廣西地方政府投融資平臺的轉型發展

方華東 黃偉

一、廣西壯族自治區城投企業融資及債務風險

（一）廣西壯族自治區（以下簡稱廣西）城投企業存續債情況

截至2022年6月末， 廣西具有存續債的城投企業54家，南寧市和柳州市數量較多；城投主體評級以AA級為主，占比超過50%；城投債發行以地市級城投為主，占比達78%。

廣西存量城投債規模全國排名居中，但顯著集中于柳州市和自治區級主體。柳州市城投企業總債務規模大，截至2022年9月末柳州市四大城投集團總債務規模超過2600億元；短期債務規模大，截至2022年9月末柳州市四大城投集團短期債務超過850億元；存續債券規模大，截至2022年11月22日存量債券合計超過900億元，2023年到期/回售（全額回售）規模近585.24億元。

（二）廣西城投企業融資情況

從全國來看，廣西城投債發行規模排位靠后。2022年上半年， 自治區級和柳州市平臺發行規模仍較大，柳州市發行規模同比下降。2021年廣西城投債發行總量進一步擴容，但2022年以來凈融資額出現大幅下降。2022年上半年廣西城投債5年期占比最大，3年期及以下占比合計超過50%，近八成城投債發行以償還到期債務為主。廣西城投債平均發行利差和交易利差處于全國中上游，2022年以來廣西城投債發行利差有所走低， 但交易利差上行。

（三）廣西城投企業債務到期情況

2023年為廣西城投債到期及回售最高峰，總規模達1144億元。2023年回售規模中近七成來自柳州市，柳州市城投企業全年到期和回售規模合計近585億元，占廣西總規模的一半左右。

（四）廣西城投企業債務償還支持措施

1.部分區域已設立國企信用保障基金，用于化解風險和企業增信。自治區由廣西宏桂集團主導成立區級國企信用保障基金，柳州市財政也計劃成立償債準備基金用于償還到期債務。

2.各地市相繼成立債務專班，對債務風險重視度提升。如柳州市成立對接債券、銀行、非標借款的專班，協調統籌全市各家城投公司的債務償還工作。

3.積極對接政策性銀行進行債務置換，拉長債務期限，降低融資成本。如國家開發銀行對廣西交通投資有限公司近千億元的債務置換。

4. 上級政府協調各金融機構及本地銀行對部分區域給予支持。自治區召開打造柳州金融副中心專題會議， 協調金融機構對柳州市加強授信支持，同時推動組建銀團借款對柳州城投企業進行償債支持。

二、城投企業轉型分析

（一）城投發展與政府關系

依據與政府關系，城投業務主要有兩類：一類是公益性業務，如地方國企業務中有承托力的業務，主要集中于傳統的土地整理和基礎設施建設等業務。另一類是準公益性產業類的業務，如公用事業、國有資產經營。這一類的業務主要是市場化的一些業務。從業務屬性來看，城投企業對政府的依賴程度是一個逐漸減弱的過程。公益性業務成為地方政府隱性債務的主要來源，準公益性的業務成為地方政府隱性債務的次要來源。

（二）城投企業轉型驅動因素

1.發展快速、規模大。全國城投發債企業數量逐年增長，截至2022年7月末，城投發債企業數量約3067家；城投債余額逐年擴張，且占信用債的比重逐年提升，截至2022年7月末，城投債余額約13.75萬億元，占信用債的比重達30.91%。

2.政府債務壓力日益增大。近年來地方政府顯性債務規模不斷增加，截至2021年末，全國地方政府顯性債務余額約30.37萬億元，債務率為105.84%。疊加城投企業有息債務之后的整體債務規模約82.17萬億元，債務率約286.39%。

3.到期債務壓力大。城投凈融資持續為正，2022年上半年新發行維持高位， 但發行規模和凈融資同比下降；未來幾年是城投債到期高峰，城投債新發行和到期均面臨很大壓力，需關注弱資質主體后續再融資渠道及債券償付情況。

（三）如何看待城投企業的轉型

政策層面持續推動城投企業轉型。2016年以來， 以88號文、152號文、50號文、87號文、194號文和15號文為代表的的監管政策頻出， 明確要求規范地方政府融資行為， 厘清地方政府融資邊界，推動平臺公司轉型。當前情況下，化債與轉型不可分割。平臺的轉型可以從以下四個方面進行探討。

