國務院機構改革為何一半落在金融監管

劉世昕

提交全國人大代表審議的國務院機構改革方案（以下簡稱“方案”）有13項改革措施。國務院秘書長肖捷在作方案說明時提到，本輪改革旨在加強科學技術、金融監管、數據管理、鄉村振興、知識產權、老齡工作等重點領域的機構職責優化和調整，轉變政府職能，加快建設法治政府。

這是改革開放以來我國進行的第九輪國務院機構改革。值得關注的是，13項改革中與金融監管直接相關的有6項，包括組建國家金融監督管理總局、深化地方金融監管體制改革、中國證監會調整為國務院直屬機構、統籌推進中國人民銀行分支機構改革、完善國有金融資本管理體制，以及加強金融管理部門工作人員統一規范管理等。

全國人大代表、清華大學五道口金融學院副院長田軒在接受中青報·中青網記者采訪時說，這次機構改革中關于金融監管方面的一系列調整變化，是強化黨對金融工作的集中統一領導的體現，也是建設統一開放、競爭有序市場體系、加快建設全國統一大市場的內在要求。

杜絕監管真空，服務實體經濟

有關國家金融監督管理總局的職能，方案提到“強化機構監管、行為監管、功能監管、穿透式監管、持續監管”。田軒說，隨著現代科技與金融行業的融合度越來越高，金融業態、風險形態、傳導路徑和安全邊界都已經發生了重大變化；同時，隨著風高浪急的國際形勢不確定性增大，金融風險形勢也呈現出復雜嚴峻、新老問題交織疊加的特征，需要調整、形成和完善更適應當下發展格局需求的金融監管機制，在提高金融促發展動力的同時，持續強化金融風險防控能力。

他進一步解釋說，客觀上看，我國金融監管的主體體制機制，與當下高質量發展新格局存在一系列供給與需求錯配的問題，主要表現為監管滯后，缺乏前瞻性；面對問題，缺乏有效引導，沒有給市場博弈留下足夠的空間；政策執行彈性大、規則不清等。

他認為，通過加強金融一體化的協調，防止監管部門條塊分割導致的監管真空，杜絕監管套利，從而助力金融穩步推進供給側結構性改革，使金融更高質量地服務實體經濟發展。

形成監管合力，保護投資者

擬成立的國家金融監督管理總局將統一負責除證券業之外的金融業監管，統籌負責金融消費者權益保護。

田軒分析稱，隨著混業經營逐步深入，金融風險的隱匿性、交叉性明顯增強，金融行業外延也在不斷延伸，特別是形成了其他產業與金融業混合經營，其中最主要的是作為金融資本與產業資本融合產物的金融控股公司。

一段時間以來，金融控股公司參股控股的機構眾多、業務復雜、關聯性高，風險的隱匿性也更強，在缺乏必要法律和制度監管的情況下，亂象頻發。如一些互聯網平臺涉足金融業務，在推動科技創新、提升服務效率的同時，也暴露出諸多風險，如無牌經營、監管套利、侵害消費者權益等。

田軒認為，鑒于這些問題，擬成立的國家金融監督管理總局，既要實現除證券業之外的監管全覆蓋，也要關注金融消費者的權益。

“保護好投資者的合法權益，關系人民群眾的切身利益，是資本市場改革發展的關鍵因素。”田軒注意到，方案建議，證監會的投資者保護權益劃入國家金融監督管理總局。他說，這體現了國家對于投資者保護工作的高度重視，是“以人民為中心”的金融發展觀的集中體現。

他解釋說，從市場端來看，隨著金融產品朝著越來越多樣、復雜的趨勢發展，我國居民的投資需求向著多元化方向發展，但客觀上看，我國金融市場投資者群體中，中小投資者占大多數，投資者風險意識比較淡薄，投資專業知識相對匱乏。

