人與自然和諧共生視域下流域可持續(xù)發(fā)展:國外實(shí)踐與啟示

于秋月 張鍵宇 趙柄鑒 文傳浩

(1.重慶工商大學(xué) 長江上游經(jīng)濟(jì)研究中心,重慶 400067;2.西華大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院,四川 成都 610039;3.云南大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院,云南 昆明 650500)

一、引言

我國是世界上河湖眾多的國家,流域內(nèi)人口聚集,生態(tài)資源豐富,經(jīng)濟(jì)體量巨大,是14億人口重要的生產(chǎn)空間、生活空間和生態(tài)空間[1],對流域資源的合理利用與綜合開發(fā)是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要任務(wù)。黨的十八大以來,習(xí)近平總書記著眼實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計,對流域環(huán)境綜合治理、流域生態(tài)文明以及流域生態(tài)安全給予高度重視,先后提出“共抓大保護(hù),不搞大開發(fā)”“統(tǒng)籌山水林田湖草沙一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理”“實(shí)施流域環(huán)境和近岸海域綜合治理”“人與自然和諧共生”等一系列富有突破性的新論斷,為我國流域可持續(xù)發(fā)展指明了理論方向和實(shí)踐路徑。因此,在可持續(xù)發(fā)展框架下對國外幾個典型流域治理與管理進(jìn)行梳理與總結(jié),提出我國流域資源綜合管理與開發(fā)的新思路,是實(shí)現(xiàn)流域資源最大化利用、可持續(xù)化開發(fā)、綠色化轉(zhuǎn)型的重要手段,為改善流域內(nèi)居民生活環(huán)境、推動流域經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展提供重要參考。

二、人與自然和諧共生視域下國外流域可持續(xù)發(fā)展的典型案例

流域可持續(xù)發(fā)展是以河流為單元的水資源統(tǒng)一管理,實(shí)行流域綜合管理也是許多國家經(jīng)過長期摸索而最終采取的有效方式,其中美國、英國、法國、澳大利亞等發(fā)達(dá)國家,在流域管理制度、管理體系、管理成效等方面最具典型性和代表性。

(一)美國田納西河流域可持續(xù)發(fā)展

田納西河流域作為密西西比河的二級支流,流域面積為10.59萬平方公里,全長約1050公里。田納西河流域管理始于20世紀(jì)30年代,當(dāng)時的田納西河流域沿線城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后,而且流域污染嚴(yán)重、洪水泛濫。1933年成立田納西河流域管理局(TVA),TVA成立之初就肩負(fù)著發(fā)展美國經(jīng)濟(jì)、改善社會福利狀況、實(shí)現(xiàn)田納西河流域可持續(xù)發(fā)展的責(zé)任[2]。與此同時,《田納西河流域管理法》從法律層面賦予TVA綜合開發(fā)、治理與利用流域資源的權(quán)力,很大程度上避免了政治程序和其他相關(guān)部門的干擾[3]。TVA在流域可持續(xù)發(fā)展中具有五個典型的特點(diǎn):一是政治權(quán)威性。TVA既擁有政府權(quán)威性,又享有高度流域自治權(quán)。國家以法律形式保障了其政治權(quán)威性,并且下?lián)軐ｉT的財政資金保障其良好實(shí)施和運(yùn)行,對田納西河流域的管理開發(fā)、資源利用以及永續(xù)發(fā)展提供了基礎(chǔ)的資金保障。二是規(guī)劃統(tǒng)一性。TVA是統(tǒng)一對流域內(nèi)的水土資源進(jìn)行規(guī)劃、開發(fā)、治理和監(jiān)管等多功能的綜合性機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)集合了經(jīng)濟(jì)、水利、電力、航運(yùn)、農(nóng)林等領(lǐng)域的專家學(xué)者,在董事會的領(lǐng)導(dǎo)下對流域綜合管理與開發(fā)進(jìn)行研究,實(shí)現(xiàn)流域資源的最大化利用[4]。三是經(jīng)營營利性。TVA經(jīng)營的水利工程、工業(yè)和農(nóng)業(yè)發(fā)電、旅游等獲得的收益,除償還國家投資和利息外,還用于田納西地區(qū)的治理與持續(xù)開發(fā)。1959年美國國會賦予TVA發(fā)行公債的權(quán)力,TVA憑借其雄厚的資金實(shí)力,對區(qū)域外的投資也具有很強(qiáng)的吸引力,這加速了流域地區(qū)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇與發(fā)展。四是良好協(xié)作性。TVA與地方州、市、縣具有較好協(xié)作性,TVA從整體上把握流域資源和環(huán)境管理的戰(zhàn)略目標(biāo),各州地方政府予以協(xié)助。地方政府的發(fā)展規(guī)劃由各地區(qū)負(fù)責(zé)實(shí)施,TVA予以指導(dǎo)、資助或者支持。同時,聯(lián)邦政府也會協(xié)調(diào)各州之間的綜合管理與開發(fā),有效減少了州際之間的矛盾[5]。五是公眾參與性。為了增強(qiáng)流域水資源的保護(hù)意識,TVA不斷增強(qiáng)其宣傳力度,讓公眾親身參與治水。除此之外,TVA還對公眾進(jìn)行信息和技術(shù)層面的支持,幫助田納西河地區(qū)的公眾開發(fā)水運(yùn)、休閑等經(jīng)營方式,增加當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè),讓公眾在流域治理與發(fā)展中實(shí)現(xiàn)共建共享。

