避難地視角下區(qū)域性海難救助合作機制架構探究

楊榮波

(泉州海洋職業(yè)學院 航海交通學院,福建 泉州 362700)

海商法中,私法屬性的海難救助(本文指對物救助)制度因未能解決避難地問題,已難以適應當代海難救助實踐之需。同時,該制度的創(chuàng)新也遲滯于當代海洋環(huán)保立法的節(jié)奏,對海洋環(huán)保的貢獻不甚明顯。當船舶等財產(chǎn)在海上遇險時,若無避難地可用,則海難救助制度難以有效實施。鑒于海上污染源的流動性及海洋環(huán)保的共同需要,各沿海國亟須打破自保壁壘,在海難救助方面針對遇險的國際海運船舶及其裝載的財產(chǎn)(以下統(tǒng)稱“遇險財產(chǎn)”),建立起以避難準入制度為核心的區(qū)域性合作機制,助推救助成功,以此防止和減少污染物進入海域,維護區(qū)域海洋環(huán)境安全。

一、制度缺陷致使避難準入問題凸顯

隨著各國環(huán)保標準的不斷提高,由于現(xiàn)有海難救助制度欠缺必要的公法因素,即未規(guī)定沿海國負有準許避難之法定義務,加之其他有關法律也未有如此規(guī)定,以及關于避難準入的有效區(qū)域性合作機制缺失,遇險財產(chǎn)(尤其當其有嚴重污染威脅時)因而難以獲準避難,最終導致海洋環(huán)境難逃污染損害之厄運。

(一)海難救助制度未解決避難準入問題

有關國內法和國際法均未解決遇險財產(chǎn)的避難準入問題,而該問題的實質是在避難準入方面沿海國的主權應否受到限制。

一方面,沿海國一般不會自我限制主權,在其國內法中遇險財產(chǎn)并無避難權。為避免環(huán)境污染和社會輿論壓力,沿海國不會自縛手腳而在其海難救助制度等國內法中規(guī)定提供避難地的法定義務,而是由其有關主管機關就個案酌情決定是否予以準入。

另一方面,有關國際法也未明確遇險財產(chǎn)的避難權和沿海國的準許避難義務。盡管《1982年聯(lián)合國海洋法公約》在“無害通過權”中規(guī)定,外國船舶為了穿過領海或為駛往或駛出內水或停靠內水以外的泊船處或港口設施之目的,在通過沿海國領海時,因遇險、救助而停船或下錨也屬于無害通過之范疇(1)參見《1982年聯(lián)合國海洋法公約》第18條。,但在領海之外遇險的外國船舶并不必然有駛入領海求救和避難的權利。該公約并未規(guī)定,外國船舶遇有不可抗力情形或遇險時有權進入另一國的港口或內水,盡管這至少在人命保護上是一項國際上所接受的慣例[1]。況且,根據(jù)該公約,沿海國可采取必要的步驟以防止非無害的通過(2)參見《1982年聯(lián)合國海洋法公約》第25條第1款。,因此,為保全其海域環(huán)境,沿海國可將有污染威脅的外國遇險船舶拒于其領海之外,亦可令之離開其領海。而根據(jù)《1969年國際干預公海油污事故公約》和《1973年干預公海非油類物質污染議定書》,對于發(fā)生于公海的油輪和有毒有害貨物運輸船遇險事件,當沿海國有理由預計事件會對其沿岸環(huán)境造成較大有害后果時,則有權在公海采取必要的措施以防止、減輕和消除對其沿岸環(huán)境的嚴重而緊迫的危險(3)參見《1969年國際干預公海油污事故公約》第1條第1款,《1973年干預公海非油類物質污染議定書》第1條第1款。,其中包括阻止這類遇險船舶進入其海域避難和驅離。就專門性公約而言,由IMO通過的《1989年國際救助公約》也未解決避難準入問題。盡管《1989年國際救助公約》第11條規(guī)定了當事國在海難救助中的合作義務,其中包括在做出是否允許避難船進港的規(guī)定或決定時,應考慮各方合作的便宜及保證救助作業(yè)的有效實施,但是該公約并沒有解決遇險船舶的避難準入問題[2]111。雖然IMO又曾于2003年通過了兩項關于遇險船舶避難地的決議案,即《關于需要援助船舶避難地指南決議》(第A.949(23)號決議)和《關于海事救援服務決議》(第A.950(23)號決議),為沿海國建立避難地制度提供指南,但這兩項決議并不具有強制性,是否提供避難地仍取決于沿海國的自由裁量。

