依法治校視角下高職院校黨政議事規(guī)則制定現(xiàn)狀與對策

梁恒

（東莞職業(yè)技術學院，廣東 東莞 523808）

習近平總書記指出，辦好中國特色社會主義大學，要堅持和完善黨委領導下的校長負責制。因此，2019 年中共中央組織部、中央教育部印發(fā)《普通高等學校黨委常務委員會會議和校長辦公會議議事規(guī)則示范文本的通知》（以下簡稱“《示范文本》”），要求各高校對照示范文本修訂兩個議事規(guī)則。2020 年教育部印發(fā)《關于進一步加強高等學校法治工作的意見》，明確要健全校黨委全委會、黨委常委會、校長辦公會議等議事范圍和規(guī)則，并印發(fā)《高等學校法治工作測評指標（試行）》（以下簡稱“《測評指標》”）。經過2～3 年的實踐，各高校形成了一些經驗做法，但也存在一定的問題。按照依法治校的要求完善和落實好黨政議事規(guī)則，有助于學校更好地落實黨委領導下的校長負責制，提升治理水平，進而實現(xiàn)更高質量的發(fā)展。

1 高職院校黨政議事規(guī)則的本質要求

1.1 服務于黨委領導下的校長負責制的落實

2014 年，中共中央辦公廳印發(fā)《關于堅持和完善普通高等學校黨委領導下的校長負責制的實施意見》（以下簡稱“《實施意見》”），明確“黨委領導下的校長負責制是黨對國家舉辦的普通高等學校領導的根本制度，是高等學校堅持社會主義方向的重要保證”。2021 年，中共中央《中國共產黨普通高等學校基層組織工作條例》（以下簡稱“《工作條例》”），明確“高校實行黨委領導下的校長負責制”。總的看，黨委是學校領導核心，校長是法定代表人，依照黨章黨規(guī)和國家法律行使職權。從實踐層面看，黨政議事規(guī)則是保障黨委依法領導、校長依法負責的重要制度，以確保黨委會（常務委員會）、校長辦公會兩個核心會議在黨規(guī)法紀的指引和約束下高效運轉。公辦高職院校建立健全黨政議事決策制度，須牢牢把握“堅持和完善黨委領導下的校長負責制”這一核心。

1.2 服務于依法治校水平的不斷提升

前教育部副部長田學軍指出：“加強法治工作，是高校落實依法治國方略的重要任務，是推動高校改革發(fā)展的內在要求，是高校防范法律風險提高治理能力的基本方式”[1]。當前職業(yè)教育進入高質量發(fā)展新階段，學校也從擴容向提質、升本邁進。無論是辦學模式、育人方式、人事制度、保障機制等改革的推進，還是師生日益增長的民主、法治、公平、正義等方面需求，學校都要把依法治校擺在更突出的位置。黨政議事決策制度是現(xiàn)代大學制度的重要組成部分，更是推進依法治校的制度基礎。公辦高職院校建立健全黨政議事規(guī)則，須把法治元素融入其中，不斷提升黨政領導依法民主科學決策的水平，確保在法治軌道上行穩(wěn)致遠。

1.3 服務于內部治理關系的妥善處理

一是處理好黨委領導與校長負責的關系。議事規(guī)則應清晰界定黨委會（常委會）、校長辦公會的決策范圍，區(qū)分清楚“黨委會直接研究決定的事項”“先經校長辦公會再提交黨委會研究的事項”“校長辦公會可直接決定的事項”，避免出現(xiàn)黨委不能總攬全局或包攬行政事務、校長脫離黨委領導或縮手縮腳等問題。二是處理好民主與集中的關系。民主集中制是黨的根本組織原則，體現(xiàn)到黨委議事中，須按集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則。不同的是，黨委會表決事項以超過應到委員半數(shù)以上為通過；校長辦公會是在廣泛聽取與會人員意見的基礎上做出決定。三是處理好黨委書記與校長的關系。無論是哪方面的重要議題，黨委書記、校長的一致意見是形成班子共識的堅實基礎[2]，他們應在會前充分溝通，意見不一的要暫緩上會。

