東非《區域職業技術教育資格框架》的分析及啟示

安立魁 白玲

［摘要］東非是非洲地區乃至全球重要的一體化區域。在區域經濟發展對技能跨區域培育和流動的需求不斷攀升，技能轉型和區域一體化項目迎來關鍵期，區域旗艦職業技術教育戰略陷入進階發展困境之時，東非《區域職業技術教育資格框架》（RTQF）應景而出。指向技能、能力教育的RTQF以在東非地區具有代表性的埃塞俄比亞、肯尼亞和坦桑尼亞三國國家資格框架為基礎，橫向上覆蓋其他子框架，縱向上設立了從基礎證書到文憑再到學術學位的8個級別，并配以三國試點、東非擴圍的嚴密組織和實施。新資格框架的采用不僅加速提升東非地區職業技術教育地位，彌補東非高等教育的缺陷，還為東非區域一體化提供新動能，同時對我國構建國家資格框架也有一定的借鑒價值。

［關鍵詞］職業技術教育資格框架；東非；區域一體化；國家資格框架

［作者簡介］安立魁（1988- ），男，山西長治人，江西科技師范大學職業教育研究院，講師，碩士；白玲（1988- ），女，山西長治人，江西科技師范大學教育學部職業教育研究院，副教授，博士，碩士生導師。（江西? 南昌? 330000）

［基金項目］本文系江西省教育科學“十四五”規劃2022年度研究項目“雙循環新發展格局下高職教育國際化發展研究”的階段性研究成果。（項目編號：22QN032）

［中圖分類號］G719.3/.7［文獻標識碼］A? ? ［文章編號］1004-3985（2023）11-0069-07

區域一體化一直是非洲國家獨立后的重要發展議程。東非共同體（East African Community，EAC）作為非洲區域一體化議程中的一個重要共同體，在非洲聯盟《2063年議程》中占有突出地位，其擁有廣泛的戰略區域關稅同盟、共同市場、貨幣聯盟和政治聯盟的一體化目標，渴望成為一個“人員、貨物、資本和服務自由流動的一體化大陸”①。該共同體的存在以及該地區國家對區域融合、抱團發展的意愿和持久行動，使得東非地區成為非洲聯盟乃至全球關注的一個重要區域。近年來，在世界銀行、中國、韓國等國際組織和友好國家的支持下，該區域國家積極參與開展一系列區域合作項目，在教育領域建成了高等教育共同體，但職業教育方面的區域和國際合作則較為滯后。

隨著東非國家的工業化及區域一體化發展的趨勢，東非地區對專業技術技能的需求正在上升。各國意識到本國難以培養全部的技能人才，需要借助相關技能人才的跨境流動來支撐產業發展。鑒于此，2022年5月，埃塞俄比亞、肯尼亞和坦桑尼亞的教育領導人在東非共同體區域合作的基礎上，簽署發布了《區域職業技術教育資格框架》（Regional for TVET Qualification Framework，RTQF）。本文擬對該資格框架的背景、內容與實施進行解讀，分析其潛在價值，以期為構建我國的國家資格框架提供思路。

一、構建RTQF的背景

（一）東非經濟的飛速發展對專業技能的需求不斷攀升

東非地區的主要國家在過去二十年保持了相對較高的經濟增長，埃塞俄比亞年平均增長率約為10%，坦桑尼亞為6%，肯尼亞為5%②。據非洲開發銀行的預計，受金屬價格飆升和全球能源價格上漲影響，非洲對外國投資將繼續保持吸引力，預計到2023年，非洲的經濟增長將穩定在4%左右③。由于區域經濟發展較快，東非地區在運輸、能源、制造業、農業加工和信息與通信技術方面，專業技術和技能需求愈加強烈。例如，在運輸方面，埃塞俄比亞鐵路公司預測，每千米鐵路需要11名技術人員，2015—2044年僅埃塞俄比亞就需要82878名鐵路技術工人；在能源供應方面，據聯合國環境規劃署估計，東非地區地熱行業需要12044名專業技術人員，而該區域地熱機構現有技術人員僅為861名；在信息技術領域，信息和通信技術的數字創新創造了大量的就業機會④。