多年后,英法德等28個歐洲國家以及歐盟委員會、國際航運公會(ICS)、波羅的海國際航運公會(BIMCO)、國際救撈聯(lián)合會(ISU)等9個組織,于2019年10月15日共同提出關于第A.949(23)號決議的修正案稿(以下簡稱“修正案稿”)。修正案稿在IMO海上安全委員會(MSC)于2022年11月舉行的第106次會議上獲得批準,隨后交由海洋環(huán)境保護委員會和法律委員會(LEG)共同批準,以期在2023年IMO大會上得以采納[3]。2023年3月27—31日期間,法律委員會第110次會議也批準了修正案稿。修正案稿為涉及一個以上沿海國家的遇險船舶尋求避難情形提供了一個協(xié)助沿海國家確定避難地點的共同框架[4],但是,修正案稿僅做出了有限補充,其指導屬性未變。

(二)IMO有關區(qū)域性合作機制缺陷顯著

第A.949(23)號決議及其修正案稿中,與避難準入?yún)^(qū)域性合作相關的規(guī)定,除不具有強制力外,自身也有明顯不足,難以付諸實踐。

1.區(qū)域性合作效率低下

第A.949(23)號決議并未涉及區(qū)域性合作事宜(4)此外,IMO的另一文件第A.950(23)號決議也未涉及在避難準入方面的區(qū)域性合作。沿海國按照第A.950(23)號決議建立的MAS(海事救援服務系統(tǒng)),負責IMO有關文件所要求的報告接收、咨詢和通知事宜,監(jiān)視可能需要救援船舶的情況,并作為非遇險船舶與沿海國之間的聯(lián)絡點,以及在以私人設施進行救助時作為有關方面與沿海國之間的聯(lián)絡點。,而修正案稿建議沿海國應合作協(xié)調,但協(xié)調機制運作低效。修正案稿在區(qū)域性合作上采取去中心化處理,即無具體的運作中心,而是由各方協(xié)調提供避難地。對于涉及一個以上國家的情形,修正案稿為指定一個合適的當局(以協(xié)調確定避難地點)提供建議[5]。由此可見,修正案稿弊端較為明顯。首先,協(xié)調機制欠缺權威性,協(xié)調方并不負責提供避難地;其次,確定協(xié)調方的過程冗長,甚至各方可能相互推諉,不愿承擔協(xié)調角色,從而導致延誤提供避難地,避難問題仍將延續(xù)。

2.關鍵問題未得解決

第A.949(23)號決議及其修正案稿在避難準入和損害賠償這兩個關鍵問題上并無實質性進展,因此難以在區(qū)域性合作上取得成效。首先,二者規(guī)定的避難準入標準并不適宜。二者均要求有關國家評估并比較遇險船舶停在海上的風險和避難地及其環(huán)境因船舶避難而遭受的風險。第A.949(23)號決議規(guī)定,經(jīng)風險比較后,沿海國應均衡考慮所有因素和風險,若合理可行,應給予避難(5)參見IMO第A.949(23)號決議第3.12條。;而修正案稿規(guī)定,若接納船舶避難是保護人命、環(huán)境以及船舶和貨物的最佳方式,則沿海國應準予避難(6)參見Preliminary draft text of the revised Guidelines on Places of Refuge for Ships in Need of Assistance,Art.3.5.1。。但是,從沿海國角度看,不僅各方利益難以均衡,而且沿海國側重于考慮人命和環(huán)境保護(而實踐中人命救助常在海上而無須在避難地即可進行),尤其在緊急情況下不會過多地考慮船東和貨方利益等其他因素。比如,歐盟指令Directive 2009/17/EC也規(guī)定考慮人命和環(huán)境保護兩個要素,準入標準為“有關當局應準許船舶進入避難地,若其認為這是保護人命和環(huán)境的最佳方式”(7)參見Directive 2009/17/EC,Art.20b,https://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2009:131:0101:0113:EN:PDF。。盡管有以上這些標準,但因第A.949(23)號決議及其修正案稿均無約束力,歐盟指令不具有直接適用性,并且有關當局又傾向于保守評估和決策,遇險船舶獲準避難的機會仍然不大。其次,有效賠償問題仍懸而未決。第A.949(23)號決議未慮及對因接納船舶避難而遭受損害的國家的賠償事宜,而修正案稿僅規(guī)定該國應得到及時賠償,并適用有關國際公約和風險分擔機制(8)參見Preliminary draft text of the revised Guidelines on Places of Refuge for Ships in Need of Assistance,Art.1.2.7。,但并無創(chuàng)新性建議。

