海洋油氣管道保護(hù)立法需加快推進(jìn)

因保護(hù)立法缺失，海洋管道面臨遭受破壞的重大風(fēng)險，急需加快推進(jìn)立法保護(hù)。

近年來，我國海上油氣田產(chǎn)量呈爆發(fā)式增長。2019年，國內(nèi)原油產(chǎn)量止跌回升，海上油田原油增產(chǎn)量占全國增量的一半以上。2020年，我國海上油氣產(chǎn)量突破了6500萬噸油氣當(dāng)量。近三年，國內(nèi)原油產(chǎn)量增量的近8成來自海上油田。

海上油氣田已毫無懸念地成為了國內(nèi)油氣產(chǎn)量增長的主力軍，海上油氣生產(chǎn)已經(jīng)成為不可或缺的能源增長極。但是，作為海洋油氣開發(fā)不可缺少的關(guān)鍵設(shè)施之一，海洋石油天然氣管道（以下簡稱海洋管道）卻因保護(hù)立法缺失，面臨著遭受破壞的重大風(fēng)險。

為加快推進(jìn)海洋油氣保護(hù)立法，促進(jìn)海洋管道保護(hù)，今年全國兩會期間，全國人大代表，中海油天津分公司黨委書記、總經(jīng)理閻洪濤帶來了相關(guān)建議。

一條生命線

中國石油石化：閻書記，您好！據(jù)悉，今年兩會期間，您帶來了《關(guān)于加快推進(jìn)海洋油氣管道保護(hù)立法的建議》。請問動因是什么？

閻洪濤：海洋管道是開發(fā)海洋石油、天然氣不可缺少的關(guān)鍵工程之一，被稱為“海洋油氣田生命線”。

目前，我國鋪設(shè)的各種規(guī)格的海洋管道近500條，總長度近1萬公里，主要分布于渤海、南海和東海。由于80%的海洋管道位于用海活動頻繁的海域，遭受第三方破壞的風(fēng)險日趨增大。

據(jù)不完全統(tǒng)計，自2000年至今已經(jīng)發(fā)生了20余起海洋管道遭受第三方破壞事故，基本上是挖沙、拋錨、施工等活動導(dǎo)致的。

海洋管道損壞泄漏后果較為嚴(yán)重，不僅污染危害海洋生態(tài)環(huán)境，還可能影響漁民生產(chǎn)穩(wěn)定及社會秩序，急需給予保護(hù)。

中國石油石化：我國已經(jīng)出臺有《石油天然氣管道保護(hù)法》，為何還要就海洋管道的保護(hù)再立法？

閻洪濤：雖然《石油天然氣管道保護(hù)法》2010年已經(jīng)出臺，適用于我國境內(nèi)輸送石油、天然氣的管道及管道附屬設(shè)施的保護(hù)，但是海洋管道保護(hù)與陸地管道保護(hù)區(qū)別較大。

該法第六十條明確授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)海上石油、天然氣管道的具體情況，制定海上石油、天然氣管道保護(hù)的特別規(guī)定。原國務(wù)院法制辦、國家海洋局也曾組織過海洋管道保護(hù)立法工作，具備了較為扎實的工作基礎(chǔ)，但由于國務(wù)院機構(gòu)改革而導(dǎo)致工作中止。

海洋管道保護(hù)關(guān)系公共安全，急需國家以立法加以保障。

三大不足

中國石油石化：根據(jù)您的調(diào)查研究，我國海洋管道保護(hù)存在哪些不足？

閻洪濤：首先，海洋管道保護(hù)的監(jiān)管責(zé)任不夠明晰。

海洋管道鋪設(shè)區(qū)域范圍較廣，既包括海洋管道登陸區(qū)域，也包括地方政府有管轄權(quán)的12海里內(nèi)海，還包括12海里外專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架以及渤海中部。涉及的管理主體包括國務(wù)院多個部門、地方人民政府以及已經(jīng)納入到武警總部序列的中國海警局。海洋管道企業(yè)包括三大石油公司等社會主體。