(二)澳大利亞墨累-達(dá)令流域可持續(xù)發(fā)展

墨累-達(dá)令流域是澳大利亞最大的一級支流,流域面積90.23萬平方公里,全長2844公里。墨累-達(dá)令流域的綜合管理始于20世紀(jì)初,當(dāng)時澳大利亞聯(lián)邦制賦予各州關(guān)于水資源的自主權(quán),導(dǎo)致沿線州際經(jīng)常因?yàn)樗Y源的分配和利用問題產(chǎn)生矛盾[6]。在此背景下,澳大利亞聯(lián)邦政府、南澳大利亞州、維多利亞州以及新南威爾士州共同簽署《墨累河水域協(xié)定》,并成立墨累河委員會,開始了跨區(qū)域水資源從“對抗”到“對話”到歷程。1987年《墨累-達(dá)令流域協(xié)議》的簽署,標(biāo)志著流域管理的重心轉(zhuǎn)變?yōu)椤八⑼恋亍①Y源環(huán)境的公平、高效、可持續(xù)利用”。墨累-達(dá)令流域的可持續(xù)發(fā)展治理過程具有以下四個典型特征:一是構(gòu)建流域?yàn)橹鞯乃Y源管理體制。2007年《聯(lián)邦水法》的頒布,標(biāo)志著墨累-達(dá)令流域管理局正式設(shè)立,其主要負(fù)責(zé)流域整體水資源的規(guī)劃、監(jiān)管、運(yùn)輸、信息提供等。2019年聯(lián)邦議會通過設(shè)立水務(wù)監(jiān)察長一職,2021年《聯(lián)邦水法修正案》從法律層面賦予水務(wù)監(jiān)察長擁有對聯(lián)邦機(jī)構(gòu)和聯(lián)邦各州的獨(dú)立監(jiān)督權(quán)和自由裁量權(quán),以確保全流域指導(dǎo)方針和標(biāo)準(zhǔn)更加一致。二是水資源交易市場的不斷完善。1860年早期新南威爾士的殖民政府開始取消免費(fèi)用水[7]。1994年澳大利亞政府提出了限額取水。2007年《聯(lián)邦水法》對水權(quán)交易市場做出了規(guī)定。2012年《墨累-達(dá)令流域規(guī)劃》對取水限額進(jìn)行了明確規(guī)定。水權(quán)交易市場的設(shè)立和不斷完善,在提高水資源利用效率的同時也為灌溉農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型提供了可能,推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水向高附加值的經(jīng)濟(jì)作物轉(zhuǎn)變。三是構(gòu)建流域環(huán)境流量的動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)。墨累-達(dá)令流域自2014年開始進(jìn)行了為期5年的流域生態(tài)系統(tǒng)全面監(jiān)測,并對人工干預(yù)下流域生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)、環(huán)境流量目標(biāo)實(shí)現(xiàn)進(jìn)行評價,這對流域生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)以及長期監(jiān)測內(nèi)容提供了強(qiáng)大的信息支撐。四是不斷拓展公眾參與的深度和廣度。墨累-達(dá)令流域管理機(jī)構(gòu)中設(shè)有專門的社區(qū)咨詢委員會[8],在政府管理機(jī)構(gòu)與公眾之間起到很好的橋梁作用。一方面,它向流域委員會反映公眾的意見和觀點(diǎn),并就自然資源管理問題提供咨詢;另一方面,它向公眾解讀政策,以保證政策執(zhí)行的暢通性和有效性。