東非地區經濟的飛速發展帶來旺盛的專業技能需求，同時也顯現出該區域技能人才供需不平衡的狀態，這與東非地區職業教育發展遲緩有關。盡管非洲國家總體發展趨勢良好，但地區農業耕作方式相對落后，對極端氣候的抵御能力差，單個國家經濟體依舊處于工業化發展初期階段，需要依靠區域聯合來實現產業鏈的布局和經濟結構多樣化，這也增加了對專業技能的多樣化、跨區域流動的需求。此外，單個國家的職業教育不能實現全科覆蓋、全技能培養，國家間勞動力流動又缺乏資格依據。這其中既存在區域協同培養能力不強導致的技能培養總量不足，又有職業教育資源分布不均、技能人才流動性差、供給不平衡導致的人才短缺問題。究其原因，主要在于缺乏統一的區域職業技術標準來打破區域內國家單打獨斗的困境。

（二）東非技能轉型和區域一體化項目推動迎來關鍵期

東非職業技術教育的發展得益于國際組織，尤其是世界銀行的支持，如“東非技能轉型和區域一體化項目（East Africa Skills for Transformation and Regional Integration Project，EASTRIP）”。此項目是世界銀行支持開展的與技能相關的一系列項目的延伸，包括高等教育卓越中心項目（Africa Center of Excellence，ACE）和應用科學、工程和技術技能合作伙伴關系倡議（Partnership for Skills in Applied Sciences，Engineering and Technology，PASET）等。ACE旨在建立和維持高等教育的卓越性，增加學生的跨境流動性，彌合地區發展所需的人力資源的技能差距，通過培養優質的技能人力資源，加強非洲的競爭力。PASET于2013年由科特迪瓦、埃塞俄比亞、肯尼亞等非洲國家和私營部門在世界銀行的推動下啟動，力圖通過培養大量應用科學領域的高技能人才來加速社會經濟轉型。

EASTRIP實際執行機構既包括了埃塞俄比亞、坦桑尼亞和肯尼亞等國家的職業技術教育政府部門，也有基蘇木國家理工學院、肯尼亞發電有限公司、肯尼亞公路和建筑技術研究所、肯尼亞海岸國家理工學院等企業和高校。此外，區域合作組織如東非高校聯盟（Inter University Council for East Africa，IUCEA）也參與其中。IUCEA是東非共同體的戰略機構，負責高等教育和研究的發展和協調。EASTRIP的重點主要包括三方面：一是實施區域旗艦職業技術教育戰略，即在埃塞俄比亞、肯尼亞和坦桑尼亞打造16個區域旗艦職業技術教育院校（Regional Flagship TVET Institutes，RFTI），在優先發展領域培養高質量技能人才；二是創造有利于職業教育發展的環境；三是高度重視職業技術教育與培訓的發展，加強職業教育與各區域經濟合作項目的協調合作。

根據世界銀行2021年末公布的EASTRIP結果顯示，項目目標基本實現，但根據項目中期評估報告，項目的區域化、一體化影響有限，服務企業能力不足，缺乏區域內技能等級和文憑資格的認證制度和框架。由此，東非地區國家職業技能認定框架的構建成為EASTRIP向縱深推進的關鍵突破點。