一是融資平臺轉型是發展的必然選擇。政府債務管控趨嚴，強調“疏堵結合”，融資平臺供給端其實已經發生了一些變化，過往的一些業務及融資模式難以為繼， 疊加嚴監管下平臺融資難度加大，亟需通過轉型重塑運營模式來提升自身融資能力。

二是融資平臺轉型要義在于全方位轉型。平臺轉型的核心在于增強市場化經營和自身造血能力。不是簡單地進行業務轉型，而是由原來的“政策導向”向“市場化思維”轉型，包括業務模式、投融資體制、管理體系、戰略規劃等方方面面都要進行轉型。

三是平臺轉型不等于轉性。平臺轉型的根本目的在于解決歷史的遺留問題，提升可持續發展的能力， 從而更好地發揮服務地方經濟發展的重要職能，因此轉型應該立足于區域資源稟賦，不能脫離其根本的職能定位。

四是融資平臺轉型是一個長期的過程。平臺轉型面臨諸多難點，同時也是風險醞釀的過程，不同階段下不同平臺轉型會有所差異，因此平臺轉型是一個長期過程，要遵循順勢而為原則，不可一蹴而就。

（四）城投企業的風險及關注點

1.城投轉型帶來城投屬性的弱化風險。部分城投企業在轉型的過程中可能會喪失重要地位和核心業務職能，導致核心資產的一些剝離或遠離，城投屬性的變化會導致地方政府的支持意愿發生變化。

2.轉型帶來的治理問題。同區域同類型的平臺整合、跨區或者不同政府層級之間進行的整合，普遍存在并表不并管的現象。

3.轉型帶來資金方面的壓力。傳統的基建模式退出歷史舞臺，由以前依賴政府信用兜底轉為靠企業自身運營來平衡資金，需要關注業務的資金平衡和回報的有效性。

4.市場化業務轉型風險。業務方面主要有兩塊，一是城投業務的多元化。以傳統的城投業務為依托，發展相關的像房地產業務、經營租賃、建設貿易等衍生業務， 需要關注是否是傳統業務優勢的延續。 二是開展與城投業務非相關的多元化業務。城投業務涉入并不熟悉的產業領域，可能會存在相關的財務型風險，需要關注業務轉型的初衷和背景及可能出現的財務風險。

（五）城投企業轉型的核心

1.要厘清政府的債務邊界。分清哪些是政府債務，哪些是企業債務。對政府債務要積極爭取政府的資源來償還。對企業債務要發揮自身的造血功能通過市場化的業務來進行債務償還。

2.控制政府債務風險。要防止系統性風險的發生，就要進行債務增量的控制和存量化解。

3.提升企業持續可發展能力。企業的發展要遵循市場化的發展規律，要構建市場化的主體，要按照市場化、法制化的原則來解決存量風險。

4.結合本地特征，依托本地特有資源來轉型。

三、廣西城投平臺轉型展望

廣西一直在推進城投平臺的轉型，2020年發布了《廣西壯族自治區人民政府關于推進政府融資平臺公司市場化轉型的指導意見》（桂政發〔2020〕46號）、2021年發布《廣西壯族自治區人民政府辦公廳關于印發加快推進廣西政府融資平臺公司市場化轉型若干措施的通知》（桂政辦發〔2021〕87號），出臺了《柳州市市屬國有企業債務風險防控實施辦法》，提出成立柳州市國有企業債務風險應急處置小組，對柳州市債務進行實時監控與報送，著重解決債務問題。這些文件和政策都推動了城投企業的轉型。2022年3月、8月和9月，政府相關負責人分別于來賓、桂林、貴港主持召開防范政府債務風險調研會議，防范系統性風險。

目前整個廣西的城投平臺還處在轉型的初期，主要是以整合資源，梳理業務的定位發展為主。綜上所述，城投平臺的轉型可以從四個階段進行：

第一階段，整合資源，重點打造一些優質的主體。近年來廣西的平臺整合還處在初級階段，應對同類型業務合并、打造具有優勢的主體，增強平臺的抗風險能力。

第二階段，提升目前整個平臺資產的運作效率。通過增強平臺自身的造血能力，把存量資產盤活。

第三階段，緊抓“新基建”機遇，聚焦長遠發展。

第四階段，加強存量債務的化解與控制。

四個階段協同并做，或能達到城投企業轉型目的，為城投企業健康轉型夯實基礎，實現未來的穩步及可持續發展。

（責任編輯：盧艷茹；校對：李丹）