(三)英國泰晤士河流域可持續(xù)發(fā)展

泰晤士河位于英國的東南部,是英國的“母親河”,流域面積1.3萬平方公里,全長346公里。工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展,使得大量生活垃圾、生產(chǎn)垃圾直接傾至河道,惡臭彌漫,不僅嚴(yán)重?fù)p害了流域水質(zhì)和生態(tài)系統(tǒng),而且威脅到公眾生命安全。1858年英國政府和議會開始重視泰晤士河流域的治理,這一階段的重點(diǎn)工作是建立大型污水處理廠。1963年英國政府頒布了《水資源法》并設(shè)立河流管理局,開始對泰晤士河流域的地表水和地下水進(jìn)行取水限制。1974年泰晤士河水務(wù)局成立,標(biāo)志著流域統(tǒng)一管理機(jī)制基本確立。泰晤士河流域可持續(xù)發(fā)展治理過程具有以下三個典型的特征:一是流域一體化管理。英國政府通過建立泰晤士河水務(wù)管理局,對流域水資源和水環(huán)境進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、管理與保護(hù)[9],并且賦予其頒發(fā)取水許可證、排水許可證、確定水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、制定規(guī)章制度的權(quán)力。1989年泰晤士河水務(wù)局實(shí)現(xiàn)了私有化轉(zhuǎn)型[10],與此同時,英國政府設(shè)立了水務(wù)署,加強(qiáng)對流域水質(zhì)、水務(wù)公司服務(wù)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)以及財務(wù)運(yùn)作的監(jiān)管力度。二是堅(jiān)持走法治化道路。1858年《大都市地方管理法修正案》對排入泰晤士河流域的污水進(jìn)行了特別限制。1876年出臺的《河流防污法》在很長一段時間內(nèi)成為英國河流污染防治的基本法案。二戰(zhàn)后,英國政府不斷加大流域管理的立法力度,先后出臺了《河流潔凈法》(1960年)、《水資源法》(1963年)、《鮭魚與淡水魚法》(1972年)、《水法》(1973年)、《環(huán)境保護(hù)法》(1990年)等法律規(guī)章。其中最為重要的是《水法》,英國政府分別于1989年和2003年對《水法》進(jìn)行了修訂。三是堅(jiān)持依靠科技創(chuàng)新。泰晤士河流域治理的過程中,英國政府不斷增加投資對污水處理設(shè)備進(jìn)行更新和改造,先后采用了沉降法、化學(xué)法、氯化法等手段對污水進(jìn)行處理,有效提高了泰晤士河流域的水質(zhì)。1968年泰晤士河水務(wù)管理局購置了大型增氧機(jī),借助注氧法提高流域水溶解氧的濃度。近年來,英國政府也不斷采用超聲波、包膜電極、衛(wèi)星遙感等新技術(shù),監(jiān)測流域中的污泥密度、溶氧度以及河流污染狀況等,極大地改善了泰晤士河流域的監(jiān)管和治理方式。

