國家監察職能實現中的外部協作與內部優化

徐信貴 龐鵬 王闐春

摘? ?要：國家監察職能的實現會受到內外部因素的影響。根據《監察法》規定，監察機關與其他機關的關系大致可分為“產生、監督和負責”“協助配合”“互相配合和制約”“領導與被領導”“派出與被派出”五種類型。這五種類型既包含國家機關之間的橫向關系，又包含監察機關內部的縱向關系。上級監察委員會是機關協作的適宜協調主體。機關協作應堅持政治原則、法治原則和效率原則，并圍繞立法授權、工作銜接等內容進行完善。監察職能實現的內部優化應健全監察機關內部的分工設置、延伸機制、監督機制和輔助機構配置等，做到“機構—人員—職責”相匹配，資源能共享，從而提高監察機關的整體運行效率。

關鍵詞：監督；監察機關；機關協作；監察職能

中圖分類號：D630.9? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1674-9170（2023）01-0054-08

黨的二十大報告強調，要健全黨統一領導、全面覆蓋、權威高效的監督體系。構建權威高效的國家監察體系，既需要監察機關與其他國家機關相互協作、相互配合，也需要理順內部結構關系、延伸監察職能。雖然《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）和《中華人民共和國監察法》（以下簡稱《監察法》）明確了監察機關的獨立監察權和監察職責，但是監察機關與其他國家機關之間的關系以及監察機關的內部組織格局仍需在實踐中進行不斷調適和完善。當前學界關于監察委員會的研究，或主要集中于監察委員會的歷史淵源、性質與定位等理論范疇，做到“機構—人員—職責”相匹配，資源能共享，從而提高監察機關的整體運行效率?；蚣杏诒O察機關“法規制定權”“信息公開”“職務犯罪調查”“留置措施”等行為法層面研究以及監察委員會內外部監督的救濟法層面研究，而專門針對監察委員會的組織法與組織關系層面研究相對缺乏，特別是針對監察機關與不同主體之間的協作關系類型、自身結構優化與功能發揮的研究尚有不足。推動權力監督的全覆蓋和有效性，應厘清監察法中的機關關系類型、明確機關協作重點與路徑、推進監察組織體系與基層監察機構建設。

一、監察法中的機關關系類型

自2016年底開始的國家監察體制改革，通過整合行政監察部門、預防腐敗機構和檢察機關反腐敗相關職責，優化反腐敗資源配置；通過紀委監委合署辦公的組織架構，加強黨對反腐敗工作的統一領導；通過修訂《憲法》、制定《監察法》《監察官法》《政務處分法》等法律法規為監察體制改革提供了堅實的法律基礎。監察體制改革塑造了具有國家權力屬性的監察權，改變了國家機構的既有格局。根據《憲法》《監察法》《監察法實施條例》的規定，監察機關與其他機關的關系類型大致可以歸為“產生、監督和負責”“協助配合”“互相配合和制約”“領導與被領導”“派出與被派出”五種。

（一）“產生、監督和負責”關系

根據《憲法》第三條和《監察法》第八條的規定，國家監察機關與國家權力機關是一種“產生、監督和負責”關系，即“監察機關由人民代表大會產生”“人民代表大會監督監察機關”“監察機關對人民代表大會負責”?！氨O察體制改革通過整合監察權，重構國家監督體制和憲法權力結構，形成了人民代表大會制度下的監督國家機關和監督國家機關工作人員的‘二元監督體制”[1]，國家監察機關與國家權力機關是一種“產生、監督和負責”關系，是“人民主權”“民主集中”“權力制約”等憲法原則的具體化。一是人民主權作為國家組織之圭臬，國家監察機關的設置亦不能突破人民主權原則?！氨O察機關由人民代表大會產生”意味著監察機關通過人民選舉產生的人民代表大會獲得了派生性的公權力主體地位，“監察委員會不僅是人民的監察委員會，也是中國共產黨的監察委員會……代表黨和國家行使監察權，是政治機關，不是行政機關、司法機關”[2]。二是國家監察機關的設置體現了民主集中制原則?！懊裰骷兄颇耸瞧毡檫m用于執政黨和國家政治生活的一項重要原則……作為一項國家機構的組織原則，該原則成為國家機關產生及相互間關系運行的遵循和基礎”[3]。民主集中制原則主導下的國家監察制度具有兩重基本內涵：其一，人民代表大會作為權力機關，其憲法地位高于國家監察機關；權力機關不是監察機關的直接監察對象，權力機關的公職人員才是《監察法》的適用對象。其二，國家監察委員會應當經人民代表大會的民主程序產生，這是國家監察機關的正當性和合法性前提。三是國家監察機關的設置豐富了權力制約原則的內容。國家監察體制改革，擴張了公權力監督的范圍，將所有依法履行公職的人員都納入了國家監察的范疇，改變了以往部分公權力主體只有“自體監督”而無“異體監督”的局面，豐富了權力制約原則的內容。

