在發展中促進地區相對平衡

陸銘

除了地區間人均收入差距縮小之外，全面地看待地區發展政策對公平的影響，至少還要考慮其他三個方面的問題。

首先，通過地區間總量經濟的平衡來實現公平和“以人民為中心”的發展理念意義上的公平之間并不一致。“以人民為中心”的發展理念要求地區發展政策所追求的公平應該是人均意義上的公平，即地區間實際人均收入或者生活水平的趨同。而追求總量平衡的地區發展政策反而在鼓勵低收入人群留在經濟發展滯后的地區。因此，地區發展政策并不能作為解決地區間公平問題的主要手段，而只能作為人口流動障礙難以打破時的權宜之計。

其次，在戶籍制度和公共服務均等化改革不斷推進的條件下，不當的地區發展政策反而會阻礙流動人口市民化。龐大的外出務工人群的市民化問題是當前及未來一段時間中國最大的公平問題，但偏向于落后地區的地區發展政策可能會阻礙市民化。

一個機制是，農民工對老家的偏好，會被針對其老家的各種扶持政策所強化，進而降低其市民化的意愿。一旦這種觀念上的變化轉化為真實的行為決策，例如本來在流入地和老家間搖擺的群體選擇在老家建房或者購房，這部分群體市民化的潛力將會被大大削弱。

最后，地區發展政策在降低區域間發展差距的同時，可能會加大政策目的地內部的分化。例如美國得克薩斯州的企業園區政策雖然總體上提高了當地居民的就業，減少了企業的空崗率，但對黑人就業占比的影響卻是負的，也沒有提升貧困線以下人群的就業概率。

此外，成功的地區發展政策可能帶來人口流入，但當這些地區的住房供給彈性較低時，人口流入會導致房價和其他生活成本上升。此時，有房者由于房產升值處境進一步改善，而無房者由于生活成本上升處境反而惡化。欠發達地區的社會治理總體而言也相對落后，來自上級政府的政策支持所帶來的利益很容易流入當地精英的手中。

在發展中促進相對平衡的地區發展政策應遵循四個原則。

首先，在地區發展政策目的地的選擇上，要充分考慮全國層面的集聚經濟效應，以提高經濟效率。這要求在政策上進一步促進經濟集聚，對發達地區進行“松綁”。具體而言，要加速推動戶籍制度改革和公共服務均等化，同時新增建設用地指標的配置要和人口流動的方向一致，以緩解人口流入地土地供給不足的問題。

其次，在地區內部，按照各區域的人口流動狀況實施差異化的政策。在欠發達地區，要提高區域性大城市的集聚和輻射功能，而其他人口流出的地區要進行減量規劃，以恢復生態并減少資源浪費。在發達地區，人口集聚的城市要放松制度和規劃約束，但農村地區和小城鎮也要防止其盲目擴張。

再次，在全國層面和區域內部促進集聚的同時，要進一步促進人口流動并強化精準幫扶。在促進人口流動方面，一方面要通過流入地城市公共服務均等化等手段，降低流動人口市民化的成本；另一方面，要減少不符合區域動態比較優勢的地區性政策。而對于那些不愿流動或者難以流動的人群，要更多地采用精準幫扶政策。

最后，對邊疆地區、生態修復重點區域以及民俗文化保護等特殊區域，中央要給予足夠的財政支持。