（三）東非區域旗艦職業技術教育戰略陷入困境

為實現可持續發展的職業技術教育與培訓和區域一體化，EASTRIP實施區域旗艦職業技術教育戰略。該戰略擇優遴選16所RFTI（7所在埃塞俄比亞，5所在肯尼亞，4所在坦桑尼亞）提供支持，并進行提質建設，旨在提高院校管理和教育教學質量。參與該戰略的RFTI都有各自的優勢，擁有授予相應職業教育證書、文憑和學位的資格。該戰略的優先發展領域由各國政府提出并由專家論證，每個RFTI結合自身優勢對接相關領域，得到國家職業技術教育監管機構和行業企業的認可后，會開發高專業化的職業教育與培訓計劃。例如，坦桑尼亞的阿魯沙技術學院（Arusha Technical College）專門為水力、風能和太陽能產業提供技術培訓，肯尼亞的梅魯理工學院（Meru Polytechnic）專門為建筑業提供技術培訓。此外，所有RFTI中都有一個行業咨詢委員會，與行業保持密切聯系，行業代表在RFTI中占比均超過50%。RFTI已開始實施的項目活動包括招收學生、開發新項目、與當地和國際行業建立聯系。

截至2022年初，16所RFTI在職業技術教育和培訓方面取得的進展各不相同。從該戰略的中期績效審查報告來看，RFTI受需求驅動開發的項目總數為152個，占既定目標的75%，完成度較高。其中，長期項目實現了98%，短期項目實現了51%。從入學人數看，RFTI的總入學人數從基線的6971名增加至中期的30776名學生，高于每年招收2萬名學生參加培訓的總體項目目標，畢業生在畢業后六個月內就業率從47%增加至69%。此外，該戰略的實施打破了該區域國家女性入學率低的困境，參加職業教育與培訓課程的女性數量從基線的741名增加至5230名學生⑤。

但是，總體來看，RFTI的影響力和服務仍停留在國家內部，不能有效促進東非地區各國家間的人才流通，為區域內行業企業提供的短期培訓也未達到要求。各國學生、企業用人單位對于本國以外的區域旗艦職業技術教育戰略存在盲區和顧慮，影響了RFTI作用的發揮。

二、RTQF的結構、內容與實施

為促進EASTRIP的推進以及區域旗艦職業技術教育戰略的進一步實施，埃塞俄比亞、肯尼亞和坦桑尼亞三國宣布采用RTQF。該框架旨在促進職業教育資源和專業技能人才在整個東非地區的流動互通。

（一）RTQF的結構

資格框架是一種基礎性制度，其根據一定的標準對資格進行分類，如學習成果的水平、內容的復雜性或資格的目的。不管是國家資格框架還是區域性的資格框架，都有既定標準定義的資格水平，其目的是提高開發、評估和改進教育的能力。同時，基于資格框架，各國可以進行職業資格互認，提高人才流通性，降低教育成本。

在非洲，多數國家建立了符合自身教育特征的資格框架。例如，肯尼亞在2014年建立了肯尼亞國家資格框架（Kenya National Qualifications Framework），該框架整合了學術子框架、職業技術教育與培訓子框架以及學徒與技能子框架，具有10個資格級別。其中，學術子框架主要是1、2、7、8、9、10級；職業技術教育與培訓子框架具有所有10個級別；學徒與技能子框架包含1～8級。由于共同的歷史或區域協議，東非地區的國家擁有幾乎相同的教育體系，建立了國家資格框架的國家，其資格級別為8～10級不等。例如，埃塞俄比亞的國家資格框架具有8個資格級別，坦桑尼亞的國家資格框架具有10個資格級別。

由于埃塞俄比亞、肯尼亞和坦桑尼亞是EASTRIP、區域旗艦職業技術教育戰略實施的三個主要國家，RTQF重點參考了這三個國家的資格框架，旨在增加區域職業技術教育項目合作的機會，促進區域一體化發展。

RTQF擁有8個級別，1～4級為證書，5級為文憑，6級為學士學位，7級為碩士學位，8級為博士學位，與上述三個國家的國家資格框架級別對應情況見表1。從結構上看，雖然該資格框架的級別與三國原有的國家資格框架級別不完全對應，但在這三個國家獲得的學位、文憑或證書均可在RTQF找到相應的級別、獲得認可。