（二）“協助配合”關系

根據《監察法》第四條和《中華人民共和國監察法實施條例》（以下簡稱《監察法實施條例》）第九條的規定，行政機關與國家監察機關是協助配合關系，行政機關不得干涉監察機關依法行使監察權；監察機關開展監察工作，有關部門、單位予以協助配合。維護人民群眾的根本利益是國家的基本功能。為了實現這一基本功能，國家權力應當有所分工，并形成相對獨立的公權力主體。這些公權力主體在其職責范圍內具有權力運行自由。與此同時，不同公權力主體在職責履行過程中具有職責連接性，存在一定的協助關系?！盎ハ嗯浜详P系意味著監察機關與執法部門之間存在一種協調和協作關系， 任何一方不能以任何理由推卸憲法所規定的此種責任和義務?！盵4]在理解行政機關與監察機關是一種協助配合關系時，需要注意以下兩個方面的問題：一是協助義務的主體多元，包括組織人事、公安、國家安全、審計、統計、市場監管、金融監管、財政、稅務、自然資源、銀行、證券、保險等有關部門、單位以及社會團體和個人。在各類協調主體中，行政機關是最主要的協助主體。據筆者統計，《監察法》中“協助”一詞共出現了六次（除反腐敗國際合作中的司法協助外，其他“協助”均指向“有關機關和單位”），《監察法實施條例》中出現了五十七次（除了十四次其他含義外，其他“協助”均指向“有關機關和單位”），與其具有協助義務的“有關機關和單位”均指向或包含行政機關。二是此種協助義務是雙向的，即除了有關單位應配合監察機關，監察機關亦具有配合其他單位履行職責的義務。

（三）“互相配合和制約”關系

根據《監察法》第四條、《監察法實施條例》第八條規定，國家監察機關與司法機關之間主要是一種“互相配合，互相制約”關系?！稇椃ā返谝话偃粭l、一百三十六條的規定，人民法院和人民檢察院分別具有獨立的審判權和檢察權。雖然《監察法》第四條第三款和第三十四條第二款規定了其他機關的協助義務，但是這里的“其他機關”是否包括司法機關存在爭議。從語義學的角度上看，由于《監察法》第四條第二款和第三十四條第一款，均已明確了監察機關與司法機關的關系，《監察法》第四條第三款和第三十四條第二款是兜底條款，是對《監察法》第四條第二款和第三十四條第一款的一種補充性規定，其中的“其他機關”包括但不限于司法機關、行政機關。但是監察權與司法權的相互獨立性決定了監察機關與司法機關在職能交叉領域內是一種“互相配合”的關系。雖然《監察法》第三十四條第二款亦設定了司法機關的協助義務，但這一“協助義務”完全可被“配合義務”吸收。與此同時，國家監察機關與司法機關之間又是一種“互相制約”關系，監察監督與司法監督都是法律監督的重要組成部分，國家監察機關與司法機關在各自的權力邊界范圍，對公權力的行使和法律實施進行監督。一方面，國家監察機關作為行使國家監察職能的專責機關，對司法機關的公職人員進行監察；另一方面，司法機關對國家監察機關活動進行合法性監督。對監察委員會移送的案件，檢察機關擁有退回補充調查和最終決定不起訴的權力，審判機關要檢驗案件事實是否清楚、證據是否確鑿。同時，國家監察機關及其工作人員一旦逾越憲法、法律的邊界，亦要承擔相應的法律責任。

