從脫貧攻堅到相對貧困治理：過渡期主要制約因素與對策

摘要：從脫貧攻堅到新發展階段相對貧困治理，影響制約脫貧成效的主要因素有產業發展持續性不強、貧困戶就業穩定性低、返村回流、因病災返貧、內生動力弱，部分地區基礎設施與公共服務滯后，基層組織作用不強、地方債等。針對這些問題，文章提出了抓產業、穩就業、健保障、扶主體、強監測、強組織六個方面的對策建議。

關鍵詞：脫貧攻堅；相對貧困；羅霄山特困區；郴州

絕對貧困已在我國千年歷史中消除，但是絕對貧困消除之后，并不意味著貧困問題從此消失。十九屆四中全會指出，“堅決打贏脫貧攻堅戰，鞏固脫貧攻堅成果，建立解決相對貧困的長效機制。”步入新發展階段，我國貧困治理的重點由消除絕對貧困轉向解決相對貧困。相對貧困較之于絕對貧困標準更高、范圍更寬、維度更廣、時間更長、難度更大。2021年初發布的《中共中央 國務院關于實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的意見》明確指出，脫貧攻堅任務完成之后，設立5年過渡期。過渡期主要任務為鞏固脫貧成效、防止返貧，探索解決相對貧困的長效機制。當前脫貧成效鞏固如何？相對貧困治理又面臨什么新問題、新困難？如何解決過渡期內的貧困問題？帶著這些問題，課題組對羅霄山特困連片區郴州片區汝城、桂東、宜章、安仁、臨武等縣專題調研，分別與相關縣直部門、鄉鎮、農村經濟組織負責人、村支部書記和已脫貧的貧困戶、非貧困戶家庭成員等進行座談，并與多個市直相關部門座談研討，在此基礎上，形成了本次調研成果。

一、調研地區概況

羅霄山片區為全國脫貧攻堅十四個集中連片特困區之一，主要包括羅霄山脈中南段及其與南嶺、武夷山連接地區，共覆蓋江西省與湖南省28個縣（市、區），其中江西18個縣（市、區）、湖南6個縣（市、區）。郴州市位于湖南省東南部，地處南嶺山脈與羅霄山脈交錯地帶，轄11個縣（市、區），530多萬人，其中宜章、汝城、桂東、安仁四縣為羅霄山片區縣，其他7個縣（市、區）為面上扶貧縣。2014年全市共有建檔立卡貧困人口44萬，貧困村442個，2019年全部實現脫貧摘帽。

二、影響制約鞏固脫貧成效、緩解相對貧困的主要因素

從調研的情況來看，當前影響鞏固、提升脫貧攻堅成效、緩解相對貧困的主要制約因素如下。

（一）一些產業項目與利益聯結方式難以持續

農民要實現穩定持續增收，主要還是要靠產業拉動。調研發現，較多的地方產業發展同質化現象嚴重，因地制宜不夠，看到什么產業“火”，就盲目跟風，結果規模上去了，農產品銷路卻成問題。比如，桂東、汝城、安仁等地大面積種植黃桃，價格一年比一年低，群眾增產不增收。產業配套基礎設施不完善，特別是受倉儲、加工及冷鏈物流配套不足等影響，農產品還存在著“存不住”“運不出”“進不了”等困難，一些農產品甚至爛在地里，群眾勞動成果難以轉化為實實在在的現金收入。另外，產業發展利益聯結方式比較單一，有的地方只是簡單入股分紅，比如宜章縣委托幫扶比例高達65%，如果與之聯結的市場主體遭遇危機，就會直接影響群眾收入。

（二）脫貧群眾就業穩定性偏低

據當地人社局統計，已脫貧人口穩定就業比例低于50%，這部分群體總體技能不高，主要從事制造業、建筑業、餐飲服務業等技能要求低的體力型工作，可替代性強。同時，貧困家庭勞動力是家庭頂梁柱，既負責增加家庭收入，有的還負責家中生產生活以及照顧老人、孩子，一旦家中發生變故，有的為照顧家庭放棄就業崗位、一家就斷了收入來源。另外，就業后續服務保障乏力，比如拖欠工資，權益無法得到保障，很容易引發辭職，導致貧困家庭沒有收入。

