地方政府招商引資稅優政策將休矣？

王曉霞

近日，國家市場監督管理總局就《公平競爭審查條例（征求意見稿）》（下稱征求意見稿），向社會公開征求意見。出臺這一條例的目的是為了規范和強化公平競爭審查工作，“破除地方保護和行政性壟斷，推動加快建設高效規范、公平競爭、充分開放的全國統一大市場”。

征求意見稿所列審查內容中，“影響生產經營成本”相關條款頗為受人關注。其中有四個條款，指向了地方政府在招商引資等過程中承諾給予特定企業的一些稅收優惠或者財政補貼、獎勵。具體為：“政策制定機關沒有法律、行政法規或者國務院規定依據，不得制定含有下列影響生產經營成本內容的政策措施：（一）給予特定經營主體稅收優惠政策；（二）對特定經營主體實施選擇性、差異化的財政獎勵或者補貼政策；（三）給予特定經營主體要素獲取、資質標準、行政事業性收費、政府性基金、社會保險費等方面的優惠政策；（四）安排財政支出與經營主體繳納的稅收、非稅收入等掛鉤或者變相掛鉤”。

多年來，地方政府為了招商引資，與特定企業簽訂“抽屜協議”，給予其稅收等各方面的優惠，已經是公開的秘密。比如，地方政府在協議中承諾按照“五免五減半”（前五年免征，后五年減半征收）、“兩免三減半”等原則給予簽訂協議企業其所繳納的企業所得稅中地方分享部分的退稅或財政返還、財政補貼。當然，通常“抽屜協議”涉及的內容豐富，可能包括多項中央地方共享稅中地方留存的部分和一些全額由地方享有的地方稅收、非稅收入（包括行政事業性收費、政府性基金、社會保險繳費等），甚至可能包括土地出讓價格優惠、水、電價格優惠，以及工業園區的標準化生產用房、企業職工宿舍建設等內容。

地方政府類似的“暗箱操作”，多年來在中央政策層面一直是被禁止的，特別是地方政府在稅收、非稅等收入和財政支出等方面對特定企業實施的優惠政策（以下統稱稅收等優惠政策）。然而，地方這類操作實際已經持續存在了20余年，屢禁不止。“抽屜協議”的形式，多為地方政府或相關部門與企業簽訂的合同、協議、備忘錄、會議或會談紀要以及“一事一議”形式的請示、報告和批復等。

央、地政府在稅收等優惠政策上的不同考量

中央政府之所以禁止地方政府與特定企業簽訂此類協議，是因為地方制定的稅收等優惠政策擾亂了市場秩序，影響國家宏觀調控政策效果，甚至可能違反中國對外承諾，引發國際貿易摩擦。這類“抽屜協議”，無一例外降低了簽訂協議的特定企業的成本（包括稅收成本），由于地方政府的干預使其相比同行業內其他企業形成了某種競爭優勢，市場經濟公平競爭的原則被打破；同時，由于這些在招商引資中與地方政府簽訂協議的國內外企業多數時候本身就是行業內的翹楚，地方政府給予的各方面優惠政策，還有可能進一步強化其優勢地位，進而形成區域性甚或全國性壟斷。

公平稅負是市場經濟對稅收制度的一個基本要求。1994年的分稅制改革的基本原則之一就是“要有利于實現公平稅負，促進平等競爭”，其主要內容之一是“中央稅和全國統一實行的地方稅立法權集中在中央”。統一稅法不僅有利于打破地區間人為的市場分割，促進統一市場的形成，而且有利于國家對市場經濟發展的引導、調節，體現發揮市場經濟體制作用與加強宏觀調控的一致性。

無疑，1994年的分稅制改革基本上遏制了越權減免稅的現象，在促進全國統一大市場的形成中發揮了極其重要的作用。不過，之后沒過幾年，地方政府就開始在招商引資等過程中給予特定企業優惠政策，干擾資本等要素在全國范圍內的自由流動。

為此，2000年國務院專門發文，針對“一些地方為了緩解企業困難或實現其他經濟目的，違反有關規定，采取稅收先征后返（也稱列收列支）的辦法，對企業已繳納的稅收予以返還”的問題，要求地方認真檢查糾正，從當年起一律停止執行。并且，文件進一步明確，稅收的管理權限集中在中央，地方人民政府不得擅自在稅收法律、法規明確授予的管理權限之外，更改、調整、變通國家稅收政策，“先征后返政策作為減免稅收的一種形式，審批權限屬于國務院，各級地方人民政府一律不得自行制定稅收先征后返政策。對于需要國家財政扶持的領域，原則上應通過財政支出渠道安排資金。如確需通過稅收先征后返政策予以扶持的，應由省（自治區、直轄市）人民政府向國務院財政部門提出申請，報國務院批準后才能實施”。

