河南推進以縣城為重要載體的城鎮化建設著力點研究

中共河南省委黨校城市發展研究部課題組

摘 要：縣城是我國行政區劃的基本單元，在城鄉之間起著承上啟下的作用，是城鄉融合發展的重要平臺，也是城鎮化建設的重要載體。2021年河南省委工作會議提出：建設現代化河南，必須推動“縣域經濟成高原”，縣域發展開啟全面重構、深入轉型的新階段。2022年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》，為縣城發展帶來了新的重大機遇。河南省加快推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，要堅持黨的領導，堅持以人民為中心的發展思想，貫徹新發展理念，堅持規劃引領，培育壯大縣城優勢主導產業，確保城鎮發展政策的系統性、穩定性和可持續性，要按照“一二三四”（一個分類、兩大動力、三項供給、四種機制）的思路，全力實現縣域城鎮化高質量發展。

關鍵詞：河南；縣城；城鎮化；高質量發展

縣城是我國城鎮體系的重要組成部分和國家結構的基本單元，縣城和縣域經濟對于促進國民經濟發展，特別是對社會穩定、文化傳播、政權穩固等具有不可替代的作用。建設好縣城是擴大內需的重要引擎，是人民美好生活的重要保障。當前，河南城鎮化進入中后期，發展路徑將由外延擴張轉向內涵提升，人口以流向縣城和中小城鎮為主。加快推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，是實現“兩個確保”、促進中原更加出彩的必由之路。

一、河南推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意義

河南縣域面積約占全省的85%，常住人口約占全省的70%，生產總值約占全省的60%，縣域經濟在全省發展大局中舉足輕重。加快推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，意義重大。

（一）彌補發展短板，拉動經濟形成新一輪增長

經過多年快速發展，河南常住人口城鎮化率達56.45%，城市發展質量明顯改善，功能全面提升。隨著城鎮化發展進入成熟、完善、提高的新階段，縣域城鎮迎來發展機遇。縣域活則全盤活。現階段，加快縣域經濟發展，提升縣城建設，充分發揮縣域在帶動和支撐城鄉發展、農業轉移人口就近就地城鎮化等方面的作用，有利于增強縣域內生發展動力，在傳統產業轉型升級、新興產業布局、高新技術應用、城區功能完善、區域競爭、民生改善、綠色發展等領域搶占新賽道，創造新優勢，助力河南經濟形成新的增長點。

（二）促進人口合理流動，緩解城市壓力

隨著新型城鎮化的深入推進，農村流動人口的需求從最初的進城向融城即真正實現市民化轉變。大城市雖然有強大的吸引力，但生活成本高、壓力大，越來越多的農民選擇到縣城就業安家。目前，縣城已經成為農民進城落戶、返鄉創業的主要空間。縣城位于城尾鄉頭，相對于大城市而言是農民較為熟悉的環境，生活也較為安逸舒適，農民融城的心理、經濟負擔較小，因而具有推動就近城鎮化的天然優勢。加快縣城建設，增強縣域綜合承載能力，有利于順應人口流動梯度推進的規律，吸納農業轉移人口向縣城集聚，共享城鎮文明。尤其是縣城落戶門檻的全面放開，將帶給農民更加穩定的預期，安心在縣城定居，減少兩棲式城鎮化現象。縣城城鎮化既增強了縣域對產業和人口的承載力，又緩解了大中城市在相對有限資源約束下的過度承載，是應對人口過密、功能過多、交通擁堵、空氣污染等大城市病的有效舉措。

（三）優化資源配置，實現區域協調發展

縣域是連接城鎮化兩端的樞紐，是城鄉融合發展的關鍵空間載體。推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，就是要優化資源配置，讓基礎設施和公共服務在區域間達到相對平衡，促進區域協調共贏，實現共同富裕。加快縣城發展，有利于促進各類資源、要素向縣城集聚，提升縣域經濟整體實力，擴大縣域經濟對全省經濟增長的支撐力和貢獻度；有利于強化城市和鄉村的銜接配合，不斷縮小二者之間的發展差距、收入差距和消費差距；有利于發揮縣城作為鄉村振興給養地的作用，輻射帶動鄉村發展和農業農村現代化；有利于打破城鄉分割，破除二元經濟結構，促進城鄉一體化發展。