2 高職院校黨政議事規(guī)則的實施問題

各高校在《示范文本》印發(fā)后均修訂了黨政議事規(guī)則。對此，筆者隨機抽取了10 所公辦高職院校（“雙高校”和非“雙高校”各5 所；其中廣東3 所、福建、安徽、湖南、江西、四川、重慶、遼寧各1 所）在官網公示的黨政議事規(guī)則（均為2019 年12 月后修訂）進行比較，并結合調研和工作實際探討了實施問題。以上10 所學校均未設立常務委員會，黨委會在黨員大會閉會期間領導學校工作。因此，下文討論的黨政議事規(guī)則均指黨委會和校長辦公會議事規(guī)則。

2.1 對標法規(guī)文件不夠嚴謹

部分學校在制定黨政議事規(guī)則時不嚴謹，對相關法規(guī)條款不熟悉，簡單套用《示范文本》，把一些本屬常務委員會的議事規(guī)則直接用于黨委會。其議事規(guī)則主要問題有：①7 所學校（“雙高校”3所）“黨委選舉黨的委員會書記、副書記和其他委員”，這明顯違背《工作條例》中“高校黨委由黨員大會或黨員代表大會選舉產生”的規(guī)定。②10所學校（“雙高校”5 所）“黨委討論決定黨委會工作報告”，但《工作條例》明確“黨委對黨員大會或黨員代表大會負責并報告工作”，全委會討論決定常委會工作報告，黨委會工作報告應由黨員代表大會或黨員大會聽取和審議。③8 所學校（“雙高校”4 所）寫明“會議須有半數(shù)以上黨委會委員到會方可召開”，但《實施意見》明確“全委會必須有三分之二以上委員到會方能召開”“常委會必須有半數(shù)以上常委到會方能召開”“不設常委會的黨委，其會議制度和議事規(guī)則參照常委會會議有關規(guī)定執(zhí)行”。一些學校不知如何把握條款要求，有的并未設置常務委員會、學位委員會，但在議事規(guī)則文本中卻出現(xiàn)這些字眼。

2.2 議事決策邊界不夠清晰

《示范文本》雖指出黨委會、常務委員會、校長辦公會的議事決策范圍，但落實中仍存在一些問題。一是存在“模糊地帶”。如10 所學校均明確校長辦公會研究提議事項包括教學、科研、行政管理的重要規(guī)章制度；校長辦公會討論決定事項是以上方面的具體規(guī)章制度。但各校對“重要”“具體”理解不盡相同，實操也因人而異。二是存在職能缺失的“真空地帶”。如4 所學校在黨委會討論事項中，漏掉了“增補和撤銷黨委委員”或“推選出席上級黨的代表大會或代表會議的代表”的重要職能。還有6 所學校的議事規(guī)則未明確“需要推薦到市廳級表彰的事項”，只明確黨委會討論決定“省部級以上重大表彰推薦，校級重大表彰事項”。三是存在“重疊地帶”。如10 所學校的黨政議事規(guī)則均為“討論決定學校安全穩(wěn)定重要事項”，如何界定這一事項，操作中需根據(jù)實情靈活把握。

2.3 配套制度機制不夠健全

《實施意見》和《示范文本》明確黨政議事規(guī)則應建立健全配套機制，但部分學校落實不到位。一是會前決策咨詢機制不健全。一些學校既未明確哪些決策應經專家論證、風險評估、合法性審查和師生參與，也未明確具體落實辦法和要求，決策程序不夠清晰[3]。二是會上師生參與機制不健全。10 所學校黨政議事規(guī)則均明確涉及師生切實利益的重大議題可邀請師生代表列席，但對重大議題界定不清，往往是規(guī)章制度類的征求教師意見，其他事項聽取師生特別是學生意見的不多，邀請師生列席會議則更少。三是會后督辦反饋機制不健全。某些高校對集體決定的事項執(zhí)行不到位[3]。有的分工不明確，部門之間推諉扯皮；有的缺乏反饋，未形成工作閉環(huán)；有的不從嚴問責，工作落實與否一個樣。

