南京都市圈發展戰略下鎮江園區經濟高質量發展研究

摘 要：開發園區是支撐區域經濟高質量發展的強大引擎，是實現跨地區的產業合作的高效平臺，對于融入南京都市圈具有重要的戰略意義。本文分別從產業協同、創新合作、市場要素聯通等多方面，提出契合鎮江開發園區發展實際情況且操作性強可落地的政策舉措，有利于解決鎮江開發園區目前面臨的整體實力尚存差距、產業能級仍需提升、體制機制有待改善等實際問題，對已出臺政策的迭代更新和新政策的預研儲備具有借鑒價值。

關鍵詞：南京都市圈；開發園區；鎮江；高質量發展

在全國統一大市場建設背景下，開發園區依托要素聚集和政策優勢，是實現跨地區的產業合作的高效平臺，也是實現區域協調發展的重要抓手。自南京都市圈成為首個獲得國家層面批復的跨省域都市圈以來，各城市之間一體化程度不斷加深，合作日趨緊密，保持了穩定增長態勢。然而，對標世界一流城市群，無論是產業布局、創新活力，還是產業協同都亟待提高。鎮江作為南京都市圈重要的成員，要想在未來區域競爭中占得一席之地，必須以開發園區升級為引領，提升自身發展的“硬本領”，在推進城市互動融合中奮力跑出協同發展、合作共贏的加速度。

一、乘勢而上：南京都市圈發展戰略下鎮江園區經濟發展面臨的任務和使命更加艱巨

1.時代背景：融入新發展格局

目前全球經濟進入了增長乏力、通脹高起階段，產業鏈價值鏈重塑加速，與此同時，國內經濟面臨著需求收縮、供給沖擊和預期減弱等多重壓力的疊加，給全球經濟帶來了前所未有的機遇與挑戰。為不斷推動園區產業鏈向高端升級，實現地區經濟高質量發展，其“實現路徑”便是加快構建新發展格局。新發展格局是實現中國經濟高質量發展的內在要求，是主動塑造和延長戰略機遇期的必然選擇。這一發展格局將更有力地保護鎮江市場主體，激活市場主體活力，為搶占國內大循環的重要節點提供新的機遇。

2.戰略定位：下好一體化的先手棋

《南京都市圈發展規劃》獲批后，園區共建被視為各城市合作的先手棋，高效推進項目聯動、發力打造“人才飛地”，致力于引導園區之間合作，聚焦產業協同發展。一體化戰略的深度融合有助于鎮江園區以更高站位、更寬視野順勢而為，找準發展新坐標，引導區域間產業有序轉移承接合作，在一體化戰略交匯點上厚植鎮江高質量發展的優勢。

3.現實選擇：構建良性競合關系

為了獲得更多的政策紅利和更大的發展優勢，各大城市也在競爭“國家中心城市”或各種試點城市頭銜。城市間一味地競爭和對資源等要素的爭奪，容易造成資源的浪費、產業同質化和產業過剩。所以，城市之間的最優的產業結構一定是互補的，是錯位發展，而不是同質化前進。鎮江地處強市如云的蘇南板塊，交通優勢強化了“通道效應”，增強了上海、南京等城市對資本、人才資源的虹吸效應，進一步加劇鎮江與周邊發達地區之間高端要素的爭奪難度，進而制約了鎮江園區產業發展。鎮江要在南京都市圈發展戰略下“破壁出圈”，必須大力發展園區經濟，跳出“單兵作戰”的模式、精細化產業布局、錯位型整合發展，努力為鎮江未來發展構筑新的戰略支點。

二、支撐條件：鎮江園區經濟發展的基礎

1.基本情況

經過了30多年開拓創新、升級迭代的發展歷程，目前鎮江現狀園區有55個，省級及以上開發區9個。為有效解決省級以下園區“小散弱”現狀，2021年7月，鎮江全面啟動開發園區整合優化提升工作，以國家級、省級開發區為主體，進一步聚焦產業發展和科技創新，將全市現狀園區整合至10個，標志著開發園區整合提升邁上了“少而精”的新賽道。