二、當前河南省縣域城鎮化建設的現狀、存在問題及制約因素

20世紀80年代以來，河南省抓住中原城市群建設的機遇，加快城鎮化發展，基本形成了大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化格局，實現了從規模擴張到品質提升的歷史性飛躍。在城鎮化過程中，縣城發揮了橋梁和紐帶作用。據有關統計數據，截至2021年年底，河南省縣及縣級市數量占全省縣級行政區劃數約65.4%；2021年全省縣城（含縣級市）建成區面積為1883.16平方公里，比2010年增加486.21平方公里，一些縣級市的城區規模接近地級市；縣城和縣級市城區人口約1369.9萬，比2010年增長299.57萬，平均每個縣城（含縣級市）城區人口約為13.43萬，占全省城鎮常住人口的24.8%，占全省縣域人口的19.7%。2021年年底，縣城（縣級市）城區人口超過30萬的有4個，超過20萬的有22個。

建設現代化河南，必須推動“縣域經濟成高原”。但由于長期以來河南始終存在著人口多、底子薄、發展不平衡不充分的矛盾，縣城建設普遍歷史欠賬較多，縣域經濟發展面臨著一些深層次問題和制約因素。一是產業發展相對落后。河南省三產結構由2012年的12.4∶51.9∶35.7升級為2022年的9.5∶41.5∶49.0。二、三產業成為拉動縣域經濟的動力源。但也呈現出一些結構性矛盾，一產發展方式比較傳統粗放，傳統型二產占比較大，新型二產培育不足，三產發展相對滯后。在河南縣域規模以上工業增加值中，高新技術產業僅占10%，戰略性新興產業僅占15.4%。縣域間產業類別、重點方向趨同，沒有形成產業上下游互補、錯位發展的格局。二是基礎設施較薄弱。基礎設施建設標準較低，在交通、能源、管網、通信等傳統基礎設施和公共服務設施建設方面短板明顯，協調配套性較差。在5G基站建設、特高壓、新能源汽車充電樁等新基建領域，區域、行業間發展不均衡。城市基礎設施更新較慢。基礎設施建設市場融資渠道較窄，社會和民間資本對投資城市建設的積極性不足。三是公共服務供給質量較低。河南在教育、醫療、社會保障等方面的多元化公共服務供給模式尚未形成，服務的普惠性、精準性和有效性有待提高。大量農業人口城鄉兩棲，部分縣域出現半城鎮化、逆城鎮化現象。縣域人口外流狀態明顯，農業大縣人口外流更為突出，和美鄉村建設后繼乏人。四是社會治理水平不高。發展規劃統籌銜接不夠，縣域建設水平較低，空間功能布局不盡合理。城鄉二元結構藩籬仍未打破，城鄉間生產要素流通不暢，城鎮化落后于工業化進程，城鎮經濟對農村腹地的拉動乏力。縣域經營管理精細化不足，社會治理手段科技含量較低，治理模式較為單一，與當前數字時代、智能時代、信息時代的要求以及群眾更加個性化、差異化的需求不相適應。現行的縣域社會保障制度、土地制度、財稅體制等存在與縣鄉政府承擔的經濟社會發展責任不相匹配的情況，部分政策措施還不夠細致，縣域新型城鎮化的軟環境還未達到最優，縣城自身發展與協同發展的關系沒有理順。

三、河南有序推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的著力點

高質量推進河南新型城鎮化進程的“下半篇”，需要在縣域范圍內發揮縣城的重要支撐作用。河南要從經濟大省邁入經濟強省，縣域經濟是重要突破口。要按照縣域治理“三起來”的要求，最大限度釋放改革紅利，全力打造縣城中心增長極，加快推動縣域經濟“成高原”，在推進以縣城為重要載體的城鎮化建設之路上，奮力唱響新時代河南省縣域城鎮化進程“一二三四”（一個分類、兩大動力、三項供給、四種機制）之歌，全力實現縣域城鎮化高質量發展。

