優化營商環境，助推遼寧經濟高質量發展的對策研究

趙慧娥 那瀚文 賀壯

〔內容提要〕近年來，遼寧經濟發展一直不溫不火，GDP增速在全國排名偏后，為了促進經濟高質量發展，遼寧省各級政府出臺了一系列優化營商環境的政策，但效果并不明顯，優化營商環境助推遼寧經濟快速發展迫在眉睫，基于此，本文通過分析遼寧營商環境的現狀，剖析了遼寧營商環境存在的問題，從體制機制、市場活力、人才和法律制度等方面提出了遼寧經濟高質量發展的對策，為相關部門制定政策提供參考。

〔關鍵詞〕營商環境；經濟發展；體制機制；政策制定

注：本文受2021年度遼寧省社會科學基金重點項目“綠色金融助推遼寧數字鄉村建設對策研究”（項目編號：L21AJY014）資助。通訊作者：賀壯。

一、引言

營商環境是一個地區經濟發展活力和競爭力的重要體現，對區域經濟發展和企業創新具有重要的作用。國內外學者在營商環境對經濟發展的作用方面做了大量的研究，為優化營商環境提供了理論基礎。

從2003年中央下發的《關于實施東北地區等老工業基地振興戰略的若干意見》，到2016年出臺的《關于全面振興東北地區等老工業基地的若干意見》，再到2021年9月審議通過的《東北全面振興“十四五”實施方案》（簡稱《方案》），在近20年的時間里，國家制定和出臺了一系列推動東北振興的方針政策，在《方案》中明確提出“十四五”期間要把優化東北地區的營商環境作為推動東北振興的重中之重。

作為老工業基地的遼寧，在振興東北中起著非常重要的作用，為了實現遼寧全面振興，遼寧省委、省政府出臺了《進一步優化營商環境，加大對中小微企業和個體工商戶紓困幫扶力度的政策措施的通知》《遼寧省促進服務業領域困難行業恢復發展的若干舉措的通知》《遼寧省減輕中小微企業生產經營負擔的若干措施的通知》等系列政策，這些政策的出臺有利于改善和優化遼寧的營商環境，促進遼寧經濟高質量發展。

二、遼寧營商環境發展現狀

在2021年11月2日由中國社會科學院發布的《中國城市競爭力報告No19：超大、特大城市：健康基準與理想標桿》中，對中國291個城市的營商硬環境競爭力進行了分析。報告顯示，遼寧省的大連市、沈陽市、錦州市躋身榜單的前50名，名次分別為23、25與37，本溪市、盤錦市、鞍山市、遼陽市則排入前100名，分列54、68、92、97名。

在2021年中國城市營商硬環境競爭力的榜單中，省會城市排名前10的城市分別是廣州、臺北、西安、杭州、成都、昆明、南京、沈陽、鄭州、太原。北方地區排名前10的城市為北京、廊坊、青島、天津、西安、大連、沈陽、鄭州、太原、煙臺。從排名可以看出，作為省會的沈陽和北方大城市的大連在同區域的排名中比較靠后。

為了給遼寧經濟發展營造良好的環境，遼寧省各地區、各部門積極推動營商環境監督行動。2022年1至5月，全省破壞營商環境的問題20131個，已督辦解決17043個，辦結率84.7%。清償政府機關、國有企業、事業單位違約拖欠各類賬款43.06億元，兌現政府未履行承諾347條，糾正司法領域不當執行問題242個，下放審批事項66個。1至5月立案查處破壞營商環境的問題主要集中在破壞經營環境、政務服務環境、執法環境、監管環境、審批環境、司法環境方面，分別占比37.8%、21.4%、11.8%、11.1%、7.1%、6.7%；破壞信用環境、中介環境和其他問題分別占比1.9%、1.4%、0.8%。

三、遼寧營商環境存在的問題

近年來，從中央到遼寧各級政府出臺了一系列優化營商環境的措施，營商環境不斷改善，但是，遼寧營商環境仍然面臨著體制機制、行政效率、人才建設和法治建設等方面的問題，具體體現在以下幾方面。

（一）體制機制阻礙營商環境優化

體制性障礙在營商環境中的阻礙最為明顯。作為老工業基地的遼寧，受計劃經濟影響程度深，經濟體制轉型面臨較高的歷史沉淀成本，對以往的計劃路徑依賴比較嚴重，導致遼寧在支持非公有制經濟高質量發展、市場經濟建設方面存在不足。

機制性障礙主要體現在優化營商環境過程中要素市場化配置機制不夠完善，高標準市場體系建設有待加強。當前，遼寧仍然存在地方經濟保護的問題，要素市場存在分割局面，要素市場價格扭曲，由于發展不平衡導致沒有形成統一開放、競爭有序的市場體系，在遼寧的企業無法充分地利用市場體系實現資源的合理配置。

