推進農業農村高質量立法 護航農業強省建設

潘長勝 季開云 鄭紅霞/江蘇省農業農村廳

黨的二十大對全面推進中國式現代化、加快建設農業強國作出戰略部署。地方立法是我國立法體制的重要組成部分，江蘇省深入學習貫徹習近平法治思想，以高質量農業立法護航農業農村現代化加快發展和農業強省建設全面推進。

江蘇農業農村立法工作特色亮點

江蘇高度重視涉農地方性立法工作，近5年制定修改涉農立法項目18個。

江蘇農業農村立法工作特點。一是謀劃立法統籌協調。根據立法體制和立法權限，從江蘇農業農村改革發展實際出發，突出鄉村振興重點領域和新興領域立法，有針對性地開展靶向調研和專項論證，編制“十四五”時期農業農村立法計劃，系統謀劃，穩步推進，建立全省農業農村立法項目儲備庫，不斷完善具有江蘇特色的農業農村地方性法規體系。二是省級立法精準出招。圍繞全面實施鄉村振興戰略，推進農業強省建設，加快農業農村現代化，制定了《江蘇省鄉村振興促進條例》。圍繞規范農村集體產權制度改革，制定《江蘇省農村集體資產管理條例》。圍繞鞏固完善農村基本經營制度，修訂《江蘇省農民專業合作社條例》《江蘇省農村土地承包經營權保護條例》。圍繞打好種業翻身仗，修訂《江蘇省種子條例》《江蘇省蠶種管理辦法》《江蘇省水產種苗管理規定》。修訂《江蘇省漁業管理條例》，在全國首設長江干流“禁釣”制度。長三角三省一市《關于促進和保障長江流域禁捕工作若干問題的決定》于2021年4月1日正式實施。三是設區市立法因地制宜。設區市從實際出發，相繼出臺了《蘇州市活禽交易管理辦法》《連云港市鄉村清潔條例》《鹽城市畜禽養殖污染防治條例》《徐州市村集體經濟組織財務管理條例》《泰州市垛田保護條例》《揚州市漁業資源保護管理辦法》等一批具有地方特色的涉農法規規章。這些地方性法規和政府規章成為江蘇實施國家法律和行政法規的配套制度，為建設新時代“魚米之鄉”提供有力法治支撐。

江蘇省農業農村立法工作亮點。一是不抵觸。地方立法應當與國家立法保持一致，不得違反上位法，即不得同憲法、法律和行政法規相抵觸。江蘇涉農立法注重與國家法律相銜接，如先后出臺了促進鄉村振興和保護基本農田、農業生態環境、農村土地承包經營權以及農民專業合作社、種子管理等地方性法規，在落實國家法律的同時，維護了農業法律體系的完整統一。二是有特色。地方立法應當緊密結合實際，切合本地具體情況和實際需要。在強化種子管理方面，2012年和2019年兩次修訂《江蘇省種子條例》，對于保護和合理利用種質資源，規范品種選育、種子生產經營和管理行為，保護植物新品種權，維護種子生產經營者、使用者的合法權益，發展現代種業，保障供種安全和糧食安全發揮了重要作用。在基本農田保護和建設方面，1993年制定了農田保護條例，2022年省人大常委會發布決定，將高標準農田建設最低投資標準從每畝1750元提高到新建項目每畝3000元、改造提升項目每畝2000元，為全國最高標準省份之一，不斷夯實糧食等重要農產品穩產保供的耕地基礎。三是可操作。在國家法律和行政法規留下的立法空間內細化和補充，如《江蘇省動物防疫條例》，完善了狂犬病防疫管理，增加流浪貓、犬處置規定；補充了非食用性利用野生動物檢疫規定；優化了獸醫管理制度，將審批制改備案制。2023年江蘇南京、鎮江和安徽馬鞍山《關于加強長江江豚保護的決定》同步實施，是全國首例對單一物種的流域性區域協同保護立法，也是南京都市圈的首次跨省協同立法。

江蘇農業農村領域立法亟待解決的問題

農業農村領域存在立法空白。一是農資產品線上銷售的質量監管問題。由于種子、農藥、化肥、農機等農資產品有著顯著的地域性特征，這與網絡銷售的虛擬性、隱匿性、發散性、跨地域性等特點形成強烈反差，目前的執法檢查重點僅僅集中在是否具有經營資質、是否取得營業執照、是否取得行政許可、是否銷售假劣產品等方面，對線上銷售的農資產品，迫切需要建立系統權威的質量監管制度。二是農業外來物種入侵問題，近年來出現的加拿大一枝黃花、鱷雀鱔等外來生物物種，嚴重威脅到農業生態環境。雖然《中華人民共和國生物安全法》和《外來入侵物種管理辦法》有相應規定，但是我國各地自然條件、資源稟賦差異很大，對于省域以外的物種引進，應當科學設定引進生物必須經過地區適應性的試驗鑒定，依法有效保護生產、生活和生態環境。

