張學東，曹潤豐

（上海核工程研究設計院股份有限公司，上海 200233）

核電發展代際更迭，新型號核電技術已經或即將進行示范建設與應用，其中核電首臺（套）設備數量多、占比大，同時研發制造技術難度高、周期長、投入大，后續市場不明確不穩定、參與方持續動力不足，總體上首臺（套）示范應用不暢已成為制約核電產業創新發展的重要因素。

現有研究首臺（套）設備應用方面的文獻多側重于應用的某一方向（如保險補償等）［1-5］或未明確覆蓋核電領域設備［6-8］。部分學者從體制機制的視角結合核電重大專項項目展開了首臺（套）政策應用的探討［9］，為我們提供了有益的借鑒。在裝備制造業界，已有知名人士針對首臺（套）政策的應用發出了呼吁［10］。

本文通過梳理研究核電首臺（套）設備推廣應用相關的中央和地方政策，并進行分析和調研，結合核電首臺（套）設備研發和應用的實際，分析問題，提出建議，為相關政策研究與應用提供參考和借鑒，助力核電設備創新技術的加速應用和發展。

1 現行首臺（套）政策研究與分析

本文通過系統梳理2006年至2021年年底中央政府、各部委以及地方政府出臺的首臺（套）政策發布情況并進行研究和分析，對現行政策情況進行了總結。

1.1 國家層面

國家層面首臺（套）政策逐步從粗放型管理向精細化管理轉變；從最初的保險補償政策到建立首臺（套）政策體系，實現了從點到面的深化。首臺（套）政策的頂層要求逐步明確，于2017年完整地提出了政策體系建立要求并明確由國家發展改革委牽頭，標志著國家重視首臺（套）重大技術裝備與應用推廣的決心。有代表性的國家層面首臺（套）政策見圖1。國家層面首臺（套）政策時間軸見圖2。

圖1 代表性的國家層面首臺（套）政策Fig.1 Representative first set policies at national level

圖2 國家層面首臺（套）政策時間軸Fig.2 Timeline for the first set policies at the national level

1.2 部委層面

國家各部委緊跟國務院關于首臺（套）的政策和要求，2006年以來通過10年摸索最終通過多部門聯動（工信部、財政部、保監會）實現了首臺（套）保險補償政策的真正落地。2018年，按照國務院工作部署，發改委聯合7部門全面啟動首臺（套）政策體系的建立，隨后國家能源局也在能源領域的示范應用、評定體系方面出臺了配套政策。代表性的部委層面首臺（套）政策見圖3。

圖3 代表性的部委層面首臺（套）政策Fig.3 Representative first set policies at ministerial level

部委層面首臺（套）政策時間軸見圖4。

圖4 部委層面首臺（套）政策時間軸Fig.4 Timeline for the first set policies at the ministerial level

1.3 地方層面

根據《關于開展首臺（套）重大技術裝備保險補償機制試點工作的通知》（財建〔2015〕19號）的要求，以工信部《首臺（套）重大技術裝備推廣應用指導目錄》為指引，上海市2015年即響應出臺了《管理辦法》和《實施細則》，建立了專項資金并組織落實相關政策。全國各地方政府于2018年起均逐步發布申報通知并組織申報，實現了首臺（套）重大技術裝備保險補償政策的全面落地。

代表性的地方層面首臺（套）政策情況及其時間軸見圖5。

圖5 代表性的地方層面首臺（套）政策及其時間軸Fig.5 Representative first set policies and timeline at local level

1.4 整體分析

結合中央、部委和地方的政策情況，可以看到以下幾個方面。

1.4.1 頂層部署

已明確。國務院已明確要求建立政策體系。

1.4.2 實施要求

逐步明確。各部委協同協作，已按政府職能進行了細化分工；國家能源局已按分工出臺了部分政策。

1.4.3 落地政策

待制定。國家部委按分工出臺相應政策后，地方政府負責制定細則與落實。

首臺（套）政策整體脈絡與時間軸見圖6。

圖6 首臺（套）政策整體脈絡與時間軸Fig.6 Overall context and timeline of the first set policies

首臺（套）政策整體分析見圖7。

圖7 首臺（套）政策整體分析Fig.7 Overall policy analysis of the first set

2 核電首臺（套）產品及技術推廣應用問題分析與政策研究

核電領域首臺（套）科研成果示范應用的關鍵環節包括研制攻關、成果評定、示范應用、獎勵補貼、效果評價和推廣應用等。通過對國內主要核電供應商、業主單位、采購單位等進行走訪調研，結合我國核電領域國產化現狀和核電領域首臺（套）政策情況，對各關鍵環節的政策支撐情況及存在的問題分析如下。

2.1 研制攻關環節分析

該環節已有政策支撐，《國家中長期科學技術發展規劃綱要（2006—2020年）》［11-12］圍繞國家目標，篩選出16個重大專項。其中，核電行業依托“大型先進壓水堆及高溫氣冷堆核電站”重大專項及國家相關科技計劃，按照100%國產化目標已全面布局研發。