2.園區經濟

經濟規模不斷擴大。全市9個省級及以上開發園區，2020年GDP累計2440億元，占全市比重由2016年的48.9%提高至57.8%。實現工業應稅銷售收入3433億元，比上年增長2.5%。完成一般公共預算收入162.2億元，占全市比重52%。“十四五”期間，開發區進出口額占全市比重超過60%。

綜合實力穩步上升。2020年，鎮江市重點產業項目投資計劃中，全市開發區產業項目118個，占全市比重60%，其中項目個數、計劃總投資、年度計劃總投資分別比上年提高7、21.1、17.4個百分點。2020年度，在全省119家經開區考核評價中，鎮江經開區列27家國家級經開區第9位，其中丹陽、句容、揚中列92家省級經開區第13、17、25位，處于上游水平。

3.載體建設

創新動能不斷集聚。開發區研發實力不斷增強，創新載體功能不斷豐富、創新要素有序集聚。2020年，全市9個省級以上開發區設有高新技術創業服務中心（孵化器）35家，各類型企業1513家。其中，高新技術企業902家，實現工業總產值2057.6億元。鎮江高新區全社會研發投入占GDP比重達2.8%。

產業合作提質增效。近年來，圍繞都市圈城市產業鏈創新鏈布局，共簽《南京都市圈產業“集群強鏈”行動方案》，先后赴南京參加都市圈高端裝備制造產業供應鏈供需對接、寧鎮集成電路產業鏈對接等活動，與南大、東南大、南師大、南航等高校共建一批新型研發機構和協同創新基地。承辦首屆南京都市圈創新合作大會，啟動“南京都市圈科技創新生態圖譜”上線儀式，積極推動創新資源共建共享、優勢互補。

三、現實問題：鎮江園區核心優勢如何深入挖掘的問題

1.鎮江園區經濟能級如何提升的問題

一是園區的產出效益不高。2021年，省級及以上開發區畝均稅收均值13.3萬元/畝，畝產效益較低，產業招引、外資外貿等指標對全市以及所在板塊貢獻度不足，帶動引領作用不明顯。另外，各開發園區普遍存在大量閑置和低端低效土地、廠房、樓宇，亟待提高土地集約節約利用水平。二是產業集聚度不強。園區企業大部分生產過程都在企業內部完成，產業關聯不夠緊密，還沒有形成產業鏈或者產業集聚的優勢。例如，2021年丹徒經開區工作總產值前4位的企業分別屬于水泥材料、電力、汽車和農業裝備四個領域，彼此互不搭界。三是部分園區主導產業的支撐度不夠。部分園區所明確的未來主導產業目前并未有相關龍頭企業的支撐，如丹陽蕭梁臨港產業園，主導產業為“物流”，但園區內沒有較好的物流企業。

2.異地園區如何創新合作的問題

一是利益共享機制不夠健全。由于相鄰區域的資源稟賦、產業基礎、環境設施非常接近，我市與周邊城市在產業定位乃至發展形態上難免出現趨同現象。同時，在產業培育、科技創新、園區共建、人才交流等方面缺乏強大動力源，難以形成系統有序，互融互補的科學分工協作機制。二是打破行政壁壘，統一市場建設等方面存在不足。鎮江與其他城市在資本、技術、勞動力等要素跨區域流動暢通具體合作事項不多，依然以點狀合作主導，還未形成創新鏈、產業鏈協同的整體布局，在加快產業技術合作，推動產業基礎高級化融合和產業鏈現代化融合上難以形成合力。

3.各類政策要素如何保障園區發展的問題

一是存在多頭考核的問題。目前省級以上開發區面臨多條線重復考核的問題，如揚中市高新區需要接受鎮江科技局、商務局，以及揚中市鎮（街區）高質量發展多重考核。同時，考核“內容大而全”，面對不同的條線考核，產生不同口徑的指標數據。二是土地要素資源限制發展。部分園區存在發展空間受限、重大項目承載力不足等情況。如揚中市臨港產業園面積636公頃，其中糧油加工產業集中區部分387公頃，約占60%。