(四)跨界萊茵河流域可持續(xù)發(fā)展

萊茵河是西歐最大的河流,流經(jīng)9個國家,流域面積18.5萬平方千米,全長1230千米。20世紀(jì)50年代,大規(guī)模工業(yè)化發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè),給當(dāng)時的萊茵河帶來了生態(tài)退化、跨界水體污染以及洪水污染等問題。1950年流域各國成立了保護(hù)萊茵河國際委員會(ICRP),通過幾十年的協(xié)同治理,極大地改善了萊茵河流域的生態(tài)狀況。萊茵河流域治理具有以下四個典型特征:一是構(gòu)建流域協(xié)同治理與管理機(jī)制。萊茵河流域治理對其沿線各國都能帶來利益,ICRP是一個由流域主要國家統(tǒng)一協(xié)調(diào)與管理,包含政府間與非政府間協(xié)作、專家團(tuán)隊(duì)和學(xué)者合作的多元化協(xié)作機(jī)制。其主要職責(zé)是:協(xié)調(diào)各成員國的計劃,評估各成員國的治理成果,提供萊茵河流域的年度報告、現(xiàn)狀和治理成效,為萊茵河可持續(xù)發(fā)展提供建議等。二是簽署約束性的流域治理規(guī)劃與協(xié)議。在歐盟、歐共體、ICPR等的共同推動下,萊茵河流域先后簽署了《保護(hù)萊茵河伯爾尼公約》(1963年)、《化學(xué)污染物公約》《萊茵河氯化物污染防治公約》(1976年)、《萊茵河2000年行動計劃》(1987年)、《歐洲水框架指令》(2000年)等協(xié)定[11,12],為萊茵河流域綜合管理與治理工作制定了系統(tǒng)性規(guī)劃。三是建立流域污染預(yù)警體系。為了確保流域各國水污染治理以及生態(tài)修復(fù)的行動績效,ICRP自1950年就開始制定流域監(jiān)測和預(yù)警機(jī)制,要求流域主要國家在萊茵河及其支流設(shè)立水資源監(jiān)測站,并要求締約國將其流域生態(tài)監(jiān)測及成果進(jìn)行上報。從上游至下游,萊茵河流域共建成了57個監(jiān)測點(diǎn),已經(jīng)形成了較為完善的監(jiān)測系統(tǒng),能有效預(yù)警突發(fā)性水污染和水安全事件。四是形成流域多主體治理體系。萊茵河流域的治理主體包括政府、企業(yè)、公眾、社會組織等。就企業(yè)而言,流域內(nèi)監(jiān)測系統(tǒng)一旦發(fā)現(xiàn)污染,會立刻尋找污染源頭并向社會公開;礦泉水公司、食品制造廠等企業(yè)會自覺向ICRP反映水污染問題。就公眾而言,流域居民的生態(tài)意識隨著流域污染以及生態(tài)災(zāi)害的發(fā)生而逐漸增強(qiáng);公民陪審團(tuán)的設(shè)立確保了公眾流域環(huán)境的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等。就社會組織而言,其呼吁政府和企業(yè)相關(guān)部門對萊茵河流域環(huán)境進(jìn)行關(guān)注并施加壓力;與此同時,向公眾傳播流域環(huán)境保護(hù)與治理知識,增強(qiáng)公眾流域環(huán)境意識。

(五)跨界北美五大湖流域可持續(xù)發(fā)展

北美五大湖指的是蘇必利爾湖、密歇根湖、休倫湖、伊利湖和安大略湖,流域總面積24.52萬平方千米[13]。五大湖便捷的交通運(yùn)輸和豐富的礦產(chǎn)資源等,為美國東中部和加拿大的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展起到了非常重要的作用,但是未經(jīng)處理的廢水給湖區(qū)的水資源帶來了嚴(yán)重?fù)p害。在此背景下,美國和加拿大兩國政府開始重視五大湖的生態(tài)治理與恢復(fù)工作。北美五大湖的治理有以下五個典型特征:一是權(quán)責(zé)明確的管理機(jī)構(gòu)和分工協(xié)作的協(xié)調(diào)機(jī)制。1909年美加兩國簽訂《邊界水域條約》來避免雙方在大湖水域邊界產(chǎn)生爭端與沖突。1972年《大湖水質(zhì)協(xié)定》規(guī)定了兩國參與五大湖治理與保護(hù)的共同目標(biāo)和責(zé)任。2004年美國總統(tǒng)布什簽署了總統(tǒng)令,成立五大湖區(qū)域性合作特別工作組,對流域管理設(shè)定了標(biāo)準(zhǔn)化、強(qiáng)制化機(jī)制,同時對五大湖流域、支流、沿岸城市等實(shí)行適度分權(quán),責(zé)任落實(shí)到位[14]。二是健全的法律法規(guī)為流域可持續(xù)發(fā)展提供法制保障。美國和加拿大先后出臺了《凈水法案》和《清潔水法》(1972年)、《緊急計劃和公眾知情權(quán)法》(1986年)、《五大湖水質(zhì)量條約》(1989年)、《基于流域的交易草案框架》(1996年)等法律與協(xié)定,搭建了涉及環(huán)境保護(hù)、水污染防治、自然資源保護(hù)等方面相對獨(dú)立又較為完善的法律體系。三是科技和信息化的推廣為流域可持續(xù)發(fā)展提供技術(shù)基礎(chǔ)[15]。2011年北美五大湖建立了包含戰(zhàn)略布局、預(yù)算管理、行動績效監(jiān)測等內(nèi)容的大湖環(huán)境數(shù)據(jù)庫。與此同時,北美五大湖通過信息化的手段對流域水質(zhì)、氣象、交通運(yùn)輸、游客等進(jìn)行科學(xué)監(jiān)測和預(yù)警,形成了流域綜合決策系統(tǒng)。四是增強(qiáng)公眾參與意識,為流域可持續(xù)發(fā)展提供民主化保障。一方面北美五大湖將流域發(fā)展規(guī)劃、信息技術(shù)報告以及年度報告等,通過網(wǎng)絡(luò)、廣播、電視、廣告牌等形式滲透到社會、學(xué)校以及家庭各方面。另一方面公眾可以隨時獲取和查詢北美五大湖的政策、生態(tài)、環(huán)境、水文等信息,全方位監(jiān)督流域沿線區(qū)域的參與過程及其行動績效。五是經(jīng)濟(jì)杠桿和融資機(jī)制為流域可持續(xù)發(fā)展提供經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。北美五大湖流域融資渠道主要是政府投入、項(xiàng)目資金以及流域機(jī)構(gòu)收費(fèi)等,流域恢復(fù)計劃行動資金由美國環(huán)保局和其他相關(guān)機(jī)構(gòu)聯(lián)合設(shè)立的專門小組負(fù)責(zé),主要用于流域環(huán)境恢復(fù)和保護(hù)工作。美加兩國政府將五大湖流域的部分水電開發(fā)收入和旅游收入用于土著的補(bǔ)償金和流域保護(hù)宣傳活動,并對資金流向?qū)嵭型该骰芾怼?/p>