2.2 成果評定環節分析

該環節有政策支撐，針對已落地的保險補償政策，其評定環節是以工信部發布的《首臺（套）重大技術裝備推廣應用指導目錄》［13］為指引，由地方政府制定評定細則開展首臺（套）成果評定和保險補償申請、評審。以上海為例，政府印發的《上海市高端智能裝備首臺突破專項支持實施細則》（滬經信規范〔2019〕1號）［14］中包含了關于首臺（套）成果認定的工作要求。2019年，國家能源局印發了《能源領域首臺（套）重大技術裝備評定和評價辦法（試行）》（國能發科技〔2019〕89號）［15］，用于支撐能源局領域首臺（套）重大技術裝備評定工作的開展。

結合調研情況，首臺（套）產品及技術的應用推廣在成果評定環節存在的問題主要為評審門檻問題。評審工作比較嚴格與謹慎，申請企業有一定的評定門檻，能夠獲得政策補貼的企業大多數為國有企業，中小型企業尤其是民營企業通過評定的數量并不多。

2.3 示范應用環節分析

該環節有政策支撐，國家能源局印發的《關于促進能源領域首臺（套）重大技術裝備示范應用的通知》（國能發科技〔2018〕49號）［16］中提及了“設立示范項目，落實首臺（套）重大技術裝備示范任務”和 “經報行業主管部門批準，可采用單一來源采購、競爭性談判等方式以保障示范任務落實”的要求，但本政策屬于通知要求，并未有可操作的實施細則。

結合調研情況，本文總結提煉出首臺（套）產品及技術的應用推廣在示范應用環節存在的問題，主要集中在如下三個方面。

2.3.1 市場規模問題

核電市場牽引動力不足，難以通過市場經濟帶動首臺（套）成果應用。國內核電市場本身不大，核電領域首臺（套）的依托工程數量有限，國際市場尚需要進一步培育。在市場有限的情況下，針對數量少、難度高、投入大的首臺（套）產品較難形成良好的市場條件。

2.3.2 核電行業的風險責任問題

核電領域對于安全性、可靠性要求極高，首臺（套）產品完成研發后需要通過工程驗證，而工程項目又難以承擔相關風險。雖然國家頒布了首臺（套）保險補償政策實現風險共擔，但核電領域屬于高風險性的市場應用，在建核電廠對首次應用首臺（套）產品的態度十分審慎。

2.3.3 市場競爭力問題

核電設備有技術要求高、研制難度大、經費投入多、采購數量少的特點，目前國內工業基礎尚無法與先進國家相比，導致首臺（套）設備往往在市場價格、技術成熟度等方面難以與進口設備抗衡。

2.4 獎勵補貼環節分析

該環節現有的政策支撐主要是首臺（套）保險補償政策，在首臺（套）產品及技術示范應用后的獎勵補貼方面，國家層面暫未發現有可參考的相關政策。

結合調研情況，首臺（套）產品及技術的應用推廣在獎勵補貼環節存在的問題主要集中在申請條件、利益分配等方面，具體分析如下。

2.4.1 申請條件

縱觀我國目前在國家層面的首臺（套）政策，主要是在保險補償方面實現了政策落地。單獨針對核能領域的首臺（套）政策數量較少。而根據首臺（套）保險補償政策要求，需要依據訂單合同進行申請，且主要面向大型國有企業。對于國內的研制單位，如無法在激烈的國際市場競爭中取得訂單則將無法享受首臺（套）補貼政策，因此需要將政策支持的切入點適當前移至采購階段。另外，目前各地所開展的重大技術裝備首臺（套）認定及補貼政策，申請對象必須是屬地企業，地方央企等特殊類型企業則無法享受政策補貼，亟待政策申報對象的進一步拓寬。

2.4.2 利益分配

現有的首臺（套）政策（保險補償）面向研制供貨單位，雖然用戶單位是保險獲益方，但相比之下核電廠計劃外停堆帶來的經濟損失巨大，保險金不能完全覆蓋。目前政策給予的利益并不能驅使用戶單位開展示范應用。

2.5 效果評價環節分析

該環節有政策支撐，可以按照《能源領域首臺（套）重大技術裝備評定和評價辦法（試行）》（國能發科技〔2019〕89號）執行。能源領域首臺（套）重大技術裝備示范完成后，技術裝備研制單位聯合用戶單位向國家能源局提交示范評價申請。評價材料包括：示范項目完成情況、示范效果、技術裝備運行情況等。對于確有需求的技術裝備，為確保質量，可附第三方出具的設備制造過程監督報告等材料。國家能源局依法依規選定并委托第三方機構組織能源技術裝備領域資深專家，組建相關專業專家組，對能源領域首臺（套）重大技術裝備示范應用情況進行評價并給出評價意見。調研過程中未提及本環節存在的問題。

