國土空間規劃體系下的交通協同規劃思考

陳東光

（中咨城建設計有限公司浙江分公司，浙江金華 321300）

0 引言

交通設施的技術標準比較嚴苛，需能從農業空間、生態、城鎮空間中穿過。項目建設為農業空間、生態和交通高度集中的區域，在開展交通規劃工作時，對農業空間和生態環境的關注度比較低。在重構國土空間規劃時，核心要務是全面體現國家生態文明建設戰略，使人與自然的和諧共生得以真正實現。在國土空間規劃中，核心內容是生態保護治理與交通發展互相適應和互相協調，我國提出了碳中和、碳達峰的鄭重承諾。

作為國土空間規劃體系中的重要專項規劃之一，綜合交通規劃應如何明確自身的定位和目標，如何適應國土空間規劃體系的需要，發揮交通對國家發展的作用，需從基本思維、框架體系、編制實施、政策法規等方面進行思考。

1 國土空間規劃體系對交通規劃的要求

1.1 確立以保護為基調的建設和發展思路

國土空間規劃一直以來都是我國空間發展建設的關鍵舉措，也是我國依據可持續性發展戰略所必經的重要措施，是對各專項開發和保護建設的重要依據。基于目前我國對生態環境的重視和關注，交通規劃管理應從傳統的專項技術指導轉移到建設高質量的綜合規劃體系，使之與自然環境、自然資源的開發協同發展。同時，交通設施的建設及布局策略應從整體的視角分析，盡可能滿足環境資源保護，促進社會發展的基本理念。在創建交通規劃體系的過程中，還應明確制訂規劃目標，確定環保建設的理念，構建高品質的治理制度，讓國土空間規劃管理成效快速發揮出來[1]。

1.2 實現和國土空間規劃體系的銜接

在國土空間規劃的總體內容中，交通專項規劃始終是關鍵性內容。規劃的事項必須依照整體規劃目標，不能同目標及剛性管理制度相背離，其中的重要內容也應納入總體規劃中。此外，從科學編制的方向來分析，交通規劃管理特別是綜合交通對于空間總體規劃有較大影響，必須先對空間規劃進行資料的收集和研究，綜合多方意見制定規劃方案，并確立專項規劃的后期方案和未來的發展方向。同時，有關專項規劃應在各省各市級地區進行層級編制，不同區域或層次的專項規劃都要根據編制的類型進行制定和完善，創建與國土空間規劃相配合、相適應的綜合性交通規劃管理制度，以國土空間總體規劃目標為前提，進一步推進我國交通專項的規劃體系框架，使之成為專項規劃的重要指引與管控手段。同時，在規劃編制、實施和審批中，應遵從編制與實施同主體的原則，提高規劃內容的權威性和規范性，進一步改進審批與各類專項規劃間的銜接與協同合作，結合現代技術水平完善并制定國土空間規劃所需的技術評價指標，保證國土空間信息平臺間的有效鏈接和信息共享[2]。

2 我國空間規劃中的交通要素分析

2.1 主體功能區規劃

在規劃主體功能區域時，從宏觀的角度出發，對不同區域的主體功能進行確定，在功能區規劃的戰略格局中充分考量交通設施問題，作為支撐性要素而被綜合敘述。從政策建議的角度分析城市群空間結構、生態保護應與交通設施規劃和管理保持緊密聯系，使交通服務一體化、交通建設差異化得以真正體現。

2.2 土地利用規劃

在部門間進行土地資源分配時，土地利用規劃發揮著重要的作用，也會對土地時空利用的綜合技術經濟措施帶來不同程度的影響。在土地利用規劃時，交通用地是建設用地的主要組成部分，對各種交通方式規劃期內項目的用地面積、里程數等進行控制，使其數量的合理性得到保證。

2.3 城鄉規劃

國土空間規劃工作與城鄉規劃工作之間具有特殊的匹配度。在城鄉規劃體系中，交通要素發揮著十分重要的作用。從編制內容的角度分析，城市總體規劃所包含的強制性內容有交通方式結構、重大交通設施用地黃線、主干路紅線等，做好規劃工作，可以使城市布局變得更加合理。