（四）“領導與被領導”關系

根據《監察法》和《監察法實施條例》第十條的規定，上下級監察機關之間是一種“領導與被領導”關系，而不是業務上“指導與被指導”關系。這意味著上級監察機關對下級監察機關具有直接的命令權、指揮權、撤銷權和監督權等，下級監察機關對上級監察機關的合法決定與命令具有服從和執行的義務。值得注意的是，國家機關之間“領導與被領導”關系存在兩種內涵：一是“一竿子到底”型的“領導與被領導”關系，即上級監察機關對所有的下級監察機關都具有直接的命令權、指揮權、撤銷權和監督權。二是“相鄰關系”型的“領導與被領導”關系，即上級監察機關對下一級監察機關具有直接的命令權、指揮權、撤銷權和監督權。兩種不同類型的“領導與被領導”關系各有優劣之處：“一竿子到底”型的“領導與被領導”關系下，公權力的運行高效，但程序性價值略有損減；而“相鄰關系”型的“領導與被領導”關系下，公權力的運行程序性強，但在運行效率上略有不足?！氨O察委員會縱向職能類型，在機構、組織上基于監察委員會的不同級別，實踐中又與監察力量差異配置密切關聯?！盵5]檢視《監察法》全文可以發現，《監察法》共有四條涉及上下級監察機關之間的關系，其中《監察法》第十條、十七條、二十九條體現了上下級監察機關之間是一種“一竿子到底”型的“領導與被領導”關系，而《監察法》第十六條規定了各級監察機關的管理權限，上級監察機關原則上只能辦理下一級監察機關管轄范圍內的監察事項。這表明我國在上下級監察機關之間關系上，兼顧了兩種不同類型“領導與被領導”關系的優點，形成以“‘一竿子到底型的‘領導與被領導關系為原則，以‘相鄰關系型的‘領導與被領導關系為補充”的格局。

（五）“派出與被派出”關系

根據《監察法》《監察法實施條例》第十二條、十三條的規定，監察委員會可以向有關單位或組織派駐或者派出監察機構、監察專員，監察機構、監察專員對派駐或者派出它的監察委員會負責。《紀檢監察機關派駐機構工作規則》對于派駐機構的組織領導、履職程序、工作職責等內容作了專門規定。因此，在監察系統內部還存在一種“派駐或者派出與負責”的關系。依循法治理論，公務法人應具有“權、責、名、組織”四個基本要素，派出機構通常不具備獨立對外承擔法律責任的“責”要素，因而不具有公務法人之主體地位。在一般情形下，各級監察委員會的派駐或者派出監察機構是不具備獨立公務法人資格的派出機構，并無對外獨立承擔責任的能力?！侗O察法》第十二條第二款明確了各級監察委員會作為派駐或者派出監察機構的責任主體地位。但值得注意的是，《監察法》第十三條規定了“派駐或者派出的監察機構、監察專員根據授權，按照管理權限依法對公職人員進行監督，提出監察建議，依法對公職人員進行調查、處置”。派駐或者派出的監察機構根據授權是以自己的名義還是以監察委員會的名義作出監察決定，《監察法》第十三條并未作出明確規定。筆者認為，正確理解與適用《監察法》第十三條應區分授權的不同類型。如果基于法律的授權，那么派駐或者派出的監察機構在授權范圍內可以以自己的名義作出監察決定，并獨立對外承擔法律責任。這是派駐或者派出的監察機構的一種特殊狀態。如果是基于監察委員會的授權，這實際是一種權力委托行為，那么派駐或者派出的監察機構只能以監察委員會的名義作出監察決定，該監察決定的法律責任亦歸屬于作出授權決定的監察委員會。在監察實務中，派駐或者派出機構通常是依據派出單位的授權范圍和授權事項開展工作。

二、監察職能實現中的機關協作

雖然《監察法》明確將監察委員會定位為“行使國家監察職能的專責機關”，但國家監察全覆蓋目標僅僅依靠監察機關恐難以實現。《監察法》《監察法實施條例》確立的五種關系類型既包含國家機關之間的橫向關系，又包含監察機關內部的縱向關系。機關協作的狀態直接關系到監察職能的實現效果。應“把反腐敗機構納入國家治理體系，從治理能力現代化角度推進反腐敗機構改革”[6]，通過國家機關之間的有效協作以促進《監察法》預設目標的實現。