（三）易地搬遷戶存在返村回流現象

易地搬遷沒有解決生產資料隨遷，搬入地生活成本普遍高于搬出地，群眾在當地就業難度大，而原生產用地離搬遷點又比較遠，這讓還需依靠種養殖業養家糊口的群眾不能像搬遷前一樣開展生產，導致增收比較困難。還有一些搬遷戶習慣了原來的生活方式和周圍的環境，搬遷后一時無法融入新環境，出現“回遷”現象。還有的因舊房已拆，回遷無房住，在原住地搭個臨時廠棚居住。

（四）因病、因災返貧因素大

因病致貧、因病返貧的比例由當初的30%增長為50%，其中患大病和患長期慢性病的貧困人口醫療負擔過重。雖然醫保報賬比例85%以上，但一旦遭遇大病，群眾支出費用仍然比較大。醫保繳費增幅過快，財政負擔也重，有的貧困家庭難以承受，影響脫貧后繳費積極性。另外，家庭醫生簽約履約不到位，對群眾健康指導、慢性病管理、新發疾病的篩查也沒有起到實質性作用。同時，該地區自然災害頻發，且多以農業生產為主，脫貧不久的低收入群眾抵御風險能力弱，很容易返貧。

（五）基礎設施和公共服務難以滿足群眾生產生活

部分村在道路、供水、供電、通信網絡、文化活動場所、教育、衛生、綜合防災等基礎設施建設和公共服務方面還存在短板。尤其是公共服務后續管理缺位，沒有激發群眾參與的機制，有的民生工程建成之時就是廢棄之時。比如供水，有的偏遠地區人少，而且水源不足，工程造價高，配套不足，加之自籌能力弱，建成了也用不上水。還有較多的村組砂石公路尚未修通，有農特產品，但農產品難以出山溝，綠水青山難以變現，群眾守著“金山銀山”過窮日子。

（六）部分群眾內生動力不足

有的安于貧困，把貧困當作了一種生活方式，進取心不強，動力不足，自我發展意識欠缺。仍存在“等、靠、要”思想，坐等政府的救濟和扶持，認為脫貧是政府的事，返貧政府又會繼續幫扶。有的地方將扶貧資金泛福利化，越扶越出現“懶漢”心態，甚至不是比誰脫貧致富而是誰家沒有得到補助，將政府幫扶當作福利。有的缺乏正確的理財和消費觀念，掙多少錢就花多少錢，一旦其所依賴的外力發生改變，很容易返貧。有的為了所謂的“面子”鋪張浪費和大事攀比，沒錢就是借錢、貸款也要大操大辦，結果婚喪嫁娶事宜事畢之日成了返貧之時。

（七）地方債務風險

調研發現，貧困戶脫貧了，貧困縣、貧困村也摘帽了，但有些地方財政卻更為困難了。因為理解中央脫貧攻堅政策的偏差，有的地方一方面為政績盲目鋪攤子、上項目，超越發展階段搞建設，寅吃卯糧；另一方面有意無意拔高脫貧標準。如提高貧困戶醫保報賬比例，有的擴大范圍、加大補助力度開展危房改造和易地搬遷，保障住房安全變成擁有較好住房，有的金融扶貧其實是財政補貼。攻堅期內中央財政支持實施的特定醫保、易地搬遷、金融扶貧等，后續都需要地方財政配套支出或分批償還，但攻堅期后上級轉移支付減弱，導致地方債務風險加大。同時鄉村集體經濟薄弱，貧困村往往集體經濟差，基層沒有財力支撐，難以發揮組織帶動作用，進而影響基層治理和后續鞏固脫貧成效。

（八）基層組織戰斗堡壘作用發揮不夠

基層組織帶動作用不強，部分地方村干部對如何帶領群眾脫貧致富、帶領村級發展意識淡薄。有的地方干部培養也是“家族繁殖”“近親繁殖”。村干部后備隊伍堪憂，能力強素質高的年輕人不愿回村，在村的一般年紀又大了，只能是“矮子里面選將軍”。有的村甚至連愿意扎根農村的年輕后備干部都找不到。另外因基層工作壓力大、強度大、待遇低、晉升渠道狹窄等，近些年村干部辭職比較多。2017年村委換屆選舉引進的1469名經濟能人進入村級班子，到2020年已辭職273名。