（二）RTQF的主要內容

RTQF為促進區域內技能人才流動，還確立了基于學習結果的等級指標，并詳細描述了相應指標內容。一般而言，資格框架的等級指標既要覆蓋各級各類資格，又要足夠具體以便于理解；既要反映知識、技能和能力的寬度、深度和復雜度的遞增關系，又要體現社會對資格的要求；既要為資格框架內的資格提供對比參照，又要為資格框架外的資格提供納入的機會。等級指標主要發揮以下四個方面的作用：一是為資格和課程開發提供質量標準；二是為資格鑒定和能力認證提供依據；三是為理解和對比各級各類資格提供輔助信息；四是充當不同教育和培訓系統溝通交流的媒介。

資格框架的指標內容是制定資格框架等級指標的重要參數，一般包括知識、技能和能力3個類別。RTQF的級別描述側重于區域內勞動力市場所需的技術和職業資格。“知識”是指某一工作或學習領域的事實、原則、理論和實踐經驗，在該框架中特指呈現信息的能力，以及使用知識、原理和理論來分析、理解、反思問題的能力。“技能”是在任務或職業的背景下應用知識和使用技術完成任務和解決問題的能力?！澳芰Α笔窃诠ぷ鳝h境和個人發展中有效使用一般和特定技能、知識和個人素質的能力。下頁表2呈現了RTQF中8個級別對應的詳細描述，從1級到8級，級別越高，任務越復雜，專業人員的自主權越大。

RTQF中8個級別的描述很詳細，是一種通用的“語言”，是三個國家共同認可的，用來比較和評估三個國家與職業技術教育相關的文憑和證書。此外，該框架還具備了學分銀行的作用，即在非正規情況下（工作期間、非全日制等情況）進行的學習，通過學分轉移系統促進學習者流動，在一個國家完成部分專業培訓的學習者可以輕松地在另一個國家繼續接受教育培訓，并且學習獲得的學分可以通過認證在另一個國家使用。

（三）RTQF的實施

RTQF的實施將直接促進東非地區技能人才的流動。根據埃塞俄比亞、肯尼亞和坦桑尼亞職業技術教育部門的協商，該框架將優先在這三個國家實施。其主要原因，一是該框架的構建充分借鑒了埃塞俄比亞、肯尼亞和坦桑尼亞的國家資格框架，相關教育部門執行該資格框架的難度不大；二是這三個國家是EASTRIP的主要參與者，該資格框架的確定是三國協同合作的結果，簽署后即具備了法律效力。此外，這三個國家將邀請區域內職業技術教育與培訓當局和提供者，特別是區域旗艦職業技術教育戰略中的16所RFTI，將該框架作為職業教育課程開發、教師培訓和管理程序更新的工具。

為推動RTQF的實施，IUCEA、技能轉型與區域一體化促進部門還組織專家就該資格框架制定了統一職業標準的方法，并針對皮革、運輸、信息與通信技術和電力能源4個部門的44種職業制定了統一的職業標準。同時，東非地區各國也將依此框架完善或制定本國的國家級職業標準。坦桑尼亞國家職業技術教育委員會于2022年6月啟動由中國職業院校協助開發的行業崗位職業標準及相關培訓項目，針對坦桑尼亞重點行業的職業技能崗位要求，依托RTQF，參考中國的職業技能崗位標準，將配套的人才培養方案納入坦桑尼亞國家職業教育體系。

此外，為了擴大RTQF的影響范圍，埃塞俄比亞、肯尼亞和坦桑尼亞這三個國家與IUCEA積極向東非其他地區的職業技術教育與培訓機構提供指導與支持，力求將資格框架打造成助推區域融合的硬核力量。

三、RTQF的價值與借鑒

RTQF的構建標志著以埃塞俄比亞、肯尼亞和坦桑尼亞為首的東非國家在職業教育領域合作邁出了一大步，對非洲國家的外溢價值遠不止于此，也為我國國家資格框架的構建提供了重要借鑒與啟示。