4.園區體制機制如何健全優化的問題

一是開發園區與屬地鄉鎮權責關系的問題。多數開發園區與屬地鄉鎮的關系仍存在不同程度的交叉，如鎮江新區作為國家級開發區也承擔了經濟發展、社會事務等多項職能，無法集中精力發展經濟，且增加了行政運營的成本。二是薪酬激勵機制還不到位。鎮江市開發園區實行薪酬與編制掛鉤制度，缺乏競爭力，薪酬制度缺乏靈活性難以吸引優秀的人才加入。例如，從平均薪酬來看，行政編制人員年薪約為25萬元，事業編制人員年薪約為20萬元。

四、路徑謀劃：鎮江園區經濟發展特色路徑探索

1.注重產業特色化、高端化、數字化

（1） 彰顯創新力。現代產業結構已經越過單純資本和技術密集型的時代，向著高端化、多元化演繹。為與之相適應，園區應更加注重創新生態的培育，塑造以創新為核心的功能優勢，向以科技創新為動力的內涵式增長模式轉化。重點領域引進科研團隊、領軍人才等高層次人才，主動設計和合作爭取承擔新一批國家科技創新重大項目和大科學工程，同時推動中小企業公共服務示范平臺建設，加強平臺的技術供給服務，促進中小企業開展和參與研發活動。

（2） 彰顯特色性。主題鮮明的產業園往往便于形成產業集聚，通過共享資源、克服外部負效應，實現抱團集群發展，提升特定區域內產業集約化發展水平。例如，上海2020年布局推出26個特色產業園區，特色產業涉及集成電路、人工智能、生物醫藥、航空航天、新材料、智能制造等戰略性新興產業。著力構建特色產業園區體系，力爭形成市級特色產業園區—區級特色產業園區—區級特色培育園區的梯隊發展模式，引導園區聚焦主導產業，建成更多產業特色明顯、產出水平較高、管理服務優質的現代產業園區載體，并充分發揮園區輻射帶動作用。

（3） 彰顯數字化。順應數字化轉型的發展趨勢，積極開展數字化轉型，運用大數據、人工智能、互聯網和新一代數字與通信技術，對傳統產業鏈上下游的全要素進行著數字化升級、轉型和再造，推動傳統產業價值創造實現提質、降本與增效。加速園區管理智慧化的突破，以打造智能化、信息化園區為核心，打造園區核心競爭優勢。

2.堅持錯位分工與協調發展

（1） 強化跨區域產業鏈、價值鏈分工協作。對開發園區的功能、產業和目標定位應打破行政壁壘，促進開發園區由同質競爭向差別競爭轉變。按照完善區域產業鏈的要求，省級層面制定出臺關于引導區域產業錯位發展的相關政策文件，力促產業鏈優勢互補和價值鏈合理分工。

（2） 建立園區共享機制。探索利益共享新途徑，創新資本、土地、人才全方位多層次合作模式，以“飛地經濟”、共建園區為重點，積極發展扶持共建、合作共建、托管建設、產業招商和股份合作等多種方式。鼓勵各園區圍繞主導產業定位開展項目信息流轉，構建產業創新戰略聯盟。探索設立鎮江市區域產業協作與發展基金，主要對產業合作中利益受損或者較少獲利的地區和園區給予補貼，為跨區域合作研發項目提供融資功能，從而推動區域間、園區間加強協作。

3.建立產學研協同與新業態共育機制

（1） 多層次高位合作。從國內現實看，當前的產業集群往往都是由單個行政區域來打造，因此基于科創的產業集群往往使得不少資源要素流通不暢。建議學習借鑒長三角生態綠色一體化發展示范區創新經驗，充分發揮南京牽頭作用，協同健全一體化推進體制機制，堅持求同存異，加強協調聯動，不定期會商研究，圍繞重點合作事項列出清單，共同向上爭取國家、省政策支持，研究出臺配套政策，形成工作合力。