(三)當今避難準入問題愈顯突出

在避難準入方面,由于上述有關制度(包括區(qū)域性合作機制)存在明顯缺陷,沿海國的自由裁量可能遭到濫用,無助于海難救助和環(huán)境保護。實踐中,因無法律上的約束,沿海國傾向于決定拒絕接納遇險財產(chǎn)避難。而因無避難地,海難救助難以成功,進而導致潛在救助人無意施救,遇險財產(chǎn)最終毀壞、沉沒,沿海國及區(qū)域水域遭受污染損害。而且,隨著海洋環(huán)保立法趨嚴,遇險財產(chǎn)更易被沿海國裁定為污染物,由此進一步放大避難準入的難度。沿海國對具有污染威脅的遇險財產(chǎn)的認定,已遠超以油輪、化學品船及其所載的油類、有毒有害貨物為主的物質范圍。例如,在“MSC Flaminia”事件中,該德國籍集裝箱船在2012年7月14日遇險后的近一個月時間內,沒有任何一個歐洲國家允許該船進入其沿岸水域避難。直至8月20日,該船在專家進入船舶并確認船舶完全安全之后,才被允許進入德國水域[2]108。

此外,當今沿海國為保護其環(huán)境和避免在國際上受到譴責,通常區(qū)別處理人命救助和財產(chǎn)避難事宜,由此也加大了遇險財產(chǎn)獲得避難地的難度。實踐中,沿海國一般選擇在海上而非在避難地履行人命救助之應盡義務(救助技術的進步使之可行),而在人員從遇險船上轉移后才酌情決定是否準許該船進入,但此時船舶獲準避難的機會明顯減少。例如,在1999年和2002年相繼發(fā)生的“Erika”和“Prestige”事件中,遇險油輪“Erika”和“Prestige”在船上人員獲救后皆因未被準許進入沿岸水域避難而最終沉沒,同時導致嚴重的環(huán)境污染事故[6]。

鑒于以上情況,現(xiàn)有海難救助制度的實施亟須必要且有效的公法因素協(xié)助,方可適應當代救助實踐和海洋環(huán)保之需。理論上,理想的海難救助制度應兼具私法和公法屬性,不僅要維護私人利益,還要有明顯的公益性,而在當代后者更為沿海國所重視。但是,作為一種傳統(tǒng)的海商法制度,海難救助的私法屬性與生俱來,因此難以或不宜在這種私法制度中徹底解決避難準入這個公法上的問題,而應另辟蹊徑,即在海難救助制度之外創(chuàng)新(如有效的區(qū)域性合作機制),從外部為該制度的有效實施補充所需的公法因素。

二、避難準入問題的解決路徑

解決此難題,既要把準方向,又要避免出現(xiàn)偏差。為此,合適路徑應是行之有效的區(qū)域性合作,且規(guī)避諸如IMO有關修正案稿所提出的低效的合作模式。而今這種區(qū)域性合作已初具基礎和可行性。

(一)創(chuàng)設有效的區(qū)域性海難救助合作機制

鑒于各沿海國難以甚至不會在其國內法中規(guī)定避難準入之法定義務,但各自又有維護其海域環(huán)境安全之迫切需求(尤其當受到遇險財產(chǎn)的污染威脅時),同時慮及海洋污染的流動性和跨境性,各國應深刻認識到,海洋環(huán)保不能僅憑單方行動,唯有合作才能有效防止和減輕海洋污染的跨境損害,且唯有維護區(qū)域海洋環(huán)境安全才能有效維護其本國海域環(huán)境安全。這也是各沿海國進行區(qū)域性合作的共同動因。