三、做好過渡期貧困治理的對策建議

針對上述調研問題，當前要鞏固提升脫貧攻堅成果，探索相對貧困治理的有效路徑應做好以下幾個方面。

（一）興產業，因地制宜發展好鄉村特色產業

產業發展是群眾脫貧致富的基礎和根本，過渡期要推動產業扶貧向產業振興協調發展，遵循市場規律、遵循產業發展規律。一是因地制宜規劃鄉村產業。結合鄉村資源稟賦，遵循市場規律和產業規律，因地制宜規劃鄉村產業，做到宜農則農、宜林則林、宜旅則旅、宜牧則牧，防止同質化競爭。遵循產業發展規律，對于看準了的，確實有前景的產業項目，保持發展定力、久久為功。二是扶持產業龍頭企業。引進培養龍頭企業，從政策、項目、資金、服務等方面給予支持和傾斜，依托龍頭企業的品牌建設、種苗供應、技術標準、產中服務、物流銷售等優勢，帶動群眾發展壯大鄉村產業。三是完善利益聯結機制。探索多種利益聯結方式，支持發展農業合作社、家庭農場等新型經營模式，推動資源向股權、資金向股金、農民向股民轉變，真正把農民組織起來、把農業組織起來，確保農村家庭都加入產業發展體系。四是暢通銷售渠道。把農產品銷售作為最大民生抓實抓好，加大品牌創建力度，引進和培育農產品加工及冷鏈物流企業，建立一批農產品物流節點、現代倉儲冷鏈中心和生鮮配送中心。推進“實體經濟+電子商務+現代物流”建設，搭建和完善銷售平臺網絡，解決農產品外銷問題。

（二）穩就業，多措并舉拓寬群眾就業渠道

相關統計數據顯示，大部分中、西農村地區務工收入約占農村家庭總收入的70%，務工的穩定性決定了家庭收入的穩定性。一是推進就業信息網建設。加快就業信息平臺建設，積極探索“互聯網+就業”服務模式，開發就業服務“APP”，基于企業用工需求和勞動力崗位需求，及時、準確、全面做好信息收集、發布、對接工作，做到農民群眾在家就能看到用工需求。二是強化就業技能培訓。整合各部門資源，有針對性地開展技能培訓和引導性培訓，培育新型職業農民，補齊勞動力技能短板。推行“菜單式培訓”，滿足群眾不同層次技能需求，確保有就業意愿的勞動力人口都能就業。三是擴大就地就近就業。發展一批扶貧車間、社區工廠、就業驛站，開發一批公益性崗位，實現家門口就業。堅持創業帶動就業，鼓勵農民工返鄉創業、當地能人就地創業，不斷拓寬就業渠道。四是提升就業服務水平。加強勞務輸出指導，建立市、縣、鄉、村勞務服務體系，提高農民務工組織化程度。創新維權機制，幫助就業群眾解決侵權問題。

（三）健保障，充分發揮社會政策兜底保障作用

縱觀國外貧困治理情況，社會政策起著重要的兜底作用，也是重要的長效機制。一是要推進貧困治理與最低生活保障相銜接，讓其成為一個常態和動態的治理政策，既保障特殊困難家庭有基本生活保障，又避免因政策造成特殊利益群體。以低保作為政策性保障，建立低保+殘疾補貼、優撫、臨時救濟、大病救助的綜合保障體系。二是優化完善醫保政策。推進醫保政策實現“三個所有”，即所有人參加醫保、所有人醫保報銷“一站式”結算、家庭醫生簽約服務覆蓋所有人，有效防止因病返貧。三是要落實多元扶持和資助政策，推進貧困家庭學生資助全覆蓋。探索將產權轉移發展鄉村旅游或為今后群眾回遷留下置換的機會。要基于群眾基本需求，通過危改、租賃、借住、補貼租金等方式保障群眾住房安全。建立社會幫扶體系，加快促進慈善事業發展，努力形成“親幫親、鄰幫鄰，互幫互助”氛圍。健全政策工具箱，基于致貧“因子”形成政策工具，基于致貧“因子”確定阻斷致貧“因子”的制度性、政策性和靈活性相結合的政策組合拳，將脫貧期間特定扶持政策轉變成針對致貧“因子”的普惠性政策。同時，給予鄉村一定政策執行自主權，臨時救濟資金主要放在鄉村兩級統籌使用，讓基層治理更加有效，讓群眾保障更加及時。