（一）科學謀劃“一個分類”，推動縣城差異化發展

科學劃分縣城發展類別，是高質量推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的前提。河南縣城數量較多，各縣城在發展階段、承載能力、產業基礎等方面存在較大差異，要在嚴格遵循全省主體功能區區劃前提下，按照城市發展規律、自身發展態勢，適度前瞻未來發展走向，審慎劃定各縣城的功能定位，引導河南縣域城鎮化實現差異化發展。大城市周邊縣城，要堅定積極融入鄰近大城市的發展理念，強化交通對接連接，加大路網聯通力度，推進基礎設施、公共服務一體化和共享化建設。鄭州、洛陽1小時通勤圈范圍內的縣城，要堅持以同城化發展為方向，主動承接鄭州、洛陽中心城區人口、產業、功能，著力實現基礎設施一體化、公共服務共享化、產業分工協作化。南陽、信陽、周口、安陽等城市周邊縣城，要以增強市縣連接性、貫通性為重點，積極對接城區各類生產生活生態需求，發展成為通勤順暢、產業配套的衛星縣城。專業功能縣城，要充分發揮自身區位交通、資源要素、產業基礎等優勢，依托縣域開發區的平臺支撐作用，培育發展特色經濟、主導產業，切實提升農業人口吸納能力，努力建成先進制造、精深加工、醫療衛材、文化旅游等專業功能縣城。農產品主產區縣城，要堅持以提高主要農產品供給能力為重點任務，突出高產高效優質，著力發展農產品深加工和農村二、三產業，做強做大農業生產性服務業，補齊農業產業鏈短板，鍛造農業產業鏈長板，積極打造全鏈條、高質量的農業產業化集群，更多集聚縣域農業轉移人口，以縣城高質量發展促進農業農村現代化。重點生態功能區縣城，要堅持以提供生態產品、保障生態安全為發展方向，引導生態地區超載人口逐步有序轉移，嚴格控制開發強度，適度發展休閑觀光、紅色教育、生態旅游、健康養老等資源環境可承載的適宜產業，提高公共服務能力和水平，建設人與自然和諧相處的示范區。

（二）著力打造“兩個引擎”，增強人口吸納能力

提升農業人口向城鎮轉移的發展動力，是高質量推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的核心要義。一是要著力增強產業吸納人口的“主引擎”作用。立足區位、資源、產業等基礎條件和自身發展定位，發展壯大縣域特色主導產業，支持縣城傳統工業由粗加工、中間品、低附加值環節向精加工、中高端、高附加值延伸，促進縣域產業融合發展；提升縣城產業鏈創新能力，實施延鏈補鏈強鏈專項行動，加快培育一批關聯性大、帶動性強的產業鏈優勢企業，推動縣城產業價值鏈向高端攀升。圍繞縣城主導產業鏈統籌配置創新資源，支持縣城骨干企業開展產品、技術、管理和商業模式等全方位創新，向專業化、精細化、特色化、新穎化方向發展，推進產業鏈協同研發、協同制造、協同發展；補強縣城產業平臺，依托各地縣域產業集聚區“二次創業”，優化配置產能空間，調整產業結構，培育主導產業優勢明顯的產業集群，深度研究制定開發區規劃，支持縣城符合條件的開發區擴區升級，對發展較好、用地集約的開發區給予新增建設用地指標適度傾斜；縱深推進縣域經濟放權賦能、省直管縣財政體制、開發區體制三項改革，高效配置發展要素，充分激發內生動力，營造良好營商環境。二是要注重發揮教育吸引人口的“副引擎”作用。統籌考慮經濟發展、縣城規劃和人口布局，優化縣城教育資源配置。推動縣城中職教育、義務教育、高中、幼兒園等各階段教育水平和教育質量提質升級。加強學校標準化建設，完善教學和生活設施，建設數量充足、結構合理、素質優良的教師隊伍，著力消除大班額、大校額問題。順應城鎮化進程中出現的人口向縣城聚集、農村生源減少、城鎮生源增加的趨勢，不斷完善縣城教育體系，促進一部分村鎮人口進入縣城上學、陪讀和定居。