而為解決避難地及相關問題,各沿海國應主要從公法上尋求達成區(qū)域性海難救助合作機制,以此助推救助成功和維護海洋環(huán)境安全。鑒于IMO已有的多次努力均未能在全球性合作上取得實質性進展,避難地問題仍長期未決,更切合實際的解決途徑應轉向區(qū)域性合作。為應對遇險船舶的潛在威脅,需要建立基于區(qū)域性合作的避難地制度[7]。在中國,亦有觀點認為,應逐步優(yōu)化中國周邊沿海國的國際合作,形成分區(qū)統(tǒng)籌、信息共享、協(xié)作互助的避難地機制,提升海上救助效率[8]。而上述IMO修正案稿也指出,區(qū)域性合作協(xié)議可以鼓勵接納需要援助或尋求避難地的船舶(9)參見Preliminary draft text of the revised Guidelines on Places of Refuge for Ships in Need of Assistance,Art.1.2.6。。IMO修正案稿為解決避難地難題指明了區(qū)域性合作方向,只是未能提供行之有效的合作機制。

有效的區(qū)域性海難救助合作機制必然具有強制性,有效的合作以達成強制性合作協(xié)議為前提。若合作協(xié)議仍是“軟法”,不具有強制力,則避難準入難題仍將無解。因此,有關區(qū)內國家宜盡力尋求建立具有約束力的海難救助合作機制。該合作機制既要兼顧沿海國的利益和遇險財產(chǎn)的避難之需,又要足以敦促區(qū)內國家在救助的“最后一海里”伸出援助之手,提供避難地。為此,合作機制應責成區(qū)內國家為維護區(qū)域海洋環(huán)境安全,在必要時對遇險財產(chǎn)實施海難救助。而及時救助可避免或減輕險情,降低避難準入的難度,增進遇險財產(chǎn)獲準避難的機會。并且,合作機制還應要求區(qū)內國家及時評估污染風險,并酌情準許遇險財產(chǎn)避難。此外,合作機制尚需有效賠償?shù)绕渌涮字贫取?/p>

(二)區(qū)域性海難救助合作初具可行性

目前,該合作機制的創(chuàng)設已具有一定基礎和可行性。首先,這類合作已具有所需的主觀因素,即上述的區(qū)域性合作的共同動因。其次,這類合作也具有國際法上的依據(jù),如《1982年聯(lián)合國海洋法公約》第197條關于海洋環(huán)境保護和保全的全球性和區(qū)域性合作的規(guī)定,第98條第2款關于救助義務(盡管側重于救助人命)的區(qū)域性安排與鄰國合作要求,以及上述《1989年國際救助公約》第11條關于當事國合作義務的規(guī)定,IMO修正案稿指出的區(qū)域性合作協(xié)議。據(jù)此,若有關區(qū)域已有海洋環(huán)保或海難救助方面的合作機制,則通過該機制,區(qū)內國家可從避難地角度進一步達成救助合作;即便無此機制,區(qū)內國家基于相近或相似的地理條件、文化傳統(tǒng)、社會發(fā)展程度、對外經(jīng)貿聯(lián)系、環(huán)境損害風險等諸多因素,未雨綢繆,經(jīng)共同倡議和努力推動,亦有望逐步在海難救助方面取得合作成效。

此外,有關海事組織也在助推區(qū)域性合作成行。首先,IMO及其有關委員會(如海上安全委員會)多年來不斷推進以避難準入為核心的區(qū)域性合作。盡管IMO所提出的有關合作模式效率低下且無約束力,但已為區(qū)域性合作鋪墊了一定基礎。并且,作為聯(lián)合國負責國際海事事務的專門機構,IMO亦可有力助推各區(qū)域逐漸建立起與本區(qū)域相適應的、為海上遇險財產(chǎn)提供避難地的有效合作機制。其次,有關民間性海事組織,如前文提及的ICS、BIMCO和ISU,在促進區(qū)域性合作方面也在發(fā)揮著作用。