（四）扶主體，增強困難群眾脫貧致富內生動力

群眾是脫貧致富的主體。要建立激勵引導和處罰懲戒體系，以共同的利益導向和目標導向，調動和激發自我奮斗追求美好生活的主體意識，增強群眾的發展意愿和奮斗能力。一是扶志。強化思想引導、能力引領、典型引路、路徑引入，建立“兩先兩后”工作機制（即先建機制后建工程，先組織群眾干起來政府后獎補獎勵），形成“干得好的有激勵、不干偷懶的受懲戒”的激勵措施，把政府、干部代替群眾干轉變為帶領激勵群眾努力干。二是扶智。改變簡單“送錢、送物”方式，更加注重“送經驗、送技術”。把教育擺在優先發展位置，突出抓好控輟保學工作，做好重點人群幫教工作，阻斷貧困代際傳遞根源。三是正風氣。大力倡導文明鄉風，弘揚優秀傳統文化和習俗，培育優良家訓家風、鄉風民風，開展道德模范、“最美人物”“最美庭院”評選等活動，培育“鄉賢文化”“孝德文化”，對于子女不贍養父母的行為，進行道德譴責、司法懲戒。按照“老百姓的事老百姓管”完善村規民約，明確群眾權利和義務，重塑鄉村社區。

（五）強監測，重點做好貧困群眾跟蹤服務

貧困問題實際上一個動態問題，不斷有人脫貧，也會不斷有人致貧、返貧。因此，要做好貧困人口的監測工作，實現貧困人口動態管理，有進有出。一是監測全覆蓋。聚焦“已脫貧人口”，建立防貧監測管理信息平臺，在自愿申請、誠實守信的前提和約束下，把殘疾人戶、低保戶、特困戶和所有自愿申請的邊緣戶納入防貧監測范圍，把大病、致殘、遭災、事故等致殘“因子”納入防貧監測范圍。二是動態監測。村支兩委、駐村干部對本村監測對象負有監測責任，每季度對監測對象信息進行更新；職能部門對致貧“因子”負有監測責任，做到隨時通報錄入。三是做好跟蹤服務。通過基層干部定期跟蹤回訪、群眾個人申報、系統信息自動比對等途徑，發現潛在致貧返貧對象，做到提前預警交辦，實現幫扶措施時間前移，做到政策精準對接、幫扶措施精準及時，及時阻斷致貧返貧因子，防止致貧和返貧。

（六）強組織，夯實基層組織戰斗堡壘作用

農村要發展，農民要致富，關鍵靠支部，要把基層黨組織建成帶動群眾增收致富的“主心骨”。一是抓好基層組織“領頭雁”建設。村子好不好，關鍵看支書，要探索建立發現、培養、使用村級黨支部書記的全過程管理機制，鄉鎮黨委從發展、培養黨員開始，實施全過程管理。加大從外出經商能手、本地經濟能人、退伍復員軍人、本地畢業大學生選拔培養組織后備力量。二是發展壯大村級集體經濟。研究出臺發展壯大村級集體經濟意見，創新發展模式，探索并推廣“村企合一”，支部領辦合作社、“集體股份”“支部農場”等特色模式。繼續開展駐村幫扶，加大“第一書記”選派力度，暢通市、縣、鄉、村四級溝通渠道。三是加強鄉村治理。以黨建為抓手， 不斷創新和全面賦能，整合資源、下放權限，加快形成自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。以全體村民參與村務管理、集體公益為主體，從聚心聚力開始，構建村務管理、決策、治理、監督全閉環運行機制，加強民主協商，重建干群信任，走出一條共商共享、共建共享的治村理事新路子。探索“告老還鄉制度”，吸引退休的干部、教師、企業家等精英群體投身鄉村建設，把村能人、村鄉賢和大學生引回來，促進鄉村全面振興，老百姓脫貧致富。

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＊本文系2022年度湖南省社會科學成果評審委員會課題“共同富裕目標下解決相對貧困的長效機制研究”（XSP22YBC229）階段性成果。

（作者單位：中共郴州市委黨校）