農業生產與環保要求需協調平衡。農業生產既要保障農產品有效供給，又要保護環境。但現實中個別地方動輒以“環保是帶電的高壓線”為理由，層層加碼對農業生產用地、取水、排污、檢疫、許可等作出超過法律規定的限制。面對矛盾，需要通過健全法制加以規范引導。

村民非法占地建房查處的執法主體待進一步明晰?！锻恋毓芾矸ā返谄呤藯l規定，農村村民未經批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地建住宅的，由縣級以上人民政府農業農村主管部門責令退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。現實中，農業農村部門負責宅基地分配、使用、流轉的行業指導監督和違法查處等，自然資源部門負責宅基地的空間規劃編制、土地利用指標落實、農用地轉用審批、鄉村建設規劃許可和確權登記頒證等，基層群眾希望通過立法，對農村村民非法占用土地建住宅的行政處罰以及相關的行政強制、強制檢查作出細化規定。

基層農業執法配置不足。農業綜合執法涵蓋了種植業、農藥、種子、化肥、水產、畜牧、農機、農村經濟等眾多領域，專業性和綜合性十分突出，對執法人員、執法裝備和執法條件有較高要求，現實中縣鄉一線農業執法力量不足，以農藥安全監管執法為例，農藥管理具有專業性強、涉及面廣、環節眾多、領域寬泛等特點，對執法要求比較高，目前農業農村部門負責農藥產業規劃、行業指導、行政許可、監督管理、行政處罰等工作，在縣鄉基層，農業農村部門缺少農藥監管的專業人員、檢測設備、技術條件等保障措施，行政執法常處于被動應付狀態。基層群眾希望加快農藥管理的地方立法，用法律來規范農藥生產經營、安全使用以及廢棄物回收。

推進農業農村高質量立法的建議

法律是治國之重器，良法是善治之前提。做好江蘇地方性農業農村立法工作，要踐行全過程人民民主，秉持科學立法、民主立法、依法立法的基本原則，統籌立改廢釋纂，增強立法系統性、整體性、協同性、時效性，為全面建設農業強省、加快推進農業農村現代化提供有力法治保障。

深入開展立法調研。進一步學深悟透習近平新時代中國特色社會主義思想、習近平總書記關于“三農”工作的重要論述和對江蘇工作的重要指示批示精神，準確把握中央關于建設農業強國、發展現代農業的決策部署，深刻領會其豐富內涵和精神實質，研究貫徹落實措施，確保農業農村立法工作始終走在正確的道路上。要領會理解上位法的立法精神，結合江蘇實際，深入開展調查研究，總結提煉經驗做法，找準政策與地方立法的結合點，有節奏、有重點、分層次、分步驟地做好農業農村立法工作，實現立法數量與立法質量雙提升。

切實加大立法力度。實施鄉村振興戰略是新階段“三農”工作的總抓手，國家有了《鄉村振興促進法》，江蘇省有了《鄉村振興促進條例》，這確立了促進鄉村振興的基本制度框架，貫徹實施好這“一法一條例”，一項重要的工作是切實抓好配套制度建設。要認真做好政府規章和行政規范性文件的清理，及時修改廢止與上位法不一致的規定。要抓緊制定配套規定，將法規確定的重要原則和制度要求轉化為可操作、能考核、能落地的制度措施。堅持守正創新，適時將實踐中的成功經驗通過法定程序上升為地方法規，不斷豐富完善江蘇農業法規體系。

著力提升立法質量。從江蘇實際和農業農村發展的客觀情況出發，立足省情和農情，進一步樹立目標導向和問題導向，突出立法項目重點，增強立法的針對性、實用性、前瞻性。堅持人民立場，暢通開門立法渠道，充分吸納涉農部門、專家和基層的建議，特別是一線農業工作者和廣大農民群眾的意見，確保所立之法符合上位法精神、反映人民意志、體現地方特色、得到有效遵循。

奮力推動法治實施。認真執行有關地方性法規和政府規章執行情況周年報告制度，加大對涉農法律法規規章和惠農政策的學習宣傳和貫徹實施力度，提高廣大干部群眾對“三農”工作的關注度和涉農政策法規的知曉度，筑牢法治之基，提升法治素養，努力讓法治成為思維習慣和生活方式。各涉農部門齊抓共管，凝聚合力，持續深化依法治農、依法強農、依法興農，為建設農業強省和加快農業農村現代化貢獻法治力量。