地方政府推進作業管理的政策特點與發展趨向

李茂菊 朱益明

摘? ?要： 通過對70份地方政府義務教育學校作業管理政策文本的分析，發現地方作業管理推進方面主要具有四個特點：地方作業管理政策同質化，政策工具運用不夠均衡科學，政策推進方式以常態化為主，政策注意力配置結構不夠優化。地方政府應秉承綜合、系統、協同治理的理念，主動探索作業管理政策的地方表達，提高政策工具的適切性，采用制度整合的方式，以及動態統籌政策注意力配置，進而推動作業管理政策目標的有效實現。

關鍵詞： 作業管理；地方政府；政策文本

2021年4月，教育部印發《關于加強義務教育學校作業管理的通知》（以下簡稱《通知》），對作業的量與質、學校作業管理等方面做出了詳細規定，作業管理成為義務教育學校推動育人方式變革的重要舉措。

有研究指出，我國政府曾多次出臺與作業管理相關的文件，不過從實施情況來看收效甚微，因此，建議加強作業政策方面的研究。1 地方政府層面的作業管理政策是國家推進作業管理的階段性政策成果，可以透視地方政府關于政策推進的計劃與安排。文章在梳理70份地方政府作業管理政策文本的基礎上，從政策內容、政策工具、推進方式、注意力配置四個維度入手，剖析地方政府推進作業管理政策的總體情況、特點及發展趨向，以期為國家提升作業管理政策成效、減輕學生學業負擔提供參照。

一、文獻來源與分析要素

自教育部發布《通知》以來，各級政府相繼出臺了針對義務教育學校作業管理的實施意見或實施方案，為進一步推進學校作業管理、實現育人方式變革提供具體方案。

1.文獻來源

以“作業管理”“作業設計”“作業布置”“作業統籌”等為關鍵詞，在北大法律信息網、各省教育廳官網以及百度搜索引擎進行檢索，收集到省級層面作業管理政策文本21份（見表1），市、區縣層面的政策文本49份，共70份政策文件（見表2）。

從頒布時間看，部分省份頒布時間比教育部出臺的《通知》更早，時間跨度較大。根據檢索結果，最早發布的作業管理政策是浙江省《關于改進與加強中小學作業管理的指導意見》，另有寧夏（2017）、陜西（2018）、黑龍江（2019）、上海（2019）等6個省份的作業管理政策早于教育部的《通知》出臺。在教育部出臺《通知》后，吉林、新疆等12個省份在2021年出臺了相關的作業管理實施意見；而北京、廣西僅轉發了教育部的“作業管理十要求”，福建、江西、湖北等9個省份暫未公布相應的地方作業管理實施意見。

2.作業管理分析要素

義務教育學校作業管理涉及作業各環節、各管理主體，以及各關鍵要素的細致規范。結合教育部《通知》和各級地方政府層面作業管理政策文本內容，將作業管理的關鍵要素歸納為以下八個維度：

一是作業管理目標。作業管理目標是學校實施作業管理的指向，一般指減輕家長、教師、學生負擔，促進學生全面發展，充分發揮作業的育人功能。二是作業時間，主要包括作業時間的規定、作業總量的統籌等。三是作業質量，主要涉及作業設計、作業指導與反饋等具體內容。四是家長參與，具體涉及校外作業布置、作業批改以及家校合作等方面。五是校外培訓作業治理，主要涉及對校外培訓機構作業布置的監督與管理。六是學校作業管理，主要指學校層面進行作業管理，如建立作業管理領導小組、制定作業管理政策、校內開展教研活動等。七是作業管理支持體系，指相關部門的制度支持、經費支持、培訓活動、技術支持等。八是學生參與，主要指在作業管理過程中強調學生的主動性等。

二、地方政府推進作業管理政策的主要特點

在推進作業管理政策的過程中，地方政府主要以教育部《通知》為基礎，結合本地經濟與教育發展情況以貫徹落實國家關于作業管理的要求。綜合來看，地方政府推進作業管理具有四大特點。

1.地方作業管理政策同質化

根據新制度主義的觀點，同質化實際上是“制度性同構”，意指政策過程中某種力量推動總體中政策單位變得極為相似的過程。1 在實踐中，地方政府推進作業管理政策的同質化主要分為兩種類型：一種是縱向同質化，指自上而下的“政策對齊”；二是橫向同質化，即相同級別政府之間的“競爭對標”。

