于資助加密、反內(nèi)容審查技術(shù)工具和相關(guān)民間組織。正是在希拉里演講后，互聯(lián)網(wǎng)自由開始在美國外交政策中嶄露鋒芒。表面上，它關(guān)心的是信息的自由與否，但實(shí)際上，隨著互聯(lián)網(wǎng)的全球化與平民化，它逐漸成為一種足以影響他國政權(quán)穩(wěn)定的話語輸出。并且，美國經(jīng)過多年經(jīng)營，已手握兩大保障：其一，互聯(lián)網(wǎng)自由的直接受益者是微軟、谷歌、臉書、推特等美國互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，它們具備技術(shù)和市場的全球統(tǒng)治地位，借助這種統(tǒng)治地位，也為了延續(xù)這種統(tǒng)治地位，它們不遺余力地將互聯(lián)網(wǎng)自由的邏輯和話語，推廣到其國際商業(yè)版圖的每一寸領(lǐng)地。其二，互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域頗有影響力的自治組織，長期以來多由美國政府直接或間接地控制；互聯(lián)網(wǎng)域名管理就是其中典型，直到2016年，美國政府才極不情愿地移交控制權(quán)。

美國在互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施控制權(quán)上的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，讓其他國家望塵莫及。當(dāng)然，它們也沒有坐以待斃，在信息控制、隱私保護(hù)、數(shù)據(jù)安全等方面與美國推行的互聯(lián)網(wǎng)自由開辟戰(zhàn)場，致使這些美國互聯(lián)網(wǎng)巨頭和自治組織也無法置身事外，輕則被罰沒，重則被拉黑。即便在外略有阻力，“互聯(lián)網(wǎng)自由”在希拉里演講之后一時(shí)間成了國際外交的關(guān)鍵詞之一。盡管很難把當(dāng)年年底興起的“阿拉伯之春”完全歸功于希拉里演講，但后續(xù)史料披露也表明，這次在蘇東劇變之后全球最大的區(qū)域政治格局變動(dòng)，也與美國有直接關(guān)聯(lián)。[3]互聯(lián)網(wǎng)自由給美國帝國主義開了一扇便門，不戰(zhàn)而屈人之兵。

“互聯(lián)網(wǎng)自由”消亡史

“互聯(lián)網(wǎng)自由”看起來形勢(shì)一片大好，成為動(dòng)員群眾星火燎原的社交網(wǎng)絡(luò)熱詞。然而在隨后幾年內(nèi)，這一理念卻屢遭挫敗，跌下神壇。可以說，本世紀(jì)最初二十年，前十年是火山爆發(fā)，頂峰是希拉里演講；后十年是熔巖冷卻，冷水是一盆接一盆。

第一盆冷水，便是美國在互聯(lián)網(wǎng)自由問題上的屢次心口不一、自相矛盾。比如，在希拉里演講后不久，維基解密爆料，希拉里親自向美國外交官下令網(wǎng)絡(luò)監(jiān)聽他國外交情報(bào)，甚至還監(jiān)控聯(lián)合國秘書長。一國情報(bào)機(jī)關(guān)的這類監(jiān)控，在外交領(lǐng)域本算不上什么新鮮事，但希拉里高調(diào)演講在先，再出手就是打臉。這類自相矛盾并不止這一起。內(nèi)有“9·11”后大規(guī)模國內(nèi)監(jiān)控、阿蘭·斯沃茨自殺悲劇，外有推動(dòng)阿拉伯之春、網(wǎng)絡(luò)攻擊伊朗核設(shè)施，如此等等，不一而足。當(dāng)然，互聯(lián)網(wǎng)自由戰(zhàn)略的最大挫折，還是來自斯諾登事件，該事件披露了美國國家安全局對(duì)全球電話和互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行監(jiān)控的情況，各大美國互聯(lián)網(wǎng)公司都參與其中，監(jiān)控對(duì)象不僅包括其戰(zhàn)略敵手，也包括本國公民和西方盟友。可以說，斯諾登徹底打破了美國政府原有的互聯(lián)網(wǎng)自由戰(zhàn)略路線圖。直到奧巴馬政府后期，奄奄一息的互聯(lián)網(wǎng)自由理念，已不再具備希拉里演講時(shí)的號(hào)召力。正如哈佛法學(xué)院古德史密斯教授所言，美國從未毫無保留地堅(jiān)守互聯(lián)網(wǎng)自由，也不是兩手干凈到未曾插手控制本國和他國互聯(lián)網(wǎng)，因此美國大可不必，也沒資格以“互聯(lián)網(wǎng)自由”王國自居。[4]

