園區共建視角下縣域城鄉融合發展探析

邵曉燕　段昊　喬元波　張玲

[摘要]? 城鄉融合發展是未來中國縣域經濟發展的主要方向，青島市是我國北部發展較好的城市之一，對青島市城鄉融合發展進行研究具有典型意義。實際上，各地都面臨土地、項目支撐不足等問題，制約縣域城鄉融合園區發展。為此，應當具有以發展鄉村產業為城鄉融合關鍵的共識；加快推進集體經營性建設用地入市，解決城鄉融合產業發展建設用地不足的問題；以城市龍頭園區為鄉村產業導流，以農村土地整理入市為城市產業發展提供延伸空間，構建工農互補、互促的縣域經濟發展背景下的城鄉融合發展格局。

[關鍵詞]? 園區建設；縣域經濟；城鄉融合

[作者單位]? 山東大學縣域發展研究院；中共青島市即墨區委黨校

黨的二十大報告強調，要以鄉村一二三產業融合發展為目標，推動實現農業現代化和城鄉融合發展。城鄉融合與園區經濟有著密切的聯系，園區經濟是城鄉融合發展的重要組成部分，可以為城鄉融合發展提供技術支持，為城鄉居民提供就業機會，促進城鄉經濟的發展，提高城鄉居民的經濟收入，改善城鄉居民的社會保障水平、社會環境、文化生活、就業和技能培訓等。

2019年12月，青島市即墨區、平度市、萊西市（以下簡稱“一區兩市”）獲批國家城鄉融合發展試驗區試點，承擔著探索建立進城落戶農民依法自愿有償退出農村權益制度等5項先行先試重點突破的內容。盡管“一區兩市”已經全面推動城鄉融合工作，并且已取得初步成績，但未來發展仍存在諸多制約因素。建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系是黨的十九大明確提出的決策部署，也是實施鄉村振興戰略的重要環節。作為東部發達地區，青島正承擔起為城鄉融合發展探索模式和樹立樣板的重任，應當以跨越城鄉、工農的全局視野推動城鄉融合工作，以各類園區為突破點，探索工農業園區聯動和多區共建的發展模式，打造出城鄉融合的“青島樣板”。

園區協作不足制約城鄉融合發展

自貿試驗區、上合示范區建設初見成效，但后續發展土地制約明顯。2019年7月，青島成為國內首個中國—上合組織地方經貿合作示范區。同年8月，中國（山東）自由貿易試驗區青島片區正式啟動建設。兩區先后建成，打造了青島市國際合作新平臺，拓展了青島市在國際物流、現代貿易、雙向投資合作、商旅文化交流等領域合作。截至2020年初，上合示范區共簽約了60個大項目，總投資469億元；儲備重點在談項目53個，總投資1078億元。到2020年7月底，自貿試驗區注冊外貿企業數量達3500多家，進出口總值達1656.5億元。

伴隨著上合示范區和自貿試驗區的蓬勃發展，引進的項目越來越多，土地逐漸成為約束兩區發展的限制要素。上合示范區位于青島膠州灣西北部，規劃面積108平方公里。自貿試驗區位于西海岸新區，占地面積52平方公里。目前，兩區內已建和待建的項目基本占滿待開發空間，再除去公共基礎設施用地，剩下土地面積無法承載土地需求大的產業。另外，從2020年開始實施的新《土地管理法》規定城市規劃區外不能征用集體土地用于開發，從國家政策層面杜絕了征收集體土地增加建設用地的可能性。而另一方面，當前政府招商引資多為產業地產模式，需要給投資企業搭配住宅土地。未來兩區招商引資對住宅土地的需求會繼續增加。因此，未來兩區發展土地供需矛盾緊張，迫切需要尋求新的空間承載兩區項目。

青島市“一區兩市”入選國家城鄉融合發展試驗區，承擔著建立農村集體經營性建設用地入市制度的試點任務。通過推動空心村在合適的地區集中居住，可以騰出大量集體建設用地建設龍頭園區的延伸產業園區，用于承載在上合示范區和自貿試驗區難以落地的項目。通過延伸園區建設和運營，一方面可以解決上合示范區和自貿試驗區等龍頭園區的用地緊張問題，另一方面也盤活了農村閑置的宅基地和其他建設用地，提高了土地利用效率的同時，解決農民就業，實現農民增收。