自上而下的“政策對齊”是指地方政府在制定作業管理政策時，存在“向上看齊”或“與中央保持一致”的情況，主要體現為行文體例與作業管理的具體維度和中央保持高度一致。如新疆維吾爾自治區出臺的作業管理實施意見共10條，與教育部的要求數量一致，且其中7個條款與教育部《通知》一致。從市縣的政策文本來看，政策對齊現象也比較明顯，如陜西省西安市與省級層面的作業管理的通知幾乎一致，而渭南市僅減少了“制度建設”一個維度。

同級別政府之間的“競爭對標”，即指不存在隸屬關系的政府因為競爭性模仿而出臺相似的政策。從政策文本的行文體例來看，各地在總體上具有相似性，部分地區具有其特色。從作業管理要素上看，各個省份的管理內容基本上涵蓋作業管理的八個維度，部分省份只針對作業管理部分內容有所突破，如海南、河北、山東分別聚焦作業設計與使用/實施、作業統籌等方面。

從政策文本來看，絕大部分地方政策文本的編寫體例與作業管理要素具有高度同質性，都包括作業數量、作業質量、作業指導與反饋，區域、學校的管理以及督導等。不過，部分地方政府在加強作業研究與培訓、家校合作、督導檢查等方面進行了地方化的探索。如上海的作業管理主要強調“管理”，根據作業管理要求研究制定督導指標，同時還提到學校應該指導家長進行學業和生涯規劃。

2.政策工具運用不夠均衡科學

薩拉蒙認為：“公共行動的失敗不是源于政府管理人員的無能或瀆職，而更多是由于他們使用的工具或行動方式。”2 作業管理政策工具的選擇與配合的合理性、系統化程度，深刻影響地方政府作業管理政策的執行效果。

借鑒羅琳·麥克唐納爾（Lorraine McDonnell） 和理查德· 埃爾莫爾 （Richard Elmore） 政策工具分類3，可將作業管理的改革政策工具分為命令性工具、激勵性工具、能力建設工具、系統變革工具、勸告性工具5類。本文以省級層面的21份作業管理政策文本為分析對象，按照“政策編號—章節—具體條款”進行編碼處理，形成了基于內容的分析編碼表（見表3）。基于5種政策工具內涵對政策條款進行編碼，共得到367個有效的編碼單元，8個作業管理維度的政策工具分布情況如表4所示。

從各省份政策工具的總體使用情況來看，命令性工具使用過多，占比36%；勸告性工具與能力建設工具使用較少，分別占比14%與6%（見圖1），存在一定程度的工具失衡現象。從具體的維度來看，作業數量、質量的控制、家長作業參與、校外培訓作業的治理等方面尤其偏好選用命令性工具，其中校外培訓治理幾乎未見其他工具的結合使用。從單個政策文本來看，某種政策工具大面積使用的現象也較為明顯，集中表現為命令性工具大量使用，如青海在10條要求中，有9條采用“不得”的方式進行表述。命令性工具的使用能有效地對作業管理問題進行管理，但實際上作業時間的控制在實踐操作過程中很難實現。

3.政策推進方式以常態化為主

政策推進方式是基層政府實現政策目標的運行模式，對政策治理效果的影響至關重要。在推進政策實施的過程中，各地方政府的作業管理政策推進方式主要包括運動式、常態化和整合式三種。

運動式推進指政策的實施依賴政治權力與執法職能，對相關人力與資源進行動員，促進中層部門間的扁平化、跨部門協作，以解決重大或艱難的任務。1 運動式推進在時間上具有臨時性，治理手段重在經驗而非制度2，在組織形式上各部門高度協作。3 不過，其具有“人治”特征，容易弱化法律威信，存在治理成本高、治標不治本等問題。4 在作業管理政策推進中，部分省份如山東省則是采取運動式推進方式，以作業統籌管理為推進的專項內容。不過從政策推進時間來看，作業統籌政策推進仍結合常態化的管控。

常態化推進是指在常態情況下，以調整制度與程序、安排專門部門和專門人員、通過資源合理利用與技能培訓等方式，推進政策事務的經常化、規范化執行。具體來看，常態化推進方式具有三個特征：一是制度化，強調資源分配主要根據制度進行配置；二是長效化，關注政策效果的持續性，而非僅滿足短期的“救急”；三是法治化，強調權力的合法運行，不能過度使用行政權。1 地方政府在推進作業管理政策時，常態化推進方式是主流，如上海、安徽、四川等16個省市采用常態化推進方式。

除了運動式與常態化兩種推進方式外，部分省份采用了整合式推進方式，即將常態化推進和運動式推進兩種方式相結合，在專項行動與重點整治等方式的基礎上建立常態化的制度，如海南、吉林、浙江與四川。海南省通過印發《海南省中小學作業設計質量提升專項行動方案》，將攻堅時間設定為2021年9月至12月，之后采取常態化方式開展。總體而言，常態化推進方式在各地政策推進過程中占主導地位，這雖然在很大程度上契合了作業管理的常態治理特點，但是缺乏創新的作業管理，容易導致“久病難醫”“越醫越重”的情況。