但目前國務(wù)院相關(guān)部門、地方政府以及企業(yè)的海洋管道保護(hù)職責(zé)并不清晰。國務(wù)院和地方機構(gòu)改革已經(jīng)到位，有必要通過立法明確企業(yè)和政府部門的保護(hù)職責(zé)，做到權(quán)責(zé)清晰。

其次，海洋管道保護(hù)與其他用海項目的協(xié)調(diào)制度不夠健全。

隨著海洋開發(fā)進(jìn)程的不斷加快，工程建設(shè)、交通航運、養(yǎng)殖捕魚、生態(tài)保護(hù)以及國防軍事等用海活動與海洋管道建設(shè)保護(hù)之間的空間沖突日益增加。

比如，港珠澳大橋跨越了崖城氣田向香港輸氣的海洋管道。在最初設(shè)計中，其橋墩與管道的最近距離僅為17米。建設(shè)過程中的打樁和拋錨作業(yè)、運營過程中的橋上落物和管道懸跨等風(fēng)險，都可能導(dǎo)致海洋管道的爆裂和天然氣的爆炸與燃燒。

因此，需要以立法來明確管道的專門廊道、項目間協(xié)調(diào)原則及方式、項目間分擔(dān)管道保護(hù)責(zé)任的合理分擔(dān)機制等，規(guī)范開發(fā)與保護(hù)秩序。

第三，海洋管道保護(hù)的全鏈條管理仍有待完善。

海洋管道保護(hù)是一項系統(tǒng)性工程，貫穿設(shè)計、建設(shè)、運行等全過程，涉及到海洋管道質(zhì)量監(jiān)督、海洋管道保護(hù)區(qū)劃設(shè)、海洋管道安全評估、漁業(yè)及船舶行為規(guī)范、違法行為的監(jiān)督處罰等多個環(huán)節(jié)，需要各個領(lǐng)域協(xié)調(diào)一致，綜合施策。

比如，海洋管道無法在水面做出有效標(biāo)識，且部分管道由于洋流作用，保護(hù)層日益變淺，有些管道甚至裸露于海底。為提醒船舶履行注意義務(wù)，避免損壞海底管道，需要在海圖上對管道位置予以標(biāo)注，但目前此項措施在立法上仍是空白。

由于目前海洋管道保護(hù)工作未做到全過程系統(tǒng)性監(jiān)管，因此急需以立法形式，明確各行業(yè)主管部門以及企業(yè)的保護(hù)職責(zé)，確保保護(hù)和監(jiān)管職責(zé)明晰到位。

兩項建議

中國石油石化：為加快推進(jìn)海洋油氣管道保護(hù)立法，您有何建議？

閻洪濤：海洋管道保護(hù)工作關(guān)系到國家公共安全、社會穩(wěn)定、生態(tài)環(huán)境安全。我公司在強化企業(yè)保護(hù)責(zé)任的同時，深感油氣管道保護(hù)工作需要全社會共同參與，并以立法作為保障。

因此，建議將海底管道保護(hù)立法作為立法重點項目，整合海底管道鋪設(shè)、用海審批等活動，重新啟動海洋石油天然氣管道保護(hù)立法，明確規(guī)定海底管道保護(hù)相應(yīng)環(huán)節(jié)的主管部門及職責(zé)、管道保護(hù)的強制性和禁止性要求、管道保護(hù)的企業(yè)責(zé)任、管道保護(hù)的技術(shù)措施等。

中國石油石化：立法不是一蹴而就的事。在保護(hù)海洋管道的法律法規(guī)出臺前，您認(rèn)為應(yīng)如何促進(jìn)海洋管道保護(hù)？

閻洪濤：考慮到海洋管道保護(hù)立法時間較長，要經(jīng)過充分論證、立法協(xié)調(diào)及廣泛征求意見等程序，并經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會議審議后出臺，但海洋管道保護(hù)具有緊迫性，因此建議政府相關(guān)部門聯(lián)合出臺海洋管道保護(hù)的政策文件，滿足海洋管道保護(hù)的現(xiàn)實需求，并為立法工作積累經(jīng)驗。

責(zé)任編輯：陸曉如