我國(guó)廢舊新能源汽車(chē)電池回收處理產(chǎn)業(yè)法律與政策研究

雷舒雅　賀太平

摘 要：隨著我國(guó)新能源汽車(chē)行業(yè)的持續(xù)快速發(fā)展，自2018年起動(dòng)力電池退役期逐步到來(lái)。面對(duì)大規(guī)模的動(dòng)力電池的更新?lián)Q代和回收再利用的現(xiàn)實(shí)情況，我國(guó)電池回收處理產(chǎn)業(yè)存在法律缺失、政策落實(shí)有難度、相關(guān)主體難以協(xié)調(diào)等相關(guān)問(wèn)題。筆者梳理現(xiàn)行國(guó)家層面的法律和政策，針對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，提出加快制定電池回收處理產(chǎn)業(yè)專(zhuān)門(mén)立法、充分發(fā)揮政策引領(lǐng)性作用、確保制定和執(zhí)行政策延續(xù)性的建議，以期在規(guī)范動(dòng)力電池回收、促進(jìn)新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時(shí)，踐行環(huán)保綠色理念和實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：新能源汽車(chē) 電池回收處理 法律政策

1 研究背景

我國(guó)為實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)，加速低碳化進(jìn)程，近年來(lái)持續(xù)鼓勵(lì)、推動(dòng)新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。我國(guó)新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)雖起步較晚，但發(fā)展迅猛，我國(guó)已成為世界第一大新能源汽車(chē)產(chǎn)銷(xiāo)國(guó)。中國(guó)汽車(chē)工業(yè)協(xié)會(huì)數(shù)據(jù)顯示，2013年，我國(guó)新能源汽車(chē)銷(xiāo)量?jī)H為1.8萬(wàn)輛。2022年，新能源汽車(chē)持續(xù)爆發(fā)式增長(zhǎng)，產(chǎn)銷(xiāo)分別完成705.8萬(wàn)輛和688.7萬(wàn)輛，同比增長(zhǎng)96.9%和93.4%，市場(chǎng)占有率達(dá)到25.6%。[1]新能源汽車(chē)銷(xiāo)量的不斷增加，意味著新能源汽車(chē)動(dòng)力電池退役、報(bào)廢數(shù)量的增長(zhǎng)呈現(xiàn)規(guī)模化趨勢(shì)。廢舊新能源汽車(chē)動(dòng)力電池退役后進(jìn)入回收階段，通常有兩種處理方式，一是梯次利用，電池仍具有使用價(jià)值，可在其他行業(yè)或產(chǎn)品上重復(fù)使用，二是原材料提取，電池使用價(jià)值不足，通過(guò)破碎、拆解和冶煉等方式提取電池中含有的高價(jià)值金屬原材料，實(shí)現(xiàn)對(duì)鎳、鈷、鋰等金屬資源的回收利用，產(chǎn)生一定的經(jīng)濟(jì)效益。因此，加快建立廢舊新能源汽車(chē)電池回收處理產(chǎn)業(yè)體系，完善相關(guān)法律法規(guī)，推動(dòng)配套的可持續(xù)政策措施迫在眉睫。本文將對(duì)我國(guó)廢舊新能源汽車(chē)電池回收處理產(chǎn)業(yè)立法現(xiàn)狀和政策頒布進(jìn)行梳理分析，探究我國(guó)廢舊新能源汽車(chē)電池回收產(chǎn)業(yè)法律與政策存在問(wèn)題，結(jié)合實(shí)際提出發(fā)展建議。

2 我國(guó)廢舊新能源汽車(chē)電池回收處理產(chǎn)業(yè)法律政策研究

2.1 全國(guó)廢舊新能源汽車(chē)電池回收產(chǎn)業(yè)相關(guān)法律

我國(guó)廢舊新能源汽車(chē)電池回收產(chǎn)業(yè)無(wú)直接法律，但從環(huán)節(jié)保護(hù)方面有《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》、《中華人民共和國(guó)清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》、《中華人民共和國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》等法律對(duì)新能源汽車(chē)電池回收產(chǎn)業(yè)作原則性指導(dǎo)和約束。工業(yè)和信息化部、科技部、生態(tài)環(huán)境部、商務(wù)部等多部門(mén)對(duì)新能源汽車(chē)電池回收產(chǎn)業(yè)聯(lián)合監(jiān)管，目前主要通過(guò)制定規(guī)章、政策引導(dǎo)該行業(yè)有序發(fā)展。與廢舊新能源汽車(chē)電池回收處理產(chǎn)業(yè)相關(guān)法律如表1所示：