(六)跨界多瑙河流域可持續(xù)發(fā)展

多瑙河是歐洲第二大河流,流經(jīng)10個中歐及東歐國家,流域面積81.7萬平方公里,全長2857公里。工業(yè)化的發(fā)展給多瑙河流域的生態(tài)環(huán)境帶來了破壞,1992年歐共體各國開始了保護(hù)多瑙河水資源的工作。1994年沿線國家簽訂《多瑙河保護(hù)公約》,1998年多瑙河保護(hù)國際委員會(ICPDR)開始運(yùn)作,其目的是推動流域水資源和生態(tài)資源的保護(hù)以及平等可持續(xù)發(fā)展[16]。經(jīng)過ICPDR的綜合治理,多瑙河水資源保護(hù)工作取得不錯成效。多瑙河的治理有以下四個典型特征:一是通過多功能合作機(jī)制促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。多瑙河流域的協(xié)調(diào)機(jī)制包括雙邊、多邊以及全域合作機(jī)制[17],多瑙河也積極拓展與周邊國家和地區(qū)的合作,簽訂了《多瑙河保護(hù)公約》《水框架指令》等多邊合作協(xié)議。全域合作機(jī)制主要指政府與學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)之間的全域水資源保護(hù)與利用、流域的航運(yùn)、商貿(mào)等多功能的互補(bǔ)與合作。但是當(dāng)協(xié)商不一致時,也會借助司法手段為爭端解決提供保障。二是借助高科技手段實(shí)現(xiàn)流域信息獲取、共享與預(yù)警。ICPDR開發(fā)和建立了多瑙河GIS系統(tǒng),并組建水文信息和數(shù)字化技術(shù)專家組,搭建標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的流域信息數(shù)據(jù)庫。與此同時,ICPDR于1997年建立了多瑙河突發(fā)事件預(yù)警系統(tǒng),流域各國也建立了相應(yīng)的國際預(yù)警中心,以應(yīng)對和處理流域突發(fā)事件。三是重視流域發(fā)展現(xiàn)狀調(diào)研和規(guī)劃措施分析。2009年和2015年ICPDR頒布流域發(fā)展規(guī)劃之前,都對多瑙河流域現(xiàn)狀進(jìn)行了全面調(diào)查研究,并將多瑙河流域的地下水、地表水、監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)、人類活動及其帶來的壓力等分析報告進(jìn)行了公布。目前,ICPDR或其成員國必須先向委員會提供一份非常詳細(xì)的全流域特性分析報告,才能制定新的流域發(fā)展規(guī)劃。四是綜合管理和公眾參與的理念保障流域協(xié)調(diào)機(jī)制實(shí)現(xiàn)。多瑙河流域的綜合管理理念體現(xiàn)在,將流域視為一個整體,對多瑙河流域水文系統(tǒng)進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)測、科學(xué)規(guī)劃、合理利用、預(yù)防警示等。多瑙河流域的公眾參與理念體現(xiàn)在,多瑙河公約要求政府部門流域管理機(jī)構(gòu)將多瑙河流域的戰(zhàn)略規(guī)劃、流域環(huán)境信息等向社會公開,保障公眾流域管理的知情權(quán),提升公眾參與的積極性,促進(jìn)流域管理的科學(xué)化決策。