2.4 依法決策水平有待提高

對表《測評指標》，高職院校法治工作體制機制尚不完善，制約了領導班子依法決策水平的提升。一是領導干部法治素養(yǎng)參差不齊。有的領導法治觀念不強，雖然上級要求將法治觀念和素養(yǎng)納入領導干部考核內容，但往往定性多定量少，實操中難以有效實施。二是法治工作機構負責人參與學校決策落實不好。由于既定編制架構的制約，大多學校沒有獨立的法治機構且掛靠其他部門，但兼任法治機構負責人的領導大多沒有法學專業(yè)背景或法律實務經驗，即使列席學校決策會議也不具備提出建設性意見的能力。三是合法合規(guī)性審查落實不好。學校對重大決策的合法性審查多局限于合同簽署、經費使用、違紀處分等議題；審查時大多只聽取相關職能部門的意見，未發(fā)揮法治工作機構和法律顧問的作用；對規(guī)范性文件的合法性審查也流于形式，且某些學校黨政議事規(guī)則錯誤明顯，甚至違反上級文件規(guī)定。

2.5 既定議事規(guī)則執(zhí)行不力

一是對民主集中制落實不到位。有的黨委委員對重大事項在會前個別醞釀不夠，出現(xiàn)反復討論、反復上會、議而不決的現(xiàn)象；有的對議題有意見，會上不說會下說時有發(fā)生[3]。有的議題在黨委做出決策后，由于分工不明確、班子成員沒有主動擔當，出現(xiàn)推諉扯皮、敷衍塞責的問題。二是對動議程序執(zhí)行不到位。有的分管領導把關不嚴，未充分征求意見的議題就提交上會；有的相關部門為“省事”或對規(guī)則不了解，涉及學術方面的重要議題未經學術委員會討論就上會；有的部門做事拖沓、缺乏計劃，不能將議題和相關材料按時提交黨政辦。三是對上會議題把關不到位。有兩類情況：一類是不需上會的也提交會議研究。有的校長辦公會可直接討論決定的事項也提交黨委會研究。有的屬于學校領導自身職權范圍內就能決定的事項，但為“保險起見”也把問題擺到會上。另一類是該上會的未按要求上會。如《關于進一步加強高等學校法治工作的意見》明確“黨委會、校長辦公會每學期至少研究一次法治工作”，但一些學校沒有做到。

3 高職院校黨政議事規(guī)則的紓困之策

3.1 對標法規(guī)，確保議事規(guī)則的合法合規(guī)性

學校在修訂黨政議事規(guī)則時，應先明確制定依據(jù)，將這些法規(guī)認真學習對標并落實到位。這些依據(jù)主要有：一是《黨章》。明確規(guī)定了黨的組織制度、基層組織設置和職能，這是最根本的依據(jù)。二是《中華人民共和國高等教育法》。明確了校長六方面職權。三是《工作條例》。明確了高校黨組織工作應遵循的原則、組織設置規(guī)范以及黨委主要職責。四是《實施意見》。明確了黨委統(tǒng)一領導學校工作以及校長主要職責，并提出了健全黨委與行政議事決策制度的具體要求。五是各省出臺的相關規(guī)定。如廣東省《關于進一步規(guī)范和完善普通高等學院黨委會議、校長辦公會議制度的實施辦法》等。六是各校的《章程》。這是高校內部制度體系的根本制度，黨政議事規(guī)則的修訂要與其保持一致性、銜接性。

3.2 明晰內容，提高議事決策范圍可操作性

結合學校實際對黨政議事決策范圍做出進一步明確，根據(jù)議事規(guī)則討論決定重大問題，做到不缺位、不越位、不錯位[4]。可配套建立三類清單：一是“重要事項清單”。梳理哪些是校長辦公會決定的“重要事項”，哪些是黨委會研究的“重要或重大事項”，特別要明確“重要改革措施”“重要規(guī)章制度”“重要工作計劃”“重要辦學資源配置”“重大合資合作項目”等表述中“重要”的界定。二是“必須上會清單”。各部門認真梳理本領域上級文件要求，確定“哪些事項一定要上會、要上哪個會”。如廣東省教育廳明確要求各校每年上報《招生章程》前需經校長辦公會研究。三是“定期議題清單”。根據(jù)上級文件或學校規(guī)定，確定每年（每學期）黨建、思政、學生、法治等議題。如教育部《高等學校思想政治理論課建設標準（2021年本）》要求“校黨委（常委）會議、校長辦公會每學期至少召開一次專題會議研究思想政治理論課建設”，該議題就需列入清單、抓好落實。