2.2 新能源汽車(chē)電池直接相關(guān)的全國(guó)政策性文件研究

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速推進(jìn)，我國(guó)預(yù)判居民對(duì)汽車(chē)需求量將持續(xù)增長(zhǎng)，與此將進(jìn)一步加劇能源緊張和環(huán)境污染。因此，我國(guó)國(guó)務(wù)院于2012年頒布《節(jié)能與新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2012—2020年）》，在推動(dòng)汽車(chē)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)加快培育和發(fā)展節(jié)能汽車(chē)與新能源汽車(chē)，促進(jìn)汽車(chē)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。近年來(lái)國(guó)家有關(guān)部門(mén)頒布多項(xiàng)與新能源汽車(chē)電池回收處理產(chǎn)業(yè)直接相關(guān)政策性文件，促進(jìn)新能源汽車(chē)動(dòng)力電池回收處理產(chǎn)業(yè)的行業(yè)規(guī)范和有序發(fā)展。與廢舊新能源汽車(chē)電池回收處理產(chǎn)業(yè)直接相關(guān)的全國(guó)政策性文件如表2所示：

3 我國(guó)廢舊新能源汽車(chē)電池回收處理產(chǎn)業(yè)法律政策存在的問(wèn)題

3.1 電池回收處理產(chǎn)業(yè)法律缺失

近年來(lái)新能源汽車(chē)電池產(chǎn)業(yè)高速發(fā)展，相關(guān)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)也接踵而至。筆者在國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)全文系統(tǒng)中，以“電池”作為關(guān)鍵詞進(jìn)行查詢，結(jié)果顯示有308個(gè)與電池相關(guān)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)246個(gè)，即將施行的標(biāo)準(zhǔn)4個(gè)。其中廢舊電池回收相關(guān)的推薦性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)10個(gè)，從2017年開(kāi)始陸續(xù)頒布施行，且主要集中在近三年頒布。目前整個(gè)電池回收處理與再利用產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)先行，電池回收處理產(chǎn)業(yè)法律仍欠缺。我國(guó)主要從環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域切入，以綜合性法律來(lái)指導(dǎo)，如《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》、《中華人民共和國(guó)清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》、《中華人民共和國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》，僅對(duì)新能源汽車(chē)電池回收產(chǎn)業(yè)作原則性指導(dǎo)和約束，法律過(guò)于寬泛，不具有針對(duì)性和強(qiáng)制性，缺乏激發(fā)市場(chǎng)主體的內(nèi)生動(dòng)力的獎(jiǎng)懲機(jī)制，企業(yè)更多依靠企業(yè)責(zé)任、社會(huì)責(zé)任感來(lái)自覺(jué)承擔(dān)。現(xiàn)實(shí)困境是小微企業(yè)的實(shí)力并不能良好支持自身面對(duì)當(dāng)下環(huán)境主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任，其真正發(fā)揮的作用有限。

3.2 電池回收處理產(chǎn)業(yè)政策落實(shí)有難度

在全國(guó)范圍內(nèi)對(duì)于動(dòng)力電池的回收已有較多直接政策性文件規(guī)定，在實(shí)踐操作性上有一定難度。例如工信部、發(fā)改委等四部門(mén)制定的《促進(jìn)汽車(chē)動(dòng)力蓄電池產(chǎn)業(yè)發(fā)展行動(dòng)方案》等政策性文件，主要由工信部牽頭，涉及多部門(mén)聯(lián)合，利益牽制，在落實(shí)和執(zhí)行中恐出現(xiàn)職權(quán)交叉、責(zé)任難以劃分的情形。發(fā)布的政策性文件多以鼓勵(lì)性的建議為主，懲處性條款規(guī)定較少，在實(shí)際政策落實(shí)中存在一定困難。