歷史有時(shí)很吊詭。新自由主義浪潮雖然給互聯(lián)網(wǎng)自由的第一副面孔市場自由注入源動(dòng)力，令人意想不到的是，它催生的右翼民族主義和民粹主義浪潮，把特朗普推上總統(tǒng)寶座。后者中斷了美國一貫的互聯(lián)網(wǎng)自由立場，不再強(qiáng)調(diào)國際自由市場和基本人權(quán)這套普世價(jià)值，甚至在某些領(lǐng)域徹底甩掉偶像包袱，筑起貿(mào)易壁壘，直呼“美國優(yōu)先”。在特朗普任期內(nèi)，媒體真假新聞之辯、“黑命貴”運(yùn)動(dòng)中的言論封控、國會(huì)山后特朗普被推特和臉書封號(hào)等事件，加速了互聯(lián)網(wǎng)自由的消亡。這些事件單看可能無關(guān)宏旨，但串聯(lián)起來，毀掉了美式互聯(lián)網(wǎng)自由的公信力。

第二個(gè)挫敗來自互聯(lián)網(wǎng)自由內(nèi)涵自身的演變：原本一體兩面的市場自由和信息自由，出現(xiàn)了難以彌合的裂痕。互聯(lián)網(wǎng)自由的兩個(gè)層面通常被認(rèn)為不可分割：市場自由是信息自由的保障，而信息自由反過來又會(huì)促進(jìn)市場自由。互聯(lián)網(wǎng)“端對(duì)端”架構(gòu)，流淌著自由基因，越自由越發(fā)展，越自閉越萎靡，這似乎已成鐵律。難怪希拉里演講時(shí)信誓旦旦，“那些限制信息自由或者侵犯網(wǎng)民基本權(quán)利的國家，將自絕于新千年（互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)）發(fā)展機(jī)遇之外”。然而，近年歷史表明，二者關(guān)系并不是雙向奔赴這般簡單。

首先，市場自由并不必然促進(jìn)信息自由。市場自由意味著去管制，二者互為表里。可現(xiàn)實(shí)是，隨著平臺(tái)的擴(kuò)張甚至壟斷，平臺(tái)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)的控制程度越來越高，其為自身利益而利用技術(shù)設(shè)下種種言論控制，手法之隱蔽，范圍之精準(zhǔn)，政府有時(shí)也望塵莫及。因此，脫離管制的平臺(tái)可能成為信息自由的新敵人，馬斯克接手推特后的一系列鬧劇就是例證。信息控制也未必導(dǎo)致市場萎靡，中國就是典型。中國不但孵化出世界第二大互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)，而且在數(shù)字支付、電子商務(wù)、新一代網(wǎng)絡(luò)設(shè)施、人工智能等領(lǐng)域大有趕超美國之勢(shì)。這就讓帶著傲慢與偏見的“互聯(lián)網(wǎng)自由”擁躉們難以理解。

其次，即便在信息自由的制度建設(shè)方面，對(duì)比2010年希拉里演講時(shí)，美國也不斷“開歷史倒車”。必須承認(rèn)，美國作為“互聯(lián)網(wǎng)自由”倡議者，在信息自由方面，向來是全球表率。其最重要的制度保障是1996年《傳播風(fēng)化法》第230條款。該條款規(guī)定，除知識(shí)產(chǎn)權(quán)等極少數(shù)領(lǐng)域，對(duì)于網(wǎng)民在平臺(tái)上發(fā)布的信息，平臺(tái)無須承擔(dān)任何責(zé)任。230條款背后是憲法第一修正案，230條款是面子，第一修正案是里子，這種信息自由，全球獨(dú)此一家。

然而，面對(duì)越發(fā)強(qiáng)勢(shì)的互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)及其背后超越主權(quán)國家的全球資本，美國政府也開始擔(dān)心：信息太過自由，會(huì)不會(huì)遭遇反噬？例如，正是由于法律責(zé)任的豁免，違法成本下降，使得美國社交平臺(tái)成為謠言、假新聞、仇恨言論、恐怖主義的“歡樂谷”。于是，近些年風(fēng)向轉(zhuǎn)變，美國也開始限制信息自由，強(qiáng)化內(nèi)容治理，其中最成功的改革是2017年限制網(wǎng)絡(luò)賣淫信息自由流通的《禁止網(wǎng)絡(luò)性交易法案》。僅在2021～2022年間，美國參眾兩院就醞釀了20多個(gè)法案，都致力于改革230條款，它們大致分四類：完全推翻230條款；限制230條款適用范圍；增加網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)義務(wù)；限制網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)主動(dòng)審查用戶言論。可以預(yù)見，230條款未來即便不被完全推翻，也必將進(jìn)一步受限，而在它庇護(hù)之下的信息自由理念也將隨之受挫。