（一）機關協作的原則

國家機關之間的協作應堅持政治、法治和效益三個基本原則。一是政治原則?！氨O察權本質上是政治權力……政治權力是政治主體對一定政治客體的制約能力?！盵7]監察權與監察活動的這一特殊屬性決定了圍繞著監察活動而進行的國家機關之間的協作應將政治原則作為首要原則。配合和協助監察機關開展工作不僅是一項法定義務，也是促進風清氣正政治生態建設的一項重要政治任務。國家機關之間的協作必須站在全局高度，站在黨和人民的立場上配合和協助監察機關開展廉政建設和反腐敗工作。二是法治原則?！侗O察法》的全面實施需要國家機關的協作。這種機關協作本質上是一種公權力協作。在現代國家治理體系中，任何公權力行為都必須遵循法治的基本邏輯，因此，機關協作應堅持法治原則。要通過立法明確規定機關協作的條件、權限、程序、范圍以及協調主體。在國家機關的協作實踐中，必須遵循法律優先和法律保留原則，即一切國家機關的協作行為都必須以法律為圭臬，不得與之相悖；在法律未做規定或未予授權時，不應擅自“創新”國家機關協作的內容或方式。三是效益原則。監察機關與相關機關的協作是為了實現“一加一大于二”的增量效果，這也是機關協作的正當性前提。因此，機關協作應以效益性為目標導向，盡量地消解機關協作過程中的負面效應，加強機關之間的溝通和協調機制建設，規范機關之間的協作管理，調動各個機關主體的協作主動性和積極性，形成機關合力，提高整體效能。

（二）機關協作的重點

在《監察法》《監察法實施條例》確立的五種機關關系類型中，“產生、監督和負責”“協助配合”“互相配合和制約”屬于橫向機關關系，其協作重點各不相同。一是監察機關與權力機關的協作重點在立法授權。雖然，人民代表大會與監察機關是一種“產生、監督和負責”關系，但是兩類國家機關仍存在一定的協作關系。隨著監察實踐的不斷豐富發展，可能會發現一些需要進行制度改進的地方，這就要求人民代表大會按照法定程序對《監察法》及其相關的法律、規定進行修改和清理，以適應監察工作實踐的需要。而權力機關與監察機關之間的協作程度直接關系到監察立法的科學性、及時性和監察法律法規適用的有效性。二是監察機關與行政機關的協作重點在于法律實施。行政機關作為體量最大的國家機關，既是《監察法》的主要適用對象，也是《監察法》實施的“主協助單位”。這就意味著，一方面，行政機關及其工作人員應嚴守法律和紀律以配合《監察法》的全面實施，如若行政機關及其工作人員缺乏內部監督與約束，違法違紀現象過多，將會增加監察機關的工作壓力，從而影響監察工作的有序開展。另一方面，行政機關特別是公安機關，應對監察機關的搜查活動、采取留置措施、職務違法犯罪線索移送等方面給予配合和協助，“調查過程中的一些措施也非監察機關的業務所能涵蓋，需要執法部門予以配合，如通緝、限制出境、技術調查等，監察機關作出決定后，需公安機關等執法部門配合執行”[8]。公安機關作為打擊犯罪、維護社會治安的重要機關，肩負著刑事案件的偵查任務，具有“限制人身自由”等特定權力。如若缺乏公安機關的配合和協助，監察機關的一些監察活動將難以開展。因此，監察機關與行政機關之間應當圍繞《監察法》實施，構建一種綜合性、多領域、高效率的協作機制。三是監察機關與司法機關的協作重點在于工作銜接?！敖⒈O察司法銜接機制，是監察機關與司法機關各自的職能責任所決定的。”[9]目前，《監察法》與《中華人民共和國刑法》《中華人民共和國刑事訴訟法》等法律之間的銜接還有進一步優化的空間，互相配合的條件、方式還不夠明確和具體?，F階段，監察機關要加強與檢察機關、審判機關的工作銜接，對管轄、調查、移送、審判等各環節進行細化，將責任分別落實到各自的具體職能主體，建立高效的對接溝通機制。