2.6 推廣應用環節分析

該環節目前暫未查到相關政策。建議經示范應用成功的技術裝備，可以進行行業內推廣應用，以及行業外推廣應用。

結合調研情況，首臺（套）產品及技術在推廣應用環節存在的問題主要是可持續性與技術傳承問題。核電設備研制周期長、采購間隔長、設備專用性較高、依托工程項目有限、未來市場不穩定，對于制造企業來說，若研制的首臺（套）產品無法得到依托工程項目的應用，則該產品在很長一段時間內將無市場應用切入的機會，可能導致產品技術無法得到延續與傳承，前期的大量投入將付之東流，不僅造成企業大量的人力物力損失，也會浪費國家科研經費。

3 政策設想與探討

基于問題分析和對現有政策的覆蓋性研究，結合在核電首臺（套）方面的應用實踐，課題人員在政策方面進行了一些設想和探討。

3.1 建立核電領域首臺（套）重大技術裝備示范應用全周期流程

根據《關于促進首臺（套）重大技術裝備示范應用的意見》（發改產業〔2018〕558號）［17］的分工安排，建立包括研制攻關、成果評定、示范應用、獎勵補貼、效果評價、推廣應用的全周期流程。

核電領域首臺（套）重大技術裝備示范應用是一項多部門參與、多環節實施的系統性工程。從參與主體來看，包括國家能源局、技術研制單位、用戶單位以及其他配套政策相關管理部門。從實施關鍵流程來看，包括研制攻關、示范基地設立、首臺（套）裝備認定，設備應用采購、實施以獎代補、開展效果評價等。圍繞上述內容，課題組設想了一套完整的政策實施流程體系（如圖8所示）。該體系可通過出臺專項政策加以落地實施，有力地支撐核電領域首臺（套）重大技術裝備示范應用，加速實現核電工程的國產化，提升我國核電工程的國際競爭力。

圖8 政策實施流程體系（設想）Fig.8 Policy implementation process system（assumption）

3.2 擴大核電領域首臺（套）重大技術裝備定義和范圍

基于目前核電領域的市場壁壘較高、市場規模較小的特點，為鼓勵各類主體更加積極地開展核電關鍵技術攻關，可考慮將核電首臺（套）產品的定義和范圍從前3臺（套）擴展到前3~5臺（套），同時引入合同總額限制，分級分類進行認定。通過分級分類核定，進一步鼓勵中小企業開展關鍵技術聯合攻關，適當擴大核電領域的應用市場。

3.3 設立核電領域首臺（套）重大技術裝備示范應用基地

基于目前我國實際自主商業化核電工程較少，國際工程又存在采購合同制約的特點，在選擇核電領域首臺（套）重大技術裝備應用范圍上，可考慮將國和一號、華龍一號及其后續項目等重大工程作為核電領域首臺（套）示范應用依托工程，要求其承擔首臺（套）示范應用任務，按《能源領域首臺（套）重大技術裝備評定和評價辦法（試行）》，通過評定的重大技術裝備須在上述重大工程中示范應用，并在保險補貼以及績效考核方面，給予配套政策支持，解決核電領域重大技術裝備在應用風險方面的后顧之憂。

3.4 發布《核電領域首臺（套）產品及技術示范應用目錄》，設立示范采購程序

基于工信部《首臺（套）重大技術裝備推廣應用指導目錄》，進行細化，滾動發布《核電領域首臺（套）產品及技術示范應用目錄》，作為對工信部發布目錄的細化與補充。《核電領域首臺（套）產品及技術示范應用目錄》可考慮重點針對完成研制并按《能源領域首臺（套）重大技術裝備評定和評價辦法（試行）》通過評定的卡脖子、補短板、能力提升清單物項類技術裝備。針對納入《核電領域首臺（套）產品及技術示范應用目錄》的重大技術裝備，原則上應該在示范應用項目中進行示范應用，采購方式可采用單一來源、競爭性談判等自主采購方式。

3.5 設立核電領域首臺（套）示范應用專項獎勵，明確專項管理要求

設立專項獎勵資金，核電領域首臺（套）重大技術裝備獲得示范應用后，由研制單位與用戶單位作為聯合體依據訂貨合同進行獎勵申請。獎勵發放建議結合《能源領域首臺（套）重大技術裝備評定和評價辦法（試行）》規定的效果評價工作開展，即完成申請經認定后發放50%、示范應用1年后按《能源領域首臺（套）重大技術裝備評定和評價辦法（試行）》完成效果評價后發放50%。

4 結論

本文立足于核電國產化大背景，探討了關于核電首臺（套）推廣應用的問題分析和政策研究，經過系統的政策調研和分析，結合核電首臺（套）設備研發和應用的實際，分析了研制攻關、成果評定、示范應用、獎勵補貼、效果評價和推廣應用等關鍵環節方面存在的問題，提出了建立流程、擴大定義和范圍、設立應用基地、發布相關目錄及設立專項獎勵等方面的設想和建議，有較好的覆蓋性，可以為核電首臺（套）設備相關方面的政策研究與應用提供參考，為推動核電領域設備國產化貢獻力量。