3.3 健全機制，提高議事決策會議質量效率

會前準備和會后落實在很大程度上決定了整個議事決策的質量。應建立健全以下機制：一是議題呈報機制。明確上會議題的具體要求，包括程序、時限、內容、發(fā)言等，讓與會人員清楚了解其背景、現(xiàn)狀、問題、意見及建議，以便會前有充足時間溝通醞釀。二是決策咨詢機制。明確哪些事項須經調研、合法性審查、專家論證、風險評估、聽取師生意見等程序，形成一整套規(guī)范性的動議材料，杜絕不成熟議題上會。三是民主監(jiān)督機制。涉及多部門的議題應要求相關部門列席；涉及師生利益的重大議題應有師生代表列席。同時發(fā)揮好黨務校務公開、教代會、團代會、學代會等作用，以群策群力、凝聚人心、推動發(fā)展[5]。四是會后落實機制。包括督查、評估、反饋、復議、問責機制等，發(fā)揮好黨政辦、紀委及相關部門的職能，加強會后跟進督辦，力戒決而不行、行而無果。

3.4 強化保障，提升學校領導依法決策水平

依法決策，既是對黨政領導班子議事決策的原則性要求，也是提高依法治校水平的重要途徑。一是提升領導干部法治素養(yǎng)。學校領導既要帶頭學法懂法還要用法守法，加強領導干部依法履職情況考核，細化考核指標。黨委書記和校長要有很強的法治觀，把合法合規(guī)性作為決策的基本依據(jù)。副校長和部門負責人要加強對分管領域規(guī)章制度的學習，對上級文件要求了如指掌。二是發(fā)揮法治工作隊伍作用。學校應為法治部門配備具有法學專業(yè)背景或法律實務工作經驗的負責人；沒有條件的，要配備具有法學專業(yè)背景的專職副職人員協(xié)助負責人開展工作。同時建立法治部門負責人（專職副職）列席學校決策會議的機制，讓其充分發(fā)表意見并發(fā)揮好法律顧問的作用。三是認真梳理兩份法治清單。一是法律風險清單，包括招生、學生管理、教育教學、社會服務、國際交流合作、人事管理、后勤管理、知識產權保護等方面的法律風險[1]。二是合法性審查清單，即明確需經合法性審查的事項，重點審查內容，需關注的法律風險等，為領導依法決策提供參考。

3.5 加強測評，督促領導班子落實議事規(guī)則

一是明晰檢查指標。黨政議事規(guī)則的落實情況要看其文本是否符合上級文件要求、決策范圍是否清晰界定可操作、各議題提交是否符合規(guī)定條件程序、決策過程是否落實民主集中制原則、會議紀要是否清晰明確、議定事項是否真正落實到位等。可以若干高職院校為試點，制定更加明晰的測評指標，提高檢查的精準度。二是采取多種方式。學校可要求班子成員在年度個人述職和民主生活會中報告議事規(guī)則落實情況，學校黨委也應每年向上級黨組織報告相關工作。同時加強自上而下的檢查，把高職院校落實黨委領導下的校長負責制作為巡視巡察[6]、班子考核、依法治校測評、黨建工作檢查的重要內容。三是注重成果運用。在檢查評估中，對好的經驗做法，要多宣傳推廣和學習交流，并將其固化為長期制度；對發(fā)現(xiàn)的問題，要緊盯不放，抓好整改落實。

4 結論

在我國職業(yè)教育高質量發(fā)展的大背景下，公辦高職院校要提質培優(yōu)、增值賦能，離不開黨對學校的堅強領導和依法治校的有力保障。黨政議事規(guī)則作為“推進黨委領導下的校長負責制和依法治校有機統(tǒng)一”的重要載體，各高職院校應當認真檢視議事規(guī)則在運行中存在的問題，通過不斷健全完善和抓好貫徹實施，提升治理水平，確保學校在黨的領導和法治軌道上實現(xiàn)高質量發(fā)展。