（二）地方政府行政效率低，市場化速度慢

近年來，遼寧各級政府為了推動經濟快速發展出臺的優化營商環境的政策在實施過程中的效果并不理想，究其原因主要有兩方面，一方面，各級政府制定的政策存在激勵性與約束性相互抵消的現象，使得原本優化市場營商環境的政策難以真正發揮出激發市場主體活力的積極作用；另一方面，各級政府在工作職能劃分上存在模糊和重疊的現象，職責邊界劃分不清，造成相互推諉和扯皮，市場監管環節有缺位。政策制定時缺少有效協調，部門之間配合機制不完善，導致政出多門、各管一段的問題。在優化營商環境涉及的人才政策、投資政策、產業政策、就業政策、環保政策以及稅收政策等方面沒有形成緊密協同和有效銜接，導致政策執行效果欠佳，較高的時間成本和行政成本阻礙了經濟高質量發展。

（三）人才和勞動力流失嚴重

人才引進中忽視了對本省人才的重視。地方各部門單位在招聘人才過程中，過多地偏向省外人才，給予的優惠補貼比本省的多，在經濟不景氣的背景下進一步加劇了遼寧人才的流失。而人才的流失導致人才隊伍結構不合理，經濟發展后備人才稀缺。

對民營企業的忽視導致勞動力的流失。遼寧國有企業占有大量社會經濟發展的資源，傳統觀念固化導致對民營經濟發展的忽視，民營經濟發展一直處于薄弱狀態。第七次人口普查數據顯示，從2010年到2020年，遼寧省人口減少115.5萬，受經濟發展不振的影響，省內勞動力外出到就業崗位充足和薪酬高的南方地區，使得青壯年勞動力大量流失，勞動力嚴重不足影響了遼寧經濟的發展。

（四）法律意識淡薄，法律制度不完善

受官僚思想的影響，遼寧在保護產權和產權執法司法等法律體系方面不完善，各類企業投資項目的管理制度不健全。民眾思想保守，小農意識強，導致遼寧經濟市場化、法制化的進程與其他地區相比較緩慢。由于缺乏法制化思維，導致遼寧在經濟發展過程中沒有養成依法辦事、依法執行的社會風氣，外部投資者和優秀人才因擔心自身合法權益得不到保障，不太愿意來遼寧就業，這對遼寧經濟發展十分不利。

四、優化營商環境助推遼寧經濟高質量發展的對策

（一）深化機制體制改革，提升政府治理能力

各級政府應深化現代產權制度和要素市場配置制度改革，通過構建遼寧高標準市場準入機制，為優化遼寧營商環境筑牢有效的機制體制。應貫徹落實市場準入公開制度，充分利用互聯網、自媒體等方式引導企業協同合作，促進企業共同發展，實現遼寧產業高級化和產業鏈現代化，為企業的營商環境創造良好的條件。

應加快遼寧國有企業混合所有制改革，提高非公有制在經濟中的占比，激活國有企業發展活力，充分發揮遼寧國有企業在新發展格局中的龍頭作用，推動國有企業做大做強，與此同時，不斷提高國有企業在國內國際市場中的競爭力、創新力。

（二）增強市場經濟活力，提高政府辦事效率

各級政府應建立健全政府性融資擔保體系，不斷擴大政府為企業擔保貸款的規模，提高政府為企業擔保的能力。通過稅收減免政策鼓勵引導商業銀行為企業提供不動產和應收賬款抵押融資，降低對企業收取的金融費用和相關手續費，提高政府辦事效率。

正確處理政府與市場的關系，及時制定和出臺相關宏觀政策和措施，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，為企業提供必要的自主經營權利，為遼寧營商環境優化提供有效的支撐和保障。

（三）重視人才，強化人才政策

相關部門應加大科技、管理專業人才的培養與引進力度，調整和完善現有人才引進政策，提高人才薪酬待遇，盡量滿足各類人才在戶口遷移、住房保障、子女入學和家屬調轉等方面的需要。

與此同時，應充分發揮遼寧眾多高校的資源優勢，加大對省內高校的人才培養，鼓勵校企合作，成立政企校聯合培養的職業培訓基地，通過提供高校畢業生人才公寓、生活補助、房租補貼、創業資金扶持等優惠政策吸引和留住本地人才，滿足在遼寧的企業對專業技術人才的需要。

（四）健全法治體系，推動營商環境法制化

借鑒國內外先進經驗，科學制定市場監管、行政管理、社會信用體系等制度。完善政策執行監管機制，構建以信用為基礎的市場監管機制，加大企業信用分級分類監管。

各級政府應嚴格落實營商環境相關法律法規，加強對知識產權的保護，引導企業依據法律法規合法經商，鼓勵企業和市民對政府的工作實時監督，為企業在遼寧發展營造一個公平公正公開的營商環境。

（作者單位：1.沈陽師范大學國際商學院；2.遼寧大學國際經濟政治學院）