鑒于此,有效的區(qū)域性海難救助合作機制,以避難準入為核心,適于解決避難地難題,可為海難救助制度的有效實施添加所需的公法因素;而有關區(qū)內國家依據(jù)現(xiàn)有的合作基礎,積極利用各種有利因素,可共同推動上述合作機制的創(chuàng)設和實施。

三、區(qū)域性海難救助合作機制架構

區(qū)域性海難救助合作機制(以下簡稱“本機制”)需綜合考慮各方的利益訴求,以確保區(qū)內海洋環(huán)境安全為根本目標,既要破解避難準入的核心難題,又要解決因無避難地而引起的無人施救、污染威脅加劇等相關問題。同時,本機制還應具有較好的操作性,在合作初期所適用的遇險財產(chǎn)不宜過于寬泛,應排除潛在污染威脅不嚴重的物質。鑒于此,本機制中,遇險財產(chǎn)限于國際海運船舶及船上污染性燃料,以及《國際油污損害民事責任公約》《國際海上運輸有毒有害物質損害責任及賠償公約》分別規(guī)定的國際海運油類、有毒有害貨物。本機制架構具體如下。

(一)強制救助原則

現(xiàn)有制度下,海難救助遵循自愿原則,但該原則無以應對因無避難地之憂慮而引起的無人施救問題,不足以鼓勵救助和維護環(huán)境安全。

自愿原則存在救助延誤或無人施救之弊端,因此不適應海難救助和海洋環(huán)保的及時性要求。根據(jù)自愿原則,遇險財產(chǎn)方和潛在救助人可自行決定是否接受救助和給予救助。實踐中,遇險財產(chǎn)方在決定接受救助時可能會有延誤,而且一旦其拒絕救助(不論合理與否),救助作業(yè)一般也不會發(fā)生。同時,潛在救助人也可能由于諸多擔憂(比如面臨的損害、責任,尤其是無避難地等風險)而決定不予救助或延誤救助。以上情形均可加劇遇險財產(chǎn)的險情,海洋環(huán)境也因此面臨更大的污染威脅。

經(jīng)利弊權衡,基于海洋環(huán)保之需,為解決上述無人施救問題,本機制應否定遇險財產(chǎn)方拒絕救助的權利(更何況救助行動還可維護其利益),并應敦促區(qū)內國家的主管機關積極行使所具有的行政強制權而主動施救。為了保護海洋環(huán)境,國際條約和我國法律均明確規(guī)定主管機關可以采取強制手段以避免或者減少損害的發(fā)生,此時發(fā)生的海難救助是主管機關主動行使行政強制權的結果[9]。而這項強制權的依法行使又是主管機關應履行的職責。從合作角度看,區(qū)內國家實施強制救助也是其為維護區(qū)域海洋環(huán)境安全而應盡的一項區(qū)域性合作義務。當然,區(qū)內國家不能怠于施救而任由遇險財產(chǎn)的污染威脅加劇,更不能簡單粗暴地驅離遇險財產(chǎn)。

綜上,為及時施救,本機制應否認自愿原則而確立強制救助原則。一方面,本機制應對在區(qū)內海域遇險的財產(chǎn)方(尤其是遇險船船東)課以及時尋求救助之義務;另一方面,若遇險財產(chǎn)方未盡此義務,區(qū)內有關國家(尤其是受污染威脅最甚之國)應及時采取救助行動,并視情況有條件地提供必要的避難地(詳見下文分析),而參與救助的各國均有權利獲得相應的救助款項,并且在此情況下,應適當提高救助款項的數(shù)額以激勵有關國家主動施救和提供避難地。