三、人與自然和諧共生視域下國外流域可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)與啟示

流域可持續(xù)發(fā)展是人與自然和諧共生現(xiàn)代化的重要組成部分,更是要以人為本,以自然為基底,堅(jiān)守生命共同體理念。因此,在人與自然和諧共生視域下,從政治、法律、文化、經(jīng)濟(jì)、科技和治理六個方面對國外流域可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié),以期為我國流域可持續(xù)發(fā)展提供參考。

(一)構(gòu)建權(quán)責(zé)明確而又相互協(xié)作的流域管理機(jī)構(gòu)

構(gòu)建流域管理機(jī)構(gòu)是實(shí)現(xiàn)流域可持續(xù)發(fā)展的體制保障。國外典型流域管理機(jī)構(gòu)擁有很大的行政管理權(quán),比如田納西河流域管理局、墨累-達(dá)令流域管理局、泰晤士河水務(wù)管理局、保護(hù)萊茵河國際委員會、五大湖國際聯(lián)合委員會以及多瑙河保護(hù)國際委員會等都由法律或者協(xié)定的形式,保障其流域管理的權(quán)威性。流域管理機(jī)構(gòu)將流域視為一個整體,從全域視角對流域進(jìn)行保護(hù)與開發(fā),確保流域沿線國家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時,對流域環(huán)境和資源進(jìn)行有效保護(hù)。與此同時,國外典型流域開發(fā)與治理工作比較注重沿線地區(qū)的協(xié)作性,比如田納西河流域管理局與地方州、市、縣具有較好的協(xié)作性,多瑙河流域構(gòu)建了較為完善的雙邊、多邊以及全域合作機(jī)制,同時也積極探索與周邊國家的地區(qū)合作。目前我國已經(jīng)建立了長江、黃河、海河、淮河、珠江、松遼、太湖等七大流域管理機(jī)構(gòu),但是我國流域眾多,而流域管理與可持續(xù)發(fā)展涉及地表水、地下水、水量、水質(zhì)等方方面面,亟需加強(qiáng)統(tǒng)一的流域管理機(jī)構(gòu)建設(shè),賦予其相對獨(dú)立的行政管理權(quán)力,并注重建設(shè)區(qū)域相協(xié)調(diào)的管理體制,避免流域管理與區(qū)域管理之間的對抗與矛盾。要打破傳統(tǒng)流域治理中存在的行政壁壘,突破條塊狀的分割制約,對流域沿線城市的管理行政部門進(jìn)行資源整合與綜合管理,促進(jìn)流域上下游、左右岸、干支流的協(xié)調(diào)發(fā)展,為流域可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮合力。

(二)完善和強(qiáng)化綜合性的流域法治體系

強(qiáng)化流域法治體系建設(shè)是實(shí)現(xiàn)流域可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)保障,西方國家普遍以法律形式對流域管理機(jī)構(gòu)賦權(quán),并規(guī)定其管理目標(biāo)、原則、機(jī)制等內(nèi)容,比如美國《田納西河流域管理法》、澳大利亞《墨累河水域協(xié)定》、英國《水資源法》等,均以法律形式對流域管理機(jī)構(gòu)的地位、職責(zé)以及與地方關(guān)系進(jìn)行了明確。跨界流域中沿線主要國家共同簽署的《萊茵河2000年行動計劃》《凈水法案》《五大湖水質(zhì)量條約》《多瑙河保護(hù)公約》等協(xié)議,也通過正式文件對流域管理過程中的行為產(chǎn)生約束,使得流域治理與保護(hù)過程中各個環(huán)節(jié)都有法可依。因此,流域管理的各項(xiàng)措施必須建立在法治之上才能有效實(shí)施。我國雖然很早就關(guān)注到流域治理的重要性,但流域立法工作在我國尚屬于新生事物。《長江保護(hù)法》(2020年)和《黃河保護(hù)法》(2022年)的出臺,標(biāo)志著我國流域可持續(xù)發(fā)展開始步入法治保障階段。不可否認(rèn)的是,我國在流域法治體系方面的建設(shè)還存在很大的改進(jìn)空間,亟須對現(xiàn)有流域法律進(jìn)行完善和補(bǔ)充。要從各流域全局利益出發(fā),研究和制定綜合性的流域法案,早日開展長江流域和黃河流域之外的其他流域立法工作,并對現(xiàn)有流域治理與開發(fā)的管理?xiàng)l例和法律法規(guī)進(jìn)行完善。