各類園區競爭大于合作，不利于產業分工和形成集聚效應。上合示范區、自貿試驗區、高新區和各區市的開發區分散于青島的多個區市，各個園區各自為戰，競爭大于合作，招商引資競爭激烈，項目布局缺乏市級層面的統一規劃。這樣容易導致各園區的產業同質化，也不利于產業分工和形成集聚效應。以汽車產業為例，當前西海岸新區集聚了上海通用五菱、柳州五菱改裝、中集專用車等多家企業，即墨汽車城有一汽大眾、一汽解放、海龍機械改裝車等多家企業，萊西擁有新能源汽車產業集聚區。而且各個地區汽車產業發展都集中于汽車零部件、新能源汽車，同質化嚴重。相比之下，長春、上海、武漢等汽車生產基地各主要廠商之間分布距離均要小于青島，汽車產業的企業密度和產值均明顯高于青島。青島汽車產業的集聚效應明顯偏弱。上合示范區、自貿試驗區和其他各類園區的區位優勢、自然稟賦、產業基礎各不相同，應該在市級層面進行統一規劃，根據各個園區的區位和資源優勢，確定發展重點，在各個園區內形成合作的局面。

城鄉融合試點在“一區兩市”全面鋪開，但長期發展需大型項目支持。2020年，青島市印發了《青島市推進國家城鄉融合發展試驗區建設實施方案》，推進7項改革先行先試，并提出到2022年，“一區兩市”初步建立城鄉融合發展體制機制和政策體系；到2025年，城鄉發展差距和居民生活水平差距明顯縮小，形成可復制、可推廣的典型經驗和改革措施。城鄉融合試點在“一區兩市”全面鋪開。城鄉融合發展離不開大型項目的支撐，既包括以農業為基礎的產業融合項目，也可以包括落在鄉鎮園區的工業項目。城鄉融合“一區兩市”試點共涉及47個鎮街，其中部分鄉鎮發展基礎較為薄弱，引進大型項目難度較大。上合示范區和自貿試驗區作為青島市對外交流合作的平臺，引進項目優勢明顯?？梢酝ㄟ^園區延伸管理，將上合示范區和自貿試驗區作為引流項目的入口，將項目引入城鄉融合發展試驗區的各個園區內，促進“一區兩市”城鄉融合發展。

推動多園聯動與多區共建

以城鄉融合發展試驗區集體土地入市為契機，拓展青島產業發展空間。一方面，依托集體建設用地，在即墨、萊西、平度三個試驗區規劃自貿試驗區和上合示范區的產業承載園區。國家城鄉融合發展試驗區的試驗任務之一就是要建立農村集體經營性建設用地入市制度。以此為契機，“一區兩市”可以借鑒德州禹城市等33個試點縣取得的經驗，探索集體建設用地入市建設園區。農村集體經營性建設用地入市能夠極大拓展可利用建設用地面積?！耙粎^兩市”可在招商引資、產業布局、土地利用規劃等各方面與自貿試驗區和上合示范區建立合作機制，建設產業承載園區，實現多區共建的良性發展。另一方面，進一步優化考核機制，弱化區域因素，以項目在招商引資中發揮的作用進行考核。招商引資的考核機制是園區間競爭大于合作的主要原因。應當在后續綜合統籌從招商到項目投產的全流程，分階段分目標進行考核。秉承“功成不必在我”的精神，在項目落地階段綜合考慮各區市、各園區的優勢統一布局。對沒有承接項目，但在招商引資前期工作中作出貢獻的園區進行獎勵。

以自貿試驗區和上合示范區等龍頭園區為產業導入口，推動產業向城鄉融合發展試驗區布局。盡管自貿試驗區、上合示范區、青島高新區等龍頭園區與國家城鄉融合發展試驗區的“一區兩市”空間上有一定的距離，但是從產業發展的角度來看，實現分工合作，跨區域聯動融合發展是大勢所趨，已有北京、武漢、南京、溫州、寧波等多個城市推動由龍頭園區帶動的一區多園發展模式。一方面，應成立產業統籌辦公室，加強項目落地的協調與統一。實現分工合作的基礎是強有力的核心指導，分散化將會加劇園區的資源競爭和市場競爭。推動經濟高質量發展，必須打破行