（三）機關協作的協調主體

機關協作的最佳狀態是各個機關形成了一個實質意義上的整體，而這一狀態達成的前提是存在一個權威性的協調主體。《監察法》明確了監察機關要求有關機關和單位進行協助的權力以及有關機關和單位依法協助的義務。但是，對于有關機關和單位協助過程中的一些沖突情況如何解決、由誰協調等問題，《監察法》《監察法實施條例》均未作出明確規定。在綜合考慮監察委員會的定位和各國家機關職能的基礎上，有可能承擔協調機構職能的機關主要有以下幾種選擇：

第一，同級人大作為協調主體。人大作為最高權力機關，其權威性和監督權似乎使它能夠實現監察機關與相關機關的協作統合。但是人大的主要職能體現于“立法權”“任免權”“決定權”，協調并不在《憲法》所規定的“人大”職能范疇。人大亦未有作為“協調機構”的先例。因此，將人大作為協調機構既不符合《憲法》規定，也不符合我國的政治慣例。

第二，同級政法委作為協調主體。政法委是“黨委領導政法工作的組織形式”①，具有統籌協調政法工作的職能。但是政法委宏觀指導和協調監督的部門主要是公安機關、檢察院、法院、司法行政、國家安全，并未包含監察機關，并且從政法委與監察委的功能定位和機關屬性上看，將目前的政法委作為監察工作的統籌協調機構并不恰當。“中央政法委的組織構成是同級政法機關，與其他議事協調機制如中央防治血吸蟲病小組等不同，中央政法委不包括下級地方黨委。各級政法委都是黨委對同級政法工作進行領導的一種組織方式?！盵10]

第三，同級法治委員會作為協調主體。目前，中央全面依法治國委員會已經成立。根據《深化黨和國家機構改革方案》，中央全面依法治國委員會“負責全面依法治國的頂層設計、總體布局、統籌協調、整體推進、督促落實”，是“黨中央決策議事協調機構”。從形式上看，法治委員會是協調監察工作中各部門關系最為合適的主體。但是在實踐中，法治委員會協調權能相對有限，不一定能夠完全勝任協調工作。

第四，上級紀檢監察機關作為協調主體。我國《監察法》并未明確規定各個國家機關協作開展監察工作的協調主體，《監察法》中的五處“協調”主要是指監察機關的內部協調或反腐敗國際合作的協調。但是《監察法》第二十九條規定：“依法應當留置的被調查人如果在逃，監察機關可以決定在本行政區域內通緝，由公安機關發布通緝令，追捕歸案。通緝范圍超出本行政區域的，應當報請有權決定的上級監察機關決定?！痹撘幎ū砻鳎霞壉O察機關具有協調功能，并且《監察法實施條例》第十一條第二款亦明確規定：“監察機關辦理監察事項應當加強互相協作和配合，對于重要、復雜事項可以提請上級監察機關予以協調?！币虼?，上級監察機關作為協調機構具有一定的法律依據。實踐中，下級監察機關在工作中確遇困難一般通過上一級監察機關協調解決。因此，根據《監察法》《監察法實施條例》的相關規定，基于我國監察工作的實踐和監察工作效能，地方性監察工作的協調職能宜由上一級監察機關履行，“按照紀檢監察一體的要求，要建立完善紀檢監察機關請示報告制度、指令糾正制度、案件管轄制度、檢查指導制度、組織協調制度、備案制度、報批制度等”[11]。

三、監察職能實現中的內部運行機制優化

在《監察法》《監察法實施條例》確立的五種機關關系類型中，“領導與被領導”“派出與被派出”屬于縱向關系，是監察系統內部運行過程中不同主體的相互聯系。《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》第十一條規定：“紀檢監察機關應建立監督檢查、審查調查、案件監督管理、案件審理相互協調、相互制約的工作機制?！弊鳛楸O察職能實現的基礎，健全監察系統內部運行機制應注重“機構—人員—職責”相匹配，促進內設機構之間資源的優化配置，提高監察機關的整體運行效率。