（三）持續優化“三項供給”，提升縣城承載能力

補齊縣城各類設施服務短板，是高質量推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的重要內容。各縣（市）要認真研判人口流動趨勢，結合縣城發展實際，在基礎設施、公共服務、人居環境方面提供與縣城經濟、人口相適應的“三項供給”，不斷拓展縣城發展空間，持續完善縣城綜合功能，切實提高縣城承載能力。一是補齊縣城基礎設施供給短板。加快完善全省縣城道路、公交、停車場、充電樁、綜合客運樞紐等市政交通設施；提升高速公路網絡、二級及以上公路等路網銜接水平，加強城際公交建設，暢通縣域對外連接通道；深化縣級應急管理體制改革，建設氣象、地質、地震等自然災害監測預警體系，打造“海綿城市”“柔性城市”，拓展公共場所的應急避難功能，提升防災減災能力；加強老化管網和老舊小區改造；推進縣城智慧化改造，加強新型基礎設施建設，推動城市可持續發展。二是強化縣城公共服務供給弱項。完善健全醫療衛生體系，優化縣域診療環境，加強縣級醫院醫務人員重癥救治等能力培養，引導優質醫療資源下沉，提升縣級醫院綜合能力；培育發展養老托育服務；優化文化體育設施；加大殘疾人、未成年人、流浪乞討人員等救助保護力度，完善社會福利機構和管理服務設施建設。三是提升縣城人居環境供給質量。加強對縣城自然山水風貌格局的保護，打造藍綠生態空間；堅持低碳發展理念，增強垃圾和污水分類處理效能，提升縣城環境容量和綜合承載能力；加強歷史文化名鎮名村、歷史文化街區、傳統村落民居以及革命文物、文化遺產的保護傳承，著力實現人與自然和諧、傳統文化與現代文明共融；推進縣域社會治理體系和治理能力現代化，構建經濟治理、社會治理、城市治理統籌推進和有機銜接的治理體系，為群眾營造安居樂業、幸福安康的生產生活環境。

（四）探索完善“四種機制”，助力縣域農民進城

適時適度合規的機制探索，是高質量推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的有效媒介。各縣（市）要結合實際大膽探索，找到有利于本地農民進入縣城的機制舉措，為縣域城鎮化高質量發展助力保駕。一是健全縣城農業轉移人口市民化機制。深化縣域戶籍制度改革，加大財政支持力度，推動縣城新落戶人口與原住居民享有同等公共服務。依法保障進入縣城落戶的農民繼續享有土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，支持探索農民有償退出農村權益的模式和做法。二是建立多元可持續的縣城投融資機制。公益性項目要積極爭取中央預算內投資支持；準公益性及經營性項目，要通過市場化的金融資本與工商資本聯動投入機制予以支持，并積極爭取開發性、政策性金融支持；適當壓縮省域高速公路、省會城市地鐵、地市城際輕軌交通建設，節省省市財力支持縣城建設。積極鼓勵各種省級投資公司包片對口投資，補齊縣城優勢主導產業和公共服務設施短板；支持符合條件的公司法人主體發行縣城新型城鎮化建設專項企業債券；規范有序推廣政府和社會資本合作（PPP）、基礎設施領域不動產投資信托基金（REITS）等模式，有效帶動社會資本投入。三是建立集約高效的縣城建設用地利用機制。優化新增建設用地計劃指標和城鄉建設用地增減掛鉤指標分配，優先保障縣城項目建設合理用地需求；強化存量建設用地利用和土地復合利用，建立不同產業用地類型合理轉換機制，增加混合產業用地供給。四是構建城鄉融合發展機制。推進縣城基礎設施向鄉村延伸，加快5G、大數據、移動物聯網等信息通信技術在農村生活、生產和公共服務中的創新應用；推進縣城公共服務向鄉村覆蓋，探索縣鄉一體、鄉村一體化管理的醫療共同體模式，建設城鄉學校共同體，健全完善義務教育教師“縣管校聘”管理機制，推動縣域內校長教師交流輪崗制度化常態化，推動農村養老大院和互助養老站點建設；推進脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接，完善防止返貧動態監測和幫扶機制，突出抓好鄉村振興重點縣和脫貧村產業發展，健全農村低保、養老保險、醫療保險等農村社會保障和救助制度。

參考文獻：

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課題組負責人：張繼紅

課題組成員：汪煜麗 劉 琪 陶 冶

郭丹丹 李曉潔 江 宇

[責任編輯：潘慧琳]