4.政策注意力配置結構不夠優化

注意力是指人們意識分配的心理活動或過程。2 布賴恩·瓊斯提出“注意力驅動政策選擇模型”，認為決策者的有限注意力及其轉移很大程度上是政策突變的主要原因。3

從縱向來看，大多數地方政府與教育部在作業管理八個維度上的注意力存在總體一致性，部分地方政府僅關注作業管理的部分維度。教育部《通知》主要包括前七個維度，大多數省份也兼顧了這七個維度，只是強調的程度不一。如山東省依據本省情況做出調整，以作業統籌帶動作業數量、作業質量、學校作業管理以及督導等維度的協調推進；吉林、青海、河北等省份增加了學生自主性參與維度。

從橫向來看，地方政府注意力配置結構存在不夠優化的現象，主要表現為部分省份對作業管理的一些關鍵要素的注意力配置不足。例如，雖然教育部《通知》中提及“加強優質作業資源共建共享”“鼓勵科學利用信息技術手段進行作業分析診斷”等重要思路，但是除部分省份外，地方政府的注意力配置存在明顯不足。具體來看，上海、安徽、四川等省市將作業納入教師培訓和教研活動，而云南、青海等省份并未針對此項任務制定具體詳細的策略。

此外，現有作業管理規定教師自主權以及信息技術的使用仍需加強。一是需要充分調動教師的積極性與專業自主性，為教師作業管理構建相應支持服務體系。二是需要運用好信息化技術手段，促進作業資源的共建共享。如山西省強調“探索使用信息技術手段管理學生作業”，而山東省則提倡“建立優秀作業資源庫”。總體而言，各地方政府仍需針對作業管理中的核心要素制定有針對性的推進策略。

三、地方政府推進作業管理政策的發展趨向

通過前文分析發現，地方政府在推進作業管理政策方面各有優點與特色，但也存在需要改進的地方。地方政府應在相互借鑒的基礎上，結合地方的實際情況，創新性地將政策文本轉化為實際行動，全面提高義務教育質量。

1.主動探索政策的地方表達

教育政策的有效落實不僅需要國家的頂層設計，還需要地方政府的創新探索。賀東航等學者指出，公共政策要落實到一定場域，實際上是地方政府進行多次再細化、再規劃的過程，地方可能會依據地方性知識和地方利益對政策進行強化或鈍化處理。4 一般而言，政策地方化主要包括兩個層面，“一是政策文本的層級傳遞過程，二是政策目標逐次的具體化和可操作化”。1

政策執行的過程極為復雜，需要各級政策主體研究出臺地方政策或實施意見，通過“以政策貫徹政策”的方式逐級傳遞，最終將其具體化為目標和行動。2 因此，各地方政府應在尊重國家作業管理政策精神的基礎上，轉“政策競爭”為“政策共進”，共同推動學校構建多元化的作業管理模式。具體而言，義務教育學校作業管理政策的地方化要求省級政府結合區縣實際情況，力求地方政策與國家政策相契合。具體來說，地方政府在制定政策時可以兼顧如下兩點：一是發達地區利用資源優勢進行理論研究與實踐創新，引領作業管理政策地方化的方向。教育資源較好的城區應充分借助科研實力，研制作業管理督導指標體系、作業負擔監測、評估與公示制度等，為其他地區示范較好的輻射作用。二是欠發達地區應該結合本地區資源情況，聚焦本地區教育教學質量的提升，加大對教師的培訓與指導，通過能力建設、系統建設盤活存量，關注教育公平與教育基本服務的供給。

2.科學運用工具提高適切性

政策工具是政府將政策目標轉變為政策行動的中介環節，是政府常用的轉換形式3，是解決社會問題或政策目標的具體手段與方式，在政策目標與結果間發揮著橋梁的作用。4 作業管理政策工具的選擇和應用是將作業管理目標轉化為具體的行動，其科學性與合理性直接影響著作業育人功能發揮。