田軒認為，此次將投資者保護職責劃入國家金融監督管理總局，正是將投資者保護理念深度嵌入市場交易、機構監管、稽查執法等金融交易各個環節的制度安排，能夠通過更統一的頂層力量，進行全市場、跨區域、全覆蓋的監管，提升監管穿透水平，更好地織密、織牢投資者保護網。

在田軒看來，進一步完善投資者保護機制，還需要在法律制度層面進一步予以保障。作為成熟資本市場的一個非常重要的法律制度，集體訴訟制度便是在監管后端，充分調動“沉默的大多數”的力量，對于資本市場各方特別是上市公司產生強有力的威懾作用。

以問題為導向，改革地方金融監管體制

方案建議，建立以中央金融管理部門地方派出機構為主的地方金融監管體制。田軒認為，這是堅持問題導向，處理好中央和地方在金融監管中的職責邊界，實現促發展與防風險并重，提升金融政策在全國落地執行質效的有力舉措。

田軒說，近年來，我國的金融監管體制日益完善，中央和地方金融監管分工格局逐步清晰，中央和地方之間的協調機制經歷了從無到有探索建立的過程。但過往體制下，由于中央垂直監管難以對游離于銀證保體系之外的地方金融進行直接管理，在片面求發展理念下，部分區域地方政府干預金融、非法集資、債務鏈條斷裂等金融亂象及風險事件時有發生，導致區域性風險隱患突出。

他總結了過往地方金融監管存在的幾個主要問題：

首先是重發展輕監管。地方政府開展金融監管工作往往從自身實際出發，在片面追求GDP增長的理念牽引下，將能夠帶來短期經濟利益的金融事項作為優先任務，而將防范風險、維護穩定等金融服務的核心職責置于次要地位或忽略，導致地方金融行業的無序發展及金融風險的不斷積累，埋下區域性風險爆發的隱患。

其次是監管職能分散，未實現統一歸口管理。大部分省份對于金融管理的職能，實際上分散于多個政府職能部門，導致監管職責交叉、難以形成監管合力等一系列問題。

再有，監管力量能力不足。受制于地方發展能力，大部分地區金融監管能力的建設相對中央來說滯后，且多數人員缺乏金融監管所需的完備專業知識，導致地方金融事前、事中監管力度的缺失，難以對多變的金融風險進行及時識別及處置。

“本次改革方案，在頂層設計上對加強中央和地方金融監管協調機制建設進行總體規劃。”田軒說，下一步應該在具體運營細節上進行優化。

改革分支機構，建立現代中央銀行

方案建議，統籌推進中國人民銀行分支機構改革。田軒認為，圍繞這個目標推進的一系列舉措，旨在落實黨的二十大報告提出的“深化金融體制改革，建設現代中央銀行制度，加強和完善現代金融監管，強化金融穩定保障體系，依法將各類金融活動全部納入監管，守住不發生系統性風險底線”。

央行的“九家一級分行”（即大區行，下轄中心支行），是1998年為了增強執行貨幣政策的權威性和金融監管的獨立性而設立的。1998年改革后，當時央行機構設置形成了4個級別：總行-大區分行-中心支行-縣支行。

田軒說，事實上，我國央行“大區行”體制一度面臨爭議。有評論認為，旨在破除地方對信貸及貨幣政策干預的這一舉措，實際上面臨著因缺乏當地政府支持而無法順利推進金融改革的問題。

在現代中央銀行制度下，中央銀行的核心功能是管好貨幣“總閘門”，提供高質量金融基礎設施服務，防控系統性金融風險，管控外部溢出效應，促進形成公平合理的國際金融治理格局。

在田軒看來，按照方案建議，中國人民銀行作為中央銀行的功能將得到進一步強化，通過剝離金融控股公司監管和消費者權益保護等現代中央銀行非核心職責、完善分支機構改革，有助于加快構建現代中央銀行制度。

他特別提到，按行政區劃設立分支機構，有助于打破過去政策傳導效率存在的體制機制性梗阻，使貨幣政策實效性得到提升，有利于增強貨幣政策在宏觀調控執行中的精準性和針對性。