(三)充分認(rèn)識并挖掘流域環(huán)境的生態(tài)文化與功能

流域環(huán)境的生態(tài)文化與功能是實(shí)現(xiàn)流域可持續(xù)發(fā)展的價值保障。在流域污染嚴(yán)重影響著沿線國家或城市的生產(chǎn)生活甚至生命安全時,人們逐漸認(rèn)識到流域生態(tài)功能的重要性,并通過成立流域管理局以及聯(lián)合委員會等形式,不斷采取措施治理與保護(hù)流域生態(tài)環(huán)境、改善社會福利狀況,實(shí)現(xiàn)流域可持續(xù)發(fā)展的善治與法治。工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展也給我國流域生態(tài)環(huán)境帶來了破壞,“深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)”“山水林田湖草沙是一個生命共同體”“人與自然是生命共同體”等理念的提出,提升了我國對流域生態(tài)系統(tǒng)價值認(rèn)識的高度,要著力保護(hù)和弘揚(yáng)流域文化,讓流域生態(tài)系統(tǒng)步入良性軌道。但是在實(shí)踐過程中存在著流域文化認(rèn)同度不高和流域生態(tài)功能重視度不夠等問題,亟需提升流域環(huán)境對生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性和多樣性重要作用的認(rèn)識,不斷挖掘各具特色的流域發(fā)展歷史與文化,提升流域良好生態(tài)環(huán)境的富民價值,促進(jìn)流域生態(tài)產(chǎn)品轉(zhuǎn)化與可持續(xù)利用,實(shí)現(xiàn)流域生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展相協(xié)調(diào)。

(四)拓展與豐富流域融資渠道與經(jīng)濟(jì)手段

拓展融資渠道和經(jīng)濟(jì)手段是實(shí)現(xiàn)流域可持續(xù)發(fā)展的資金保障。由于政府直接管制的成本較高、效率較低,國外典型流域治理中,會盡可能地減少政策的使用而更多地采用經(jīng)濟(jì)手段。比如美國田納西河流域管理局針對流域管理工作下?lián)軐ｉT財政資金,英國政府針對泰晤士河流域污水處理項(xiàng)目以及防洪建設(shè)工程項(xiàng)目進(jìn)行財政撥款,美加政府對北美五大湖的流域管理進(jìn)行財政投入。除此之外,墨累-達(dá)令流域的水權(quán)交易收入、北美五大湖的流域生態(tài)旅游收入、萊茵河的誰污染誰治理、泰晤士河的排污費(fèi)征收和環(huán)境服務(wù)等形式也是國外流域管理資金的重要來源。目前,我國流域管理中的流域治理項(xiàng)目融資模式、水權(quán)交易市場、流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、流域生態(tài)旅游等形式都還處于不斷探索的過程中,亟需根據(jù)各流域的特征構(gòu)建和完善全流域資源整合的資金運(yùn)作平臺。要重點(diǎn)關(guān)注流域治理需求較大的區(qū)域,開辟流域治理與保護(hù)的多種融資方式,完善流域生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),拓展水電開發(fā)、生態(tài)旅游等項(xiàng)目的經(jīng)營性收入,協(xié)調(diào)政府投入與當(dāng)?shù)刎斦健⒘饔蛑卫沓杀局g的關(guān)系,為全流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理奠定良好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。與此同時,要完善流域生態(tài)補(bǔ)償體系,協(xié)調(diào)好上下游、左右岸之間的利益,制定流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的責(zé)任劃分、補(bǔ)償機(jī)制以及補(bǔ)償方式等,形成流域治理與保護(hù)的合力。