（一）RTQF的價值分析

RTQF的構建是東非技能轉型和區域一體化項目的重要節點，解除了東非區域旗艦職業技術教育戰略發展的制度障礙，打通了區域技能供需鏈，為區域一體化提供了新動能。不僅如此，正如肯尼亞職業技術教育培訓部首席秘書瑪格麗特·姆瓦基馬博士所說：“該框架將促進我們教育體系的持續改進，不僅在地區層面，在國家層面也深受影響....重要的是，該框架將成為改革的評估工具，從改革的理論概念到實踐操作都將受其影響?！雹?/p>

首先，RTQF的確定促進了東非各國國家資格框架的構建與完善，推動各國職業教育進入新的發展階段。歐洲資格框架對歐洲各國資格框架的催化過程表明，區域資格框架將加快區域內國家資格框架的形成速度、擴大影響范圍。東非地區各國職業教育依托各個國家的產業優勢，都有相對發展良好的專業領域，但是在服務國家整體發展方面仍會顯得力不從心。各國的國家資格框架在區域資格框架的指導下可以快速形成以及進行科學調整，為各國職業技術教育的課程開發以及學生知識、技能、能力的構建和教師培訓提供指導和參考，提升各國職業教育質量，更好地發揮職業教育在社會公平、人力優化方面的功能，助力社會經濟穩定發展。

其次，RTQF在為東非地區國家形成共同的職業教育提供制度支持的同時，其重視技能的理念和做法也將助力地區高等教育彌補自身短板。東非地區國家的高等教育面臨著諸多發展困境，如教育與國家發展水平脫節，教育產出難以有效轉化為國家發展的動力，高等教育結構和國家基礎發展供需不匹配等。RTQF不僅幫助區域旗艦職業技術教育機構根據職業標準培養勞動力，使擁有標準證書和通用文憑的勞動者獲得區域內用人單位的認可，還為發展匹配的職業標準和能力認證體系奠定堅實的基礎。同時，技能與人才的區域流動也將創造一個更具包容性的區域文化，促進東非地區各國和平與繁榮發展。

（二）RTQF的借鑒及啟示

2022年3月，《中共中央? 國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》發布，指出“建設全國統一大市場是構建新發展格局的基礎支撐和內在要求”，要“健全統一規范的人力資源市場體系，促進勞動力、人才跨地區順暢流動”⑦。有學者將我國要素市場分為資本品市場和勞動力市場，并采用相對價格法對細分市場的分割程度進行測算發現，勞動力市場的分割程度顯著高于資本品市場。有數據顯示，勞動力市場分割程度均值是資本品市場的23倍，是商品市場的6.4倍⑧。勞動力市場要契合統一大市場的建設，就必須通過調整制度來促進教育資源合理配置和人力資源的高效開發。黨的二十大報告中首次出現“制度型開放”一詞。國家資格框架建設是落實黨的二十大“制度型開放”在教育領域里的首要舉措。目前，已經有160多個國家構建了國家資格框架，歐盟、東盟、南非還建立了區域資格框架。國家資格框架的建立對于加強教育和培訓系統間的聯系、實現勞動力市場的技能供需平衡、帶動非正規和非正式教育的發展以及深化教育改革具有重要意義。從建設全國統一大市場的視角來看，RTQF對我國構建國家資格框架具有以下啟示：

首先，國家資格框架是職業教育與勞動力市場實現供需平衡的重要平臺，具有調節作用。行業企業應積極參與國家資格框架的制定和修訂工作，政府和職業院校應根據國家發展總體規劃，把握培養方向、考慮市場需求。依據國家資格框架，行業企業可以依托統一的信息技術平臺對技能人才的數量和質量提出客觀的要求，職業院?；驒C構可以明確技能人才的培養規模與質量并根據市場反饋及時調整培養計劃。