（2） 打造高水平科創載體。依托各類共建園區及產業基地，重點打造G312產業創新走廊，推廣特別合作區模式，深化“總部+基地”“研發+生產”“智慧+應用”模式，以科技成果轉化協同創新平臺建設等為抓手，通過與都市圈其他城市共建科技創新孵化器、人才培養基地、技術創新聯盟、技術交易中心、大學科技園區等多種形式的產學研合作平臺，優化全鏈條產學研平臺建設。建立科技人才政策互認機制，加強技術交易、風險投資、人才服務、創業培訓、公共技術等服務平臺的建設，促進創新要素在都市圈內自由流動。

五、對策建議

1.市級層面

（1） 加強主導產業引導。根據“四群八鏈”主導產業發展方向，在園區充分溝通基礎上，明確每個園區產業主攻方向。原則上每個園區主導產業不超過4個，選擇1個確認為園區首位主導產業。加強政策引導扶持，實施差別化精準化區域政策。成立全市主導產業專項資金，統籌各部門主管的專項資金，實行專項資金集中使用。加強企業產業技術創新項目引導，突出龍頭骨干企業培育，建立科學培育體系，推動企業發展戰略專一化、管理制造精益化、產品服務特色化和技術研發高新化。

（2） 加強統籌保障。堅持把產業協作的實踐性探索工作做細做實，認真開展基礎性研究和常態化對接工作，積極爭取南京市委、市政府支持，協同爭取“寧句”納入省級區域協調發展戰略，為后期制定專項規劃、細化協助方案取得高層支持和戰略支撐。組織黨政代表團常態化與蘇寧、上海等地開展政務、商務互訪、建立友城關系、拓展協作空間，構建合作基礎。

（3） 向開發園區賦權。開發園區需要自力更生推進建設，施以強有力的統籌保障。賦予開發園區更多的行政審批權和執法權，應當“能放盡放”，實現“區內事區內辦”，打造“精簡、高效、便捷”的審批服務。其中，在管理權限，包括人事任免權、薪資浮動權以及財政等方面，給予開大園區更大的自主權，鼓勵園區推行績效薪酬制，適當拉開差距，限制約束園區人員適當擴張。

2.園區層面

（1） 堅持產業立園。組建若干聯絡組分別駐常州、無錫、蘇州、上海等地，強化產業規劃對接和項目對接，立足我市產業特色優勢，瞄準蘇南、上海等地地標性產業集群和產業鏈前伸后延開展定向招商，提升產業發展精準度。重點培育經營規模大、經濟效益好、技術創新能力強、主導產品突出、抗風險能力強的核心企業，鼓勵發展配套產業和關聯產業，促進關聯產業緊密布局，形成功能健全、優勢明顯、效益良好、凝聚帶動作用強、抗風險性強的產業集群。

（2） 破解園區發展瓶頸。園區經濟高質量發展面臨著用地、財力等資源的發展瓶頸，一方面要破解用地緊張的制約。根據不同用地需求，創新推進工業用地彈性出讓試點工作，探索先租后讓等彈性化用地供應模式，靈活執行用地審批，提高開發園區土地的產出效益。還可以通過開展集約用地評估、差異化征收用地稅費等措施，盤活有限的土地資源。另一方面破解財力束縛的瓶頸。優化園區經濟投入收益分配機制，按照“基數留存、增量分成”的原則對收入增量按比例分成，允許開發園區設立獨立賬戶，實行園區和地方財政獨立核算，提高園區財政收入水平和投入產出效益。

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作者簡介：李秋陽（1990— ），女，漢族，江蘇海門人，經濟學碩士，中共鎮江市委黨校中特理論教研室講師，主要從事區域經濟學、城市經濟管理等方面的研究。