（一）完善監察機構內部的分工設置

分工作為復雜社會治理的一種方略，是基于事務性質的區別對待方式。監察機關內部機構設置是基于分工協作和自我監督的重要舉措。首先，按照案件處理流程進行機構設置。監察機關內部機構應依照“線索處置、初核、立案、審理、處置”的處理流程設置，突出主業設置機構，促進機構設置和監察程序相匹配。如信訪室負責案件線索受理；監督檢查室主要負責日常監督、一般違紀線索處置；審查調查室主要負責對涉嫌嚴重違紀或者職務違法、職務犯罪問題進行初核與立案調查；案件審理室主要負責對應給予黨紀政務處分的案件審核、申訴、復審的案件審理；案件監督管理室負責對案件監督檢查、審查調查進行監督管理；紀檢監察干部監督室主要負責對系統內紀檢干部的監督等。但是，一些地方存在機構設置重復的問題，如某市監察委員會除了在內部機構設置信訪室，還在事業單位中設置了信訪舉報中心，可能會造成信訪線索的分散管理，影響案件處理效率。其次，根據不同層級設置內部機構。由于編制瓶頸等現實問題的考量，有的縣級紀檢監察機關在實踐中將監督檢查和審查調查部門合并為紀檢監察室，承擔執紀監督與執紀審查調查的雙重職能，對此應在相關立法或文件中予以規范。地級市以上紀委監委既具有辦案職能，又要領導和監督下級紀委監委履行職責。因此，地級市以上紀委監委應體現監審分離、查審分離的職責分工要求。最后，促進各機構之間資源的動態優化。為完善各內設機構之間的資源優化配置機制，各地探索出了“室組”聯動監督、“組組”協同監督、“室組地”聯合辦案等工作機制，保障紀檢監察程序順暢運行。在具體案件調查中，也會根據監察案件實行“一案一指定”和“一事一授權”的工作模式。這些措施運行成熟可以出臺相關文件予以推行。

（二）構建監察機構的延伸機制

基層腐敗“量大面廣”“易發頻發”“線索匱乏”，是監察工作的難點。基層腐敗如果得不到及時有效地遏制，將嚴重影響黨和政府的公信力，損害黨的執政基礎。因此，當前應當根據基層反腐的特點，探索監察職能的系統內部優化，推動國家監察體制改革的制度優勢轉化為治理效能。根據《監察法》規定，監察委員會設在縣級以上，鄉鎮不設監察委員會，監察委員會可以在鄉鎮設派駐機構。實踐中，除了鄉鎮設立紀檢監察室，一些地方縣級監委向其所管轄鄉鎮、街道派出監察組織，但是仍然存在授權要件不明確、權責不一致等問題。對此，省級監委可以根據地方實踐經驗出臺規范性文件，明確鄉鎮監察組織的權責內容、工作銜接機制以及監督與救濟機制。目前，天津市、廣東省等地相繼出臺了監察職能向基層延伸的意見，但多為“試行”文件，條件成熟的情況下可以轉為正式的規范，“在統籌布局省域內監察職能向基層延伸工作時，統一的指導性意見應當鼓勵縣級監委給予鄉鎮、街道監察組織以充分的監督權、有限定的調查權和處置權”[12]。同時，應進一步規范向村（社區）派出監察機構，建立監察專員機制。為了整治群眾身邊的不正之風和腐敗問題，一些地方監察機關也向村（社區）派出監察機構或監察專員機制，設立了村級監察工作聯絡站。村（社區）監察機構主要負責協助鄉鎮街道對村（社區）行使公權力的公職人員的監督；對村（社區）落實征地拆遷、惠民惠農政策、救災救濟等重要部署的監督；收集黨員干部的問題線索，并及時向街道紀工委監察辦報告。但是，對于問題和線索的處理機制、銜接機制仍存在不足。對此，地方應健全村（社區）搜集線索與監察機關常規處理程序的銜接機制，完善村（社區）搜集線索的搜集、反饋與處理機制，明確派出主體及其負責人與派出人員的相關責任。