其次，RTQF作為一個區域性的資格框架，覆蓋了三國的國家資歷框架的子框架，如學術子框架、職業技術教育子框架，甚至學徒、技能子框架，在橫向上體現了資格框架的全納性。從縱向上看，該框架設立了8個級別，既有較低級的技能證書，又有高級別的碩博士學位，打通了終身學習的通道，營造了終身學習的環境和氛圍。勞動力的二次開發、重復開發和高效利用既是我國應對老齡化的必施之策，也是減貧增收的重要抓手。我國要盡快建立能夠融通學術系統、職業教育系統等多系統的國家資格框架，為學習者提供垂直可提升、平行可流動的職普融合立交橋，為流動中的勞動力提供學習的機會，為用人單位提供客觀科學的依據，這有利于進一步推動勞動力市場形成以能力為主的用人觀念。此外，與RTQF的全納性特征有所不同的是，我國擁有全球最大的、人才素質較高的單一體勞動力市場，同時我國是制造大國、工業大國，是擁有全部工業門類的國家。因此，在構建國家資格框架時，要對技能種類實現全覆蓋，在服務我國統一大市場的同時，推動構建雙循環新發展格局。

［注釋］

①EAST AFRICAN COMMUNITY.EAST AFRICAN COMMUNITY VISION 2050［EB/OL］.（2016-02-13）［2022-06-05］.https：//www.eac.int/documents/category/key-documents.

②The World Bank.East Africa Skills for Transformation and Regional Integration Project （EASTRIP）（P163399）［EB/OL］.（2018-08-08）［2022-06-05］.https：//projects.banquemondiale.org/fr/projects-operations/project-detail/P163399.

③④African Development Bank Group.African Economic Outlook 2022 - Highlights | African Development Bank - Building today，a better Africa tomorrow［EB/OL］.（2022-05-25）［2022-07-15］.https：//www.afdb.org/en/documents/african-economic-outlook-2022-highlights.

⑤The World Bank.Implementation Status & Results Report［EB/OL］.（2021-10-08）［2022-07-15］.https：//www.worldbank.org/en/search？q=Implementation+Status+%26+Results+Report¤tTab=1&x=22&y=15.

⑥Inter-University Council for East Africa.East African countries adopt regional TVET qualifications framework［EB/OL］.（2022-05-30）［2022-08-07］.https：//www.iucea.org/east-african-countries-adopt-regional-tvet-qualifications-framework/.

⑦新華社.中共中央? 國務院關于加快建設全國統一大市場的意見［EB/OL］.（2022-04-10）［2022-08-07］.http：//www.gov.cn/zhengce/2022-04/10/content_5684385.htm.

⑧蘇劍，邵宇佳.全國統一大市場建設的內涵、現狀與政策建議［J］.新疆師范大學學報：哲學社會科學版，2022，43（6）：98-109.

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［7］CEDEFOP.Analysis and Overview of NQF Level Descriptors in European Countries［EB/OL］.（2018-06-20）［2019-05-06］.http：//www.cedefop.europa.eu/en/publications-and-resources/publications/6119.

［8］Inter-University Council for East Africa.Regional TVET Qualifications Framework［EB/OL］.（2022-05-26）［2022-05-15］.https：//www.eastrip.iucea.org/regional-tvet-qualifications-framework/.

［9］IUCEA.Regional TVET Qualifications Framework–EASTRIP［EB/OL］.（2022-05-26）［2022-06-30］.https：//www.eastrip.iucea.org/regional-tvet-qualifications-framework/.

［10］The World Bank.PASET Initiative on Regional TVET Centres of Excellence-World Bank Financed Project in East Africa（EASTRIP）［EB/OL］.（2019-01-09）（2022-06-15）.https：//thedocs.worldbank.org/en/doc/847861561594868718-0090022019/original/EASTRIPMay202019DrAbdiwasaAbdilahiStateMinisterFinal.ppt.

［11］The World Bank.Projet developements：East Africa Skills for Transformation and Regional Integration Project（EASTRIP）-P163399［EB/OL］.（2022-05-25）［2022-07-15］.https：//projects.banquemondiale.org/fr/projects-operations/project-detail/P163399.

［12］UNESCO Science Report：Towards 2030，November 2015［EB/OL］.（2015-11-2）［2022-07-15］.https：//en.unesco.org/sites/default/files/usr15_east_and_central_africa.pdf.