(五)依靠科學(xué)技術(shù)手段賦能流域環(huán)境監(jiān)測與預(yù)警

信息化和科技化是實(shí)現(xiàn)流域可持續(xù)發(fā)展的技術(shù)支撐。國外典型流域治理過程中就非常重視科學(xué)性和信息化,比如泰晤士河流域、墨累-達(dá)令流域、泰晤士河流域、萊茵河流域等通過建立流域監(jiān)測系統(tǒng)或者預(yù)警中心,實(shí)時把控流域的污染狀況、水質(zhì)、植被、魚類、氣象、運(yùn)輸量等;北美五大湖和多瑙河流域分別構(gòu)建了大湖環(huán)境數(shù)據(jù)庫和多瑙河流域信息數(shù)據(jù)庫,為流域環(huán)境的保護(hù)、治理、管理與預(yù)警工作提供了強(qiáng)大的信息支撐能力。此外,在流域管理科學(xué)性方面,國外流域也注重“智囊團(tuán)”的作用,田納西河流域和多瑙河流域的治理與開發(fā)過程集結(jié)了經(jīng)濟(jì)、水電、運(yùn)輸、航運(yùn)等流域的專家學(xué)者和技術(shù)人才,為流域開發(fā)規(guī)劃制定以及工程項(xiàng)目實(shí)施奠定科學(xué)基礎(chǔ)。目前我國在流域環(huán)境監(jiān)測預(yù)警以及專業(yè)人才使用方面都存在明顯不足,亟須強(qiáng)化科技人才在流域管理與開發(fā)中的基礎(chǔ)作用,發(fā)揮現(xiàn)代信息技術(shù)在流域可持續(xù)發(fā)展中的重要作用。要加強(qiáng)高等院校、科研機(jī)構(gòu)與政府流域管理部門的合作,提高流域規(guī)劃的科學(xué)性和適用性。同時,要不斷完善流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng),實(shí)現(xiàn)流域長期、動態(tài)數(shù)據(jù)的支撐作用,完善流域信息的互聯(lián)互通與突發(fā)公共事件的預(yù)警機(jī)制。

(六)鼓勵形成公眾參與的多元流域治理體系

公眾參與的多元環(huán)境治理體系是實(shí)現(xiàn)流域可持續(xù)發(fā)展的安全保障。由于流域管理的社會性和廣泛性,國外流域治理過程中非常重視公眾對流域環(huán)境的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等,一是借助現(xiàn)代信息技術(shù)將流域環(huán)境信息公開化與透明化,保障公眾對流域發(fā)展現(xiàn)狀與治理績效的知情權(quán)。比如北美五大湖流域和多瑙河流域的信息公開化,充分保障了公眾流域環(huán)境的知情權(quán)。二是通過豐富的宣傳手段,加強(qiáng)公眾參與流域可持續(xù)發(fā)展的認(rèn)識和行動,比如美國田納西河流域、澳大利亞墨累-達(dá)令流域、北美五大湖流域等通過向公眾解讀流域相關(guān)政策文件、納入教育體系核心課程等形式,不斷增強(qiáng)公眾參與治水的意識。三是擴(kuò)大公眾參與的渠道,比如澳大利亞墨累-達(dá)令流域的社區(qū)咨詢委員會、萊茵河流域的公民陪審團(tuán),搜集并反映公眾對流域管理與開發(fā)的意見和觀點(diǎn),已經(jīng)成為公眾參與流域治理的重要形式。目前,我國的《污染防治法》雖然規(guī)定了環(huán)境報告書中應(yīng)當(dāng)包含居民的意見,但是公眾參與流域管理的機(jī)制較為薄弱,公眾對我國流域發(fā)展規(guī)劃的了解渠道較少,公眾參與流域管理的保障機(jī)制與法律匱乏,亟須完善公眾參與的多元流域治理體系。要豐富公眾參與流域治理與保護(hù)的宣傳形式,不斷增強(qiáng)公眾參與流域治理的自主性。與此同時,流域管理機(jī)構(gòu)有義務(wù)定期公開全流域治理與開發(fā)的行動績效,接受公眾的監(jiān)督。公眾只有充分了解流域環(huán)境的發(fā)展現(xiàn)狀,才能積極參與到流域資源保護(hù)的行動當(dāng)中。