(二)有條件準入制度

在準入問題上,本機制既要尊重區(qū)內各國的自由裁量權,又要對之加以一定的約束。當今,經(jīng)風險評估后,即使遇險財產(chǎn)避難并不會損害沿海國的環(huán)境利益,這些國家仍可能決定不準進入避難。鑒于此,本機制應確立有條件準入制度,著重考慮環(huán)境保護(10)避難地民眾的人身安全也應予以充分考慮。而若需要救助海上遇險人員,則不適用本合作機制,而應適用為開展國際合作搜尋營救海上遇險人員而制定的有關公約,如《1979年國際海上搜尋救助公約》及其修正案。,在符合規(guī)定的條件時,區(qū)內國家應做出準許進入的決定。而為有效實施本機制,應設立合作中心作為本機制的日常運作機構,以便及時協(xié)調區(qū)內各國的救助及必要的防污染行動,并且合作中心和區(qū)內各國均應建立各自的污染風險評估程序。合作中心的組成人員及評估專家由區(qū)內各國指派,并且合作中心與區(qū)內各國指定的負責機構之間應建立起高效的聯(lián)系渠道。本準入制度具體內容如下。

1.由區(qū)內國家決定提供避難地

在收到遇險財產(chǎn)方或救助人的進入申請后,區(qū)內被請求國應及時響應,迅速利用其現(xiàn)有條件對進入所帶來的污染風險進行合理評估,并根據(jù)評估結論做出準入與否決定。若未評估,不得拒絕避難請求。并且被請求國應及時向合作中心通報所收到的進入申請以及所做出的評估結論和決定。而當被請求國在決定提供避難地時,應充分考慮救助和防污染的及時性和有效性。若滿足以下條件(以下簡稱“條件1”),被請求國應準許遇險財產(chǎn)進入其指定的避難地:通過進入避難地和及時采取后續(xù)的可行措施(如過駁遇險船上的油類、有毒有害物質,修復遇險船舶),可以避免或減輕被請求國海域遭受污染損害和威脅。由此可見,沿海國在承擔義務的同時也可從中受益。需指出的是,區(qū)內國家在做出準入與否決定時,應公正對待各國的遇險船舶,而不應有船籍方面的任何歧視。

2.由合作中心指定區(qū)內國家提供避難地

為達敦促之目的,當合作中心對于被請求國的不予準入決定及其所依據(jù)的風險評估結論不滿意時,則應及時啟動其污染風險評估程序。經(jīng)合作中心的專家組重新評估后,若能滿足條件1,專家組應做出準入之建議,并由合作中心責成有關的被請求國重新決定予以準入。若被請求國仍不予準入,合作中心可指定區(qū)內其他合適國家提供避難地。但是,即使區(qū)內各國均拒絕遇險財產(chǎn)進入,各國也應在合作中心的協(xié)調下共同采取必要的救助和防污染措施。經(jīng)此行動后,若能滿足條件1,經(jīng)合作中心指定,區(qū)內有關國家應提供避難地。而且,區(qū)內任何國家(包括被請求國)若不履行本制度下的準入義務,則在遇險財產(chǎn)所引起的有關污染損害賠償中,應位列其他受害國之后受償。如此,可增強本準入制度的約束力。

3.確立備選避難地清單

為加快區(qū)內國家的準入決策進程和增加遇險財產(chǎn)的準入機會,區(qū)內國家應確立備選避難地清單。為此,有關沿海國應加快避難地的選址研究并決定備選避難地。例如,在美國,其海上應急計劃中已有“潛在避難地”(Potential Places of Refuge,PPOR),并由海岸警衛(wèi)隊決定船舶是否需要轉移到某個避難地[10]。本機制應敦促區(qū)內國家,在經(jīng)過充分的污染風險評估后,從其海域中甄選出適于遇險財產(chǎn)避難的一個或多個地點,并列成清單通報給合作中心和區(qū)內其他國家。在遇險財產(chǎn)請求避難時,被請求國參考上述清單,在及時對有關備選地點進行風險評估和比較后,從中選出最合適的避難地點。當然,備選地點并不必然是實際的避難地點,被請求國可視情況確定其他更合適的地點。此外,本機制還應鼓勵區(qū)內國家視情況在合適地點創(chuàng)建海上避難基地,以便遇險財產(chǎn)能及時獲準避難。