然而，各級地方政府出于最大化本地區利益等方面的考量，并沒有將國務院的相關規定持續執行下去。十余年后，2014年國務院再度針對地方政府給予特定企業的稅收等優惠政策發文，要求地方政府和地方相關部門開展專項清理，排查本地區、本部門違規制定出臺的稅收等優惠政策。并要求在此基礎上，“違反國家法律法規的優惠政策一律停止執行，并發布文件予以廢止；沒有法律法規障礙，確需保留的優惠政策，由省級人民政府或有關部門報財政部審核匯總后專題請示國務院”。但相關問題還在延續。

地方政府違規制定稅優政策的沖動會停止嗎

毫無疑問，清理規范地方政府與特定企業簽訂的稅收等優惠政策，反對地方保護和不正當競爭，有利于清除影響商品和要素自由流動的市場壁壘，使市場在資源配置中起決定性作用，同時也有益于促進中國經濟的轉型升級。

但是，在要求地方政府廢止其私下與特定企業簽訂的“抽屜協議”方面，一些地方官員提出的部分異議，也并非全無道理。首先，地方政府特別是省級政府和一些有競爭力的地、市級政府招商引資時，簽訂優惠的特定企業大多是行業內具有優勢地位的企業，甚至可能是全球范圍內相關行業的頭部企業，這類企業一經招商引進后，會造就數萬人甚或數十萬人的就業崗位，同時還有可能帶動相關產業鏈上下游的投資增長，形成產業集聚效應，對地方而言，其帶來的經濟效益很可能是長遠且巨大的。其次，站在中央層面，地方政府和特定企業簽訂的這些“抽屜協議”都是違規的，但畢竟相關協議的簽訂一方是地方的某級政府或其相關部門，涉及地方政府的信用問題，若是已簽訂的協議沒有得到執行，被中途廢止，其對一些地方政府誠信形象的打擊也不應被忽視。

或許，后者正是2015年國務院再度發文，對2014年國務院要求的前述專項清理工作，予以暫緩執行的原因。這一新文件還明確“各地區、各部門已經出臺的優惠政策，有規定期限的，按規定期限執行；沒有規定期限又確需調整的，由地方政府和相關部門按照把握節奏、確保穩妥的原則設立過渡期，在過渡期內繼續執行”“各地與企業已簽訂合同中的優惠政策，繼續有效；對已兌現的部分，不溯及既往”。同時，2015年5月10日發布的這一文件，再度重申“各地區、各部門今后制定出臺新的優惠政策，除法律、行政法規已有規定事項外，涉及稅收或中央批準設立的非稅收入的，應報國務院批準后執行；其他由地方政府和相關部門批準后執行，其中安排支出一般不得與企業繳納的稅收或非稅收入掛鉤”。

顯然，之后幾年，上述中央規定，再一次被一些地方政府“選擇性忽視”了。這種循環往復的根本原因在于：站在全國這個全局的角度看，中央政府理性的選擇是禁止地方政府與特定企業違規簽訂包含稅收等優惠政策的“抽屜協議”，從而促進生產要素的自由流動，提高經濟效率，形成全國統一大市場；而站在地方政府或地方官員的角度看，首要的是發展本地的經濟，促進本地人就業，帶動本地產業的發展、轉型、升級。兩者的目標并不總是一致的。

近日，國家市場監督管理總局發布的《公平競爭審查條例（征求意見稿）》中關于審查地方政府稅收等優惠政策的內容，是否會帶來新的變化，我們拭目以待。不可否認，當下一些改變正在發生。

5月19日，國務院召開常務會議，專門研究了落實建設全國統一大市場部署總體工作方案和近期舉措。建設全國統一大市場，涉及打破市場準入門檻、促進商品和要素流動等內容，而規范地方政府違規簽訂的招商引資“抽屜協議”也是題中應有之義。報道稱，此次國務院常務會議強調“要進一步統一思想、壓實責任，自覺在大局下想問題、做工作，堅決打破思維定式、防止本位主義。要針對重點領域的地方保護和市場分割突出問題開展專項治理，緊盯不放、久久為功，確保取得實實在在成效”。中央政府下一步如何對地方招商引資中普遍存在的違規行為予以治理，值得關注。

實際上，對于企業而言，與地方政府簽訂相關協議也并非完全沒有風險。企業在經地方政府招商引資后投入大量資本開展的項目，由于政策環境變化、地方主政官員輪換、地方財政狀況惡化等原因，導致推進困難甚至前期投資血本無歸的狀況，并不鮮見。

另外，受新冠疫情和房地產市場低迷影響，不少地方政府的財政狀況處于捉襟見肘的境地，他們是否還有足夠的財力維持對特定企業的稅優政策、是否還有較大的動力在未來的招商引資中與更多的企業簽訂相關“抽屜協議”，值得關注。

全國這個大市場中，只要有一家地方政府違規，與其有競爭意愿且有競爭能力的其他地方政府可能就不得不跟著共舞。循環如何才能停下來？或許中央政府有力的監管、對地方政府和官員有針對性的政績考核，以及地區間公共服務均等化水平的進一步提高，都是解決問題的重要方面。