工信部從2018年起到目前為止，分四批次公示《新能源汽車(chē)廢舊動(dòng)力蓄電池綜合利用行業(yè)規(guī)范條件》企業(yè)名單總計(jì)88家，而目前我國(guó)廢舊新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)電池回收主要是由大量中小微型企業(yè)組成，普遍存在缺乏行業(yè)“白名單”資質(zhì)、工藝設(shè)備落后、回收利用率低的情況，可能對(duì)環(huán)節(jié)保護(hù)產(chǎn)生影響，不利于各地“無(wú)廢城市”與“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

3.3 相關(guān)主體難以協(xié)調(diào)

廢舊新能源汽車(chē)電池回收過(guò)程中，在法律規(guī)定的動(dòng)力電池回收全生命周期主體上，涉及多方利益，如電池生產(chǎn)廠企業(yè)、整車(chē)制造企業(yè)、消費(fèi)者、梯次利用企業(yè)、資源回收企業(yè)等，回收責(zé)任劃分和回收費(fèi)用承擔(dān)主體還不明確。公眾參與是環(huán)境保護(hù)法基本原則之一，只有廣泛的群眾關(guān)注和參與，才能將政策更好的落實(shí)。目前由于我國(guó)新能源汽車(chē)市場(chǎng)與產(chǎn)業(yè)初步發(fā)展，大多數(shù)新能源汽車(chē)用戶尚未進(jìn)入電池退役更換環(huán)節(jié)，公眾乃至消費(fèi)者對(duì)動(dòng)力電池回收關(guān)注度和積極性不高。受政策引導(dǎo)落實(shí)未到位，公眾參與的途徑有限等因素影響，公眾未實(shí)際參與到動(dòng)力電池回收過(guò)程中來(lái)。作為新能源汽車(chē)回收企業(yè)、梯次利用和資源回收企業(yè)等實(shí)際回收利用主體，除市場(chǎng)價(jià)值利益驅(qū)動(dòng)外，尚缺乏有效的、可執(zhí)行的激勵(lì)措施，因信息不一致、不及時(shí)，導(dǎo)致信息出現(xiàn)誤差，不能有效的提高回收效率和便捷性，一定程度影響企業(yè)的回收積極性。

4 我國(guó)廢舊新能源汽車(chē)電池回收處理產(chǎn)業(yè)法律和政策發(fā)展建議

4.1 加快制定電池回收處理產(chǎn)業(yè)專(zhuān)門(mén)立法

在國(guó)家層面尚未對(duì)我國(guó)電池回收處理產(chǎn)業(yè)進(jìn)行專(zhuān)門(mén)立法，現(xiàn)階段主要以電池回收產(chǎn)業(yè)主管部門(mén)頒布的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)及鼓勵(lì)性的政策性文件為主，各省市根據(jù)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況制定具體的實(shí)施細(xì)則和落地執(zhí)行政策，各區(qū)域電池回收處理產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式不同，發(fā)展?fàn)顩r不一，一定程度上影響廢舊電池回收體系的統(tǒng)一建立完善，短期來(lái)說(shuō)有利于新模式的探索，但不利于新能源汽車(chē)行業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和循環(huán)發(fā)展，也不利于整個(gè)動(dòng)力電池回收處理產(chǎn)業(yè)的普遍性、全局性發(fā)展。一些地方對(duì)外地汽車(chē)企業(yè)進(jìn)入本地市場(chǎng)采取限措施，甚至有些地方以本地車(chē)企 的技術(shù)特征和產(chǎn)品特征為衡量標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)置旨在把外地生產(chǎn)的新能源汽車(chē)排除在本地市場(chǎng)之外的技術(shù)目錄和產(chǎn)品目錄，并以此為市場(chǎng)準(zhǔn)入的強(qiáng)行性依據(jù)。[2]筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)盡快制定電池回收處理相關(guān)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行專(zhuān)門(mén)立法，由中央相關(guān)部門(mén)進(jìn)行統(tǒng)籌，再具體有各省市承擔(dān)主要責(zé)任并將法律法規(guī)作為指導(dǎo)依據(jù)，各地區(qū)通過(guò)制定政策性文件進(jìn)行落實(shí)，提高電池回收領(lǐng)域法律體系的完備度，實(shí)現(xiàn)電池回收和再利用整個(gè)過(guò)程能有法可依、有法可循，更有利于推動(dòng)“無(wú)廢城市”和“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