2.4 綜合立體交通網規劃與國土空間規劃的銜接

與城市綜合交通體系規劃相比，綜合立體交通網規劃以全域為規劃對象時，其編制的特點與國土空間規劃相一致。做好綜合立體交通網絡規劃工作，使其與國土空間規劃保持有序銜接，例如規劃沿用以線路布設、交通領域經典交通量預測等內容為核心編制路線，在開展國土空間規劃銜接工作時，就會使編制精度與編制內容出現一定的偏差，很難與相關的規劃工作保持有序的銜接[3]。

2.5 國土空間規劃

國土空間規劃是國家推進治理現代化發展的重要手段，在開展國土空間規劃工作時，對同一區域內的各種要素進行科學、合理的配置，實現一體化建設。交通會給國土空間規劃帶來重要影響，在創建國土空間規劃體系時，需要交通以更加精準的方式融入其中，在頂層設計理念中，凸顯交通在國土空間規劃中發揮的重要作用。積極創建完善的交通規劃體系，使其與國土空間規劃體系建設實現協調發展。在我國大多數的規劃編制體系里，對交通要素的重要意義給予了足夠的重視，并提出了協同規劃理念，而規劃范式、知識體系和專業背景存在很大的差別，使得在各大綜合性規劃和主規劃層面中，交通的廣度和深度深受影響，面向國土空間規劃的交通規劃技術、方法和理論仍需不斷完善。

3 剖析交通規劃轉型

3.1 規劃思路轉型

對于交通規劃工作來說，國土空間規劃體系正面臨著轉型的關鍵期。從轉型思路的角度分析，需對國土空間規劃的邏輯和語境給予全面分析，使用專業的規劃語言與國土空間規劃保持協調統一，并對傳統的交通規劃經典方法進行合理化使用，使其能夠與國土空間規劃保持較好的融合關系。在對交通協同規劃方法體系進行構建時，應盡量做到協調統一，并以國土空間規劃體系為依托，實現對傳統交通專項規劃理論方法的不斷完善，使最終形成的交通專項規劃方法和交通協同規劃方法滿足國土空間規劃體系建設的各項要求，為國家戰略提供強有力的支撐，使國土空間規劃理論水平上升到一個新的高度[4]。

從交通規劃思路的角度分析，其轉變主要表現為以下幾種情況。第一，交通規劃總體思路。對生態保護給予足夠的重視，從過去交通規劃提倡的“供需平衡”逐漸轉變為“半剛性管控”或“剛性管控”。第二，交通規劃層次。從隸屬于上位規劃的交通專項規劃層面逐漸轉變為與國土空間規劃相協調統一的、更高層次的協同規劃層次。第三，交通規劃特點。過去的規劃比較關注規范標準和工程技術，現在逐漸轉向空間發展導向、策略和管控等政策型規劃。第四，交通規劃范圍。交通規劃范圍發生了一定程度的改變，從中心城區逐漸向市、縣全域轉變，對城鎮開發邊界內外的交通協調工作給予足夠的重視。第五，交通規劃標的。二維面狀空間的交通設施供給水平被人們所關注，逐漸取代線性交通設施和飽和度評價，使管控空間的供給水平差異得以不斷地體現。第六，交通規劃方法。使用多學科理論法與大小數據相結合的方式來轉變決策科學性的方向，使傳統的交通需求預測法逐漸被淘汰。

3.2 規劃內容轉型

在開展交通規劃領域的學習與對接工作時，使用最頻繁的專業術語有用途管制、三生空間、三區三線、空間管控和多規合一等，以國土空間規劃模式下的生態保護和集約用地邏輯為基礎，與各類空間和邊界的劃定相結合，遵循的主要規劃原則為國土空間與交通等多要素協調互動，使規劃內容轉型取得最佳的效果。最根本的規劃目標為面向交通設施供給水平的空間管控，并在國土空間規劃語境范圍內，做好交通研究和規劃工作。