(三)有效的污染損害賠償制度

在現(xiàn)有的船舶污染損害賠償制度下,因受制于船東的責任限制權利及其賠償能力,以及保險賠償或財務擔保及有關賠償基金的賠償限額,污染損害的受害國難以或不能獲得充分賠償。為切實減輕區(qū)內各國的有關擔憂,本機制應確立有效的污染損害賠償制度以匹配上述準入制度,由獲準避難的遇險財產(chǎn)分擔污染損害的責任風險,以向受害的提供避難地的國家(以下簡稱“提供國”)和其他受害國及時提供較為充分的賠償,具體包括以下兩方面。

1.船東的強制保險或財務擔保及提供國的優(yōu)先受償權

預計途經(jīng)本區(qū)域的船舶,須提前針對其船上的貨油、燃油、有毒有害貨物,辦理污染損害責任保險或取得相應的財務擔保。若該船因遇險進入避難地而造成污染損害或威脅,則提供國對船東一方(包括其責任保險人或擔保人)的賠款以及有關賠償基金的賠款享有優(yōu)先于其他受害國而得到賠償?shù)臋嗬?其中,不履行上述準入制度下準入義務的受害國最后受償。如此,在區(qū)內各國均受污染威脅時,通過賦予優(yōu)先受償權,可鼓勵各國(尤其是受威脅最甚之國)及時向遇險財產(chǎn)提供避難地。

2.收貨人的賠償責任

經(jīng)準許進入后,若船上油類、有毒有害貨物造成海域污染損害或威脅,除船東外,收貨人也應分擔有關的賠償責任。而為確保其賠償能力,有關收貨人應提前辦理相應的責任保險或取得財務擔保。在船東一方的實際賠償數(shù)額之外,由收貨人一方(包括其責任保險人或擔保人)向各受害國提供第二層次賠償,而各國的受償順位與對船東一方賠款的受償順位相同。有關收貨人也應享有責任限制的權利,賠償限額可按已造成污染損害或威脅的貨物噸數(shù)和每噸貨物賠償限額的乘積確定,而每噸貨物賠償限額可定為遇險船舶每噸位賠償責任限額的一定比例,但不宜過高。此限額的確定方法不同于有關賠償基金(后者的賠償限額與船東一方的實際賠償數(shù)額相關聯(lián)),以免有關收貨人承擔的賠償責任過重。

本收貨人賠償制度與《設立國際油污損害賠償基金國際公約》(以下簡稱《基金公約》)有相似之處,均旨在船東一方的賠償之外,向受害方提供第二層次賠償。而當本收貨人賠償制度和《基金公約》均適用時,則有重復賠償之嫌。但是,一方面,因賠償主體不同,有關收貨人并不會承擔雙重賠償責任,盡管有關收貨人可能參與分攤賠償基金的年度攤款。而另一方面,由于國際船舶油污損害賠償機制還存在一個本質的問題,即油污損害賠償范圍過于狹窄,主要體現(xiàn)為對于環(huán)境損害賠償?shù)木窒扌訹11],即使在船東一方及賠償基金的賠償之和上再加上有關收貨人的賠償,賠款總額也并不必然超過受害國所遭受的法律上認可的損失。而若有超過,這并不能被簡單地認為不符民事?lián)p害賠償中的恢復原狀原則,其理由如下:首先,超過的賠款金額用于酌情賠償受害國所遭受的其他有關損失。依現(xiàn)行的污染損害賠償制度,在該制度所允許的賠償范圍之外,受害國可能還有其他有關損失。況且,囿于舉證難度,受害國尚有其他證明不了的有關損失。其次,有關沿海國因遇險財產(chǎn)避難而承受污染損害風險,超過的賠款金額亦可視為對該風險的回報。因此,為確保賠償?shù)募皶r性和充分性,應允許二者并用,而不宜將有關收貨人的賠償列于賠償基金之后作為第三層次賠償。

綜上,本收貨人賠償制度應另外規(guī)定,有關收貨人和賠償基金應分別承擔各自的賠償責任,即使二者的賠償數(shù)額與船東一方的賠償數(shù)額之和超過污染事件所造成的實際損害。此外,如果有關國際船舶油污損害賠償機制還進一步向受害國提供第三層次賠償,本收貨人賠償制度下有關收貨人的賠償責任也不受影響。