命令性工具使用過溢，容易引發合法性危機。5針對這一問題，地方政府依據自身能力與社會異質性，科學合理地搭配命令性工具與其他工具的使用6，如增加激勵性工具的使用，借助經費資助、財政撥款等獎勵手段來推動師資水平較高的學校進行個性化的研究與實踐探索。另外，命令性工具與激勵性工具的有機銜接，能增加命令性工具的有效性與執行力。具體到作業管理要素，能力建設工具還應強調逐步建立常態化的組織與管理制度，通過制度供給來支持作業管理的順利實施；在命令性工具中，應該更多聚焦于作業管理監管與督導，關于作業的數量以及布置方面可給予適當的創新空間；在系統變革工具中，注重體制改革和權力的重組，充分保障教師的專業自主權；在勸告性工具中，可在樹立典型的基礎上自主性增加政策基本原理與價值的闡述。總的來說，政策執行應始終關注作業所涉及的本質問題，如關注學生的自我管理與家長觀念的轉變等。

3.以制度整合推進目標落實

作業管理政策的制定與實施是一項復雜的系統工程，需要地方政府統籌考慮政策靜態層面的持續性和特殊性，即在政策制定時不僅要考慮常態化制度架構的建立，還應考慮政策目標的特殊性質，盡量整合相關資源對重點問題進行集中突破，確保政策實施的穩定性與有效性。

從理論上講，三種不同的政策推進方式的治理理念和實踐路徑存在差異。常態化推進方式是以“理性技術主義”為基礎的科層治理模式；運動式推進方式則是基于常態化治理的缺陷而出現的替代與補償機制。7 相對而言，制度整合式推進方式則是基于“科學多元”治理理念的考量，強調通過制度優化來形成一種常態化、持續性的治理力量，具有較強的連續性和穩定性。8 地方政府應采取制度整合式推進方式，從以下兩大維度集中突破：其一，重點關注區域的特殊性，如在西藏、新疆等相對偏遠的地區，可借鑒山東以專項帶動整體的方式，并輔之以教師作業設計能力培訓等常態化推進方式，而上海等發達地區則可更多探索創新、有效的作業管理模式；其二，積極考量政策實施的穩定性，具體而言，經濟發展與師資水平較高的區域可整合相關制度和人力資源引導學校進行積極探索，而經濟欠發達地區則需要區縣在關注學校自主性的基礎上提供必要指導與支持。

4.動態策略統籌注意力配置

地方政府作業管理政策的注意力配置屬于一種過程性策略，由于注意力資源在長期范圍內可以再生，因此，決策部門可以通過合理的組織規劃進行動態配置，為提升義務教育質量提供重要契機。1

在政策實踐中，地方政府應當將作業管理的目標任務或管理維度進行統籌考慮，明確區域穩步推進作業管理的實踐規劃，以發展的眼光將注意力配置作為一項長期規劃穩步推進。在作業管理政策優化注意力配置結構過程中，應重點關注兩大維度：其一，在家校合作治理體系構建方面，應切實構建家校溝通機制，引導廣大家長樹立正確的家庭教育觀念，保證其正確履行家庭教育的主體責任。其二，在作業管理支持體系建構方面，應該加強制度建設與經費支持，在保障教師主體地位的同時，積極運用先進技術引領作業管理變革。與此同時，各省市應當充分鼓勵區縣、學校在作業管理中運用現代信息技術對學生的作業情況進行有效的監測、分析和診斷，有效監測義務教育階段作業管理成效，提升義務教育質量。總的來說，作業管理政策的落實應以“綜合治理”“系統治理”“協同治理”等理念為先導，實現高效精準管理。

Policy Characteristics and Development Orientation of Local Governments to Promote Homework Management

— Based on an Analysis of 70 Homework Management Policy Texts

LI Maoju， ZHUYiming

（Faculty of Education， East China Normal University， Shanghai， 200062）

Abstract： Through the analysis of 70 local government homework management policy， this study has found that local homework management mainly has four characteristics： there exists homogeneity in local homework management policy， policy tools use is not balanced or scientific， the practice of policy is mainly based on normalization， and there lacks optimization in policy attention configuration structure. Local governments should adhere to the concept of comprehensive， systematic and collaborative governance， be ready to explore the local expression of operation management policies， improve the appropriateness of policy tools， and adopt the model of system integration， and dynamically coordinate policy attention allocation， so as to promote the effective realization of homework management policy objectives.

Key words： homework management， local government， policy text

基金項目：本文系全國教育科學“十三五”規劃2020年度課題（國家一般）“校外培訓機構治理體制機制與模式優化研究”（項目編號：BGA200052）的研究成果。

作者簡介：李茂菊，華東師范大學教育學部博士研究生，主要從事教育政策學研究；朱益明，華東師范大學教育學系教授，博士生導師，主要從事基礎教育改革與發展研究。

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4? 孟迎輝，崔萌萌：《社會管理戰略的范式轉變——從運動式管理到常態化治理》，《黨政干部學刊》2014年第11期，第73-76頁。

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