4.2 充分發(fā)揮政策引領(lǐng)性作用

充分發(fā)揮政策的引領(lǐng)性作用，需要政策性文件應(yīng)在操作層面上能夠更加明確具體。一是應(yīng)明確和完善企業(yè)、消費(fèi)者、監(jiān)督管理部門(mén)之間責(zé)任追究的規(guī)定和程序，確保政策性文件的可執(zhí)行性。完善企業(yè)新能源汽車(chē)電池回收產(chǎn)業(yè)的準(zhǔn)入與退出機(jī)制、獎(jiǎng)勵(lì)與懲處機(jī)制。二是對(duì)需要聯(lián)合制定和配合執(zhí)行的部門(mén)，由主要負(fù)責(zé)部門(mén)牽頭制定、協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌規(guī)劃，在政策中應(yīng)明晰各部門(mén)權(quán)利與義務(wù)，避免權(quán)利義務(wù)混淆交叉，職權(quán)不清。三是引導(dǎo)各個(gè)環(huán)節(jié)主體積極參與，確保公眾積極了解并參與到電池回收產(chǎn)業(yè)中，增加公眾參與的途徑。

4.3 確保制定和執(zhí)行政策的延續(xù)性

根據(jù)國(guó)務(wù)院制定的新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的發(fā)展目標(biāo)，各地區(qū)政策的制定和執(zhí)行要有延續(xù)性。主要體現(xiàn)在以下四個(gè)內(nèi)容。一是新能源汽車(chē)的推廣政策，在政府采購(gòu)、個(gè)人采購(gòu)的推廣是否能在一定時(shí)期內(nèi)相對(duì)穩(wěn)定。二是技術(shù)研發(fā)的支持政策，科研技術(shù)的更新需要長(zhǎng)時(shí)間的持續(xù)投入，才有可能實(shí)現(xiàn)技術(shù)突破與創(chuàng)新，對(duì)技術(shù)研發(fā)的校企合作交流、資金補(bǔ)貼、資金獎(jiǎng)勵(lì)等的可持續(xù)性直接影響技術(shù)研發(fā)的成功率。三是吸引消費(fèi)者和企業(yè)的補(bǔ)貼政策，例如稅收減免補(bǔ)貼政策、企業(yè)回收補(bǔ)貼獎(jiǎng)勵(lì)政策等能直接提升主動(dòng)性和積極性。四是產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)配套政策，如產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設(shè)與企業(yè)的入住政策、上下游企業(yè)交流合作政策、跨區(qū)域聯(lián)動(dòng)政策等。只有確保制定和執(zhí)行政策的延續(xù)性，才能促進(jìn)產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展。

基金項(xiàng)目：成都市軟科學(xué)研究項(xiàng)目“廢舊新能源汽車(chē)電池回收處理產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2020-RK00-00184-ZF）；四川礦產(chǎn)資源研究中心項(xiàng)目“‘無(wú)廢城市與‘雙碳目標(biāo)下四川城市礦產(chǎn)資源回收政策法規(guī)研究”（項(xiàng)目編號(hào)：SCKCZY2022-YB014）。

參考文獻(xiàn)：

[1]中國(guó)汽車(chē)工業(yè)協(xié)會(huì).2022年汽車(chē)工業(yè)產(chǎn)銷(xiāo)情況 [EB/OL]. （2023-1-12）.http：//www.caam.org.cn/chn/4/cate_32/con_5236639.html.

[2]董勤，于放.碳中和背景下新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究.[J].中國(guó)集體經(jīng)濟(jì). 2022（18）15-17.