（三）健全監察機構的內部監督機制

一是要完善基于機構分權的監督機制。分權，只是基于事務屬性的分離，并不會直接產生權力制約效果。監察機關內部監督檢查和審查調查部門分設，體現了內部機構監督機制的完善。“流程中上一環節的工作人員必須對下一環節的工作提出建議與要求，下一環節的工作人員必須對上一環節工作人員提出的建議與要求進行回應，且回應的情況應受到監察委員會領導人員的審核。”[13]《監察法實施條例》第一百九十六條規定，案件經審理認為主要違法犯罪事實不清、證據不足的，應當經審批將案件退回承辦部門重新調查。因此，檢察機關的內部配套制度不僅應明確各個機構的運行規則、權力清單、責任清單，還應不斷提升辦案人員的辦案能力與責任意識，建立審查機構與審查人員的案件負責制。二是需要明確監察機關內部監督重點與程序。其一，要明確內部監督的重點。2020 年，中央紀委國家監委辦公廳印發《關于加強新時代紀檢監察干部監督工作的意見》明確各級紀檢監察機關領導班子對干部監督工作負主體責任，并強調加強紀委內設機構、派駐機構、派出機構、下級紀委監委以及本級管理企業和高校紀檢監察機構“關鍵少數”的監督，以上這些應作為內部監督的重點。其二，要明確內部監督的具體程序。雖然許多地方出臺了紀檢監察干部監督的相關規定，但是大多數規定較為抽象，且程序性規定仍有完善空間。對此，不僅應進一步明確干部監督室的內部監督職責，增強內部監督的獨立性，而且要強化案件監督管理室、信訪室、干部監督室等機構的過程性要求，完善履責程序機制設計，確保監督程序合法合規。

（四）探索監察職能的輔助機構配置

監察職責由主業機構及其工作人員履行，但監察職責的履行亦離不開輔助機構及其工作人員。在深化國家監察體制改革的過程中，要高度重視輔助機構和人員的合理配置。目前，縣級監察委員會的內設機構主要由辦公室、組織部、宣傳部、研究室、黨風政風監督室、信訪室、案件監督管理室、監督檢查室（多個）、審查調查室（多個）、案件審理室、紀檢監察干部監督室、機關黨委等職能科室組成，具有輔助保障功能的信息技術保障室通常在地市級以上監察委會員中才予以設置。此外，監察機關的日常工作并無法警等專業隊伍的保駕護航，監察工作的全面開展受到一定限制。筆者認為，監察機關的輔助機構配置可以借鑒法院、檢察院的經驗，在各級監察機關中設立信息技術裝備處室，負責辦公自動化建設、心理測試、電子數據取證、手機數據恢復、司法會計等技術保障工作，提高新時代監察工作的信息化、科技化水平。與此同時，探索在各級監察機關配置類似法警的專業安保隊伍，合理配置安全防范方面的專業設備，提升安全防護能力。

本文主要圍繞著監察職能實現這一目標，重點探討了國家監察全面覆蓋下的國家機關協作和監察委員會內部運行機制建設問題。從學科視角看，其不僅涵蓋管理學中的“組織—行為”問題，而且牽涉到法學中“權責一致、權力制約與監督”的問題。立法中設定的監察職能需要通過監察機構去實現。監察委員會是“行使國家監察職能的專責機關”，但不是唯一機關。國家監察全面覆蓋的目標需要加強外部協作，在實踐中不斷完善監察機關與其他國家機關的協作關系。同時，還應堅持內部面向，完善監察機關自身建設，優化內部機構的分工設置，創新基層組織建設，加強內部監督與保障機制建設，從而建立執紀監督、執紀審查、案件審理相互協調、相互制約的工作機制。

參考文獻：

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責任編校? ?陳? ?瑤

External Cooperation and Internal Optimization in State

Supervision

XU Xingui1， PANG Peng1， WANG Tianchun2（1. School of Law， Chongqing University， Chongqing 400045， Chongqing，China; 2. Discipline Inspection Committee， Chongqing Medical and Pharmaceutical College， Chongqing 401331， Chongqing，China）

Abstract： The fulfillment of national supervisory functions is affected by internal and external factors. According to the Supervision Law， the relationship between supervisory organs and other organs can be roughly classified into five types： ‘generation， supervision， and responsibility-shouldering， ‘assistance and cooperation， ‘mutual cooperation and restriction， ‘leadership and subordination， and ‘dispatching and being dispatched. These include both horizontal relationships among national organs and vertical relationships within supervisory organs. Upper supervisory committees are proper coordinating subjects for organ cooperation. Organ cooperation should abide by principles of politics， rule of law， and efficiency， and conducting organ cooperation on issues such as legislative authorization， work connection， etc. Organ optimization for realizing the supervisory function should focus on internal labor division within supervisory organs， the extension mechanism， the supervision mechanism and the allotment of supporting organs.

Key words： supervision; supervisory organs; organ cooperation; smart supervision