或許因?yàn)榛ヂ?lián)網(wǎng)自由自身的無力，近些年，美國互聯(lián)網(wǎng)自由戰(zhàn)略在國際上也面臨重重阻力。以其戰(zhàn)略伙伴歐盟為例，就不是一味順從美國，通過《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》和《數(shù)字服務(wù)法案》等立法舉措，限制美式互聯(lián)網(wǎng)自由理念。就像歐洲老板德夫納寫給美國老板施密特的那封公開信說的，“從我們歐洲人自身角度出發(fā)，我們害怕谷歌，因?yàn)樗{到我們的價(jià)值，威脅到我們的人性，威脅到全球社會(huì)秩序，以及歐洲的未來”。

而且，不管美國愿不愿意，互聯(lián)網(wǎng)自由在國際舞臺(tái)上不斷地讓步于互聯(lián)網(wǎng)秩序。各國政府正在拆分互聯(lián)網(wǎng)，鑄造物理的或虛擬的數(shù)據(jù)和信息壁壘，目的是在民族國家內(nèi)部劃出一片更可控的網(wǎng)絡(luò)空間。在數(shù)字時(shí)代，國內(nèi)數(shù)據(jù)和信息的控制，成為各國內(nèi)部治理的關(guān)鍵；而能不能最大程度地把握數(shù)據(jù)和信息的國際流動(dòng)，構(gòu)建一個(gè)對(duì)本國有利的國際互聯(lián)網(wǎng)秩序，成為其對(duì)外政策的組成部分。無論是拆分，還是控制，這都與早期互聯(lián)網(wǎng)自由的愿景背道而馳。無怪乎從希拉里演講后，民間機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)全球互聯(lián)網(wǎng)自由度一路下跌，這表明一個(gè)大趨勢(shì)：盡管程度不一、手法各異，但各國政府都在不斷將曾經(jīng)開放自由的互聯(lián)網(wǎng)，分割成一塊塊越發(fā)可控的自留地。或許在美國人眼里，這些自留地下面就埋葬了其苦心經(jīng)營的互聯(lián)網(wǎng)自由理念。

希拉里在那次演講中提到：“現(xiàn)如今，美國和中國在互聯(lián)網(wǎng)自由議題上有分歧，我們坦率而一致地解決這些分歧。畢竟，這不僅是關(guān)乎互聯(lián)網(wǎng)自由，而且關(guān)乎我們未來整個(gè)世界。”十三年后，回味這句話，讓人不禁感慨：隨著互聯(lián)網(wǎng)秩序不斷遭遇挑戰(zhàn)，中美在互聯(lián)網(wǎng)自由這個(gè)議題上的分歧在縮小，反而是雙方“積極、合作和密切關(guān)系”隨著新冷戰(zhàn)的升溫，迎來比以往更大的考驗(yàn)。能不能在新國際格局下，打好和應(yīng)對(duì)好“互聯(lián)網(wǎng)自由”這張老牌，成為兩個(gè)互聯(lián)網(wǎng)大國共同需要面對(duì)的考驗(yàn)。

拜登此番借《宣言》為“互聯(lián)網(wǎng)自由”招魂，并在后續(xù)科技治理政策中一再強(qiáng)調(diào)，自然是與其對(duì)外（尤其對(duì)華）戰(zhàn)略部署有關(guān)。平心而論，盡管消亡征兆不斷涌現(xiàn)、矛盾之處暴露無遺，但其所傳達(dá)的意識(shí)形態(tài)和政治野心未必完全沒有市場。這是因?yàn)槠浔澈笠廊挥幸徽锥嗄攴e累下來的、以自由民主為核心的話語體系支持，它對(duì)于絕大多數(shù)美國普通民眾甚至西方普通民眾仍有一定吸引力。況且，哪怕“互聯(lián)網(wǎng)自由”就此消亡，還可能出現(xiàn)其他新提法。對(duì)于技術(shù)人員和網(wǎng)絡(luò)用戶規(guī)模都位居世界第一的中國而言，互聯(lián)網(wǎng)本身永遠(yuǎn)是機(jī)遇大于挑戰(zhàn)，我們能否審時(shí)度勢(shì)，爭取在國際互聯(lián)網(wǎng)治理中更大的話語權(quán)，并針對(duì)《宣言》和相關(guān)政策提出穩(wěn)健而又睿智的交鋒之策，尚有待進(jìn)一步觀察。

注釋：

[1] Jeff Kosseff,The Twenty-Six Words That Created the Internet, Cornell University Press, 2019; Anupam Chander,“How Law Made Silicon Valley,”Emory Law Journal, Vol.69,2014, pp. 639.

[2] Secretary of State Hillary Rodham Clinton,“Remarks on Internet Freedom,”Archived Content,January 21, 2010.

[3] Evgeny Morozov,The Net Delusion: The Dark Side of Internet Freedom，Public Affairs, 2011.

[4] Jack Goldsmith，“The Failure of Internet Freedom,”in David E. Pozen ed.,The Perilous Public Square, Columbia University Press, 2020.