(四)救助和防污染合作實施體系

區(qū)內各國在采取救助行動時也應配以必要的防污染行動。為此,本機制應建立合作實施體系,以便在區(qū)內海域實施強制救助和防污染行動,并向準許避難的區(qū)內國家提供必要的保障措施,減輕有關國家的污染損害憂慮。在合作中心協(xié)調下,區(qū)內國家根據(jù)各自實情,指定具體的救助和防污染力量(如專業(yè)的救助、醫(yī)療、防污染、拖帶、維修等單位及其相應的設施),共同組建本實施體系。若區(qū)內已有海洋防污染合作體系,則可在該體系中融入合作救助所需的要素。本實施體系的運作具體如下。

1.預警和敦促尋求救助

當區(qū)內海域發(fā)生財產(chǎn)遇險時,知情的區(qū)內國家應迅速向合作中心通報。合作中心獲悉后,隨即向區(qū)內各國及指定的有關力量發(fā)出預警,要求及時做好救助和防污染準備。同時,合作中心及知情國應敦促遇險財產(chǎn)方及時尋求救助和采取防污染行動,并要求其使用本實施體系所指定的有關力量。

2.正式啟動本體系

在出現(xiàn)以下任一情況時,合作中心應即刻正式啟動本實施體系,協(xié)調各有關力量迅速采取相應的救助和防污染行動:

(1)遇險財產(chǎn)方未及時盡到尋求救助和防污染義務;

(2)即使遇險財產(chǎn)方已盡到以上義務,但救助和防污染效果不明顯;

(3)不論遇險財產(chǎn)方是否盡到以上義務,遇險財產(chǎn)已造成污染損害或已引起顯著的污染威脅;

(4)區(qū)內國家(尤其是提供國)提出救助和防污染協(xié)助請求;

(5)合作中心認為有必要啟動本實施體系的其他情況,比如,當某區(qū)內國家的沿海油類、有毒有害貨物運輸船遇險時,區(qū)域海洋環(huán)境因此受到顯著的污染威脅或該國需要救助和防污染協(xié)助。

按照本實施體系采取行動的各方,根據(jù)其所采取的救助行動和防污染行動,有權利分別獲得相應的救助款項和防污費用賠償,以此維持本實施體系有效運作所需的經(jīng)費。例如,依據(jù)我國《最高人民法院關于審理船舶油污損害賠償糾紛案件若干問題的規(guī)定》第11條,在海難救助體制與海洋油污防治體制污染競合時,海事主管機關無權自由選擇求償途徑,而是應依據(jù)作業(yè)開始時的目的對費用進行劃分和定性[12]。參與方因其采取救助行動,可根據(jù)具體情況,請求遇險財產(chǎn)方支付救助報酬、特別補償或其他酬金;因其采取防污染行動而支出的費用以及因采取該類行動而造成的進一步污染損害,應由遇險船的船東、遇險貨物的收貨人以及有關賠償基金賠償。值得一提的是,沿海國提供避難地是海難救助過程的重要組成部分,即有關沿海國參與了救助遇險財產(chǎn)和保護環(huán)境,據(jù)此亦有權獲得一定的報酬或補償。這也符合《1982年聯(lián)合國海洋法公約》第26條的規(guī)定,即通過領海的外國船舶遇險時獲準避難的,沿海國因提供這種特殊服務而有權征收相應的報酬。

四、結 語

因沿海國的防污染關切,遇險財產(chǎn)難以獲準避難,現(xiàn)有海難救助制度因而難以有效實施。各沿海國為確保其海域環(huán)境的長治久安,應主要針對避難地之難題,建立起行之有效的區(qū)域性海難救助合作機制,為現(xiàn)有救助制度的實施補充所需的因素,并同時為區(qū)內國家排憂解難。有關合適海域(尤其是遭受海運油類、有毒有害貨物污染威脅較嚴重的海域)的沿海國家應積極尋求這方面的合作。本機制應對區(qū)內國家課以合作實施救助和防污染之義務,責成并鼓勵區(qū)內國家有條件地準許遇險財產(chǎn)進入其海域避難,并敦促其建立備選避難地點清單,從而促成遇險財產(chǎn)最終獲救,同時應創(chuàng)新有關的污染損害賠償制度,以向受害國提供有效的賠償。