就業崗位、人口和產業分布的特點受生活空間、生產空間布局的直接影響，也會給交通分布和生成帶來不同程度的影響，交通問題的根源在于布局的合理性。生態空間也會對交通設施的建設和布局帶來不同程度的影響，將生態保護紅線與生態環境的關系處理好，使交通設施的規模和線位得以滿足。以“三生空間”為依據，做好交通規劃內容的拓展工作，具體情況為：

第一，在生產空間布局時，要以“交通、生態、人口、產業”等多種要素為基礎，積極開展協同規劃工作。對交通運輸在社會經濟發展和空間演變中發揮的引領作用予以高效利用，充分發揮出產業經濟學、可達性分析和區位論等技術和理論方法的優勢，從而使各項工作的開展取得最佳效果。對多尺度下的多要素協同規劃方法進行積極探索，從點狀、線性和面狀等多個角度出發，與生態、人口、產業和交通實現有機融合，將空間、產業和人口高效地聚集在一起，全面發揮多方式復合走廊的擴散效應、鎖定效應和協作效應。積極構建綜合立體交通網絡，實現樞紐、走廊和網絡的全融合，促使國土空間保護和開放格局更為穩固，加快交通規劃工作發展的速度，使規劃內容轉型取得最佳效果。

表1 國土空間規劃背景下的交通規劃轉型特征

第二，在對“生活空間”進行配套建設時，應以交通設施供給水平的空間適宜性評價為基礎，不斷明確城鎮空間內部不同區域的主導交通模式，創建具有較強科學性的空間發展適宜性評價體系，并以道路網絡、建成環境、功能分區和地形地貌等要素為依托，使小汽車交通、公共交通和慢行交通等交通方式空間發展取得最佳效果。通過對交通承載力的全面分析，對交通碳排放政策分區和城鎮空間內部交通發展政策分區進行合理劃定，使每一個分區發揮出不同的價值，顯著提升交通規劃的效果。

第三，在對非城鎮空間的交通線性設施進行布局時，要以生態等多要素影響下的穿越可行性評價為指導綱要，實現對生態空間的高效保護。做好生態環境保護工作，遵守自然規律，不斷捋順非城鎮空間和線性交通設施的穿越關系，創建綜合性的評價體系，對交通選線設置控制要素、文物保護單位、農業空間和生態空間等內容進行全覆蓋，明確提出對非城鎮空間的線性交通設施穿越分區，實現對交通設施選線的有效監管。在對生態空間進行保護時，以生態集約交通發展模式為依托，做好開發邊界劃定和城鎮空間界定工作，實現對生態空間的間接保護。以國土空間規劃模式下的集約用地和生態保護邏輯為原則，將交通要素融入城鎮開發和城鎮空間劃定工作中，對居民的出行方式、出行距離等因素進行綜合分析，并以特征閾值的方式向空間尺度傳導，使城鎮開發邊界和空間具有較強的用地集約化、低碳生態等交通發展新特點。當前，在開展國土空間規劃和城市總體規劃時，對交通要素的協同發展給予了足夠的重視，并在發展的過程中不斷地探索轉型發展和創新工作，推動國土空間規劃朝著更加先進的方向發展。

4 結語

國土空間格局對交通格局起到了一定的約束作用，受國土空間規劃中的空間管控分析方法和多要素間協同機制的影響，交通規劃領域中應對交通要素與其他國土空間要素的協同關系給予足夠的重視，綜合分析面向空間管控的交通設施供給水平，以國土空間規劃語境、集約用地邏輯和生態保護為基礎，在空間規劃層面實現國土空間規劃與交通規劃的協同發展。對經濟、土地、生態、地理、交通和規劃等多學科理論知識進行綜合使用，使最終確定的交通與國土空間協同規劃方案具有較強的管控思維和空間理念，為國家重大戰略部署的規劃提供可靠的理論依托和方法論，加快國家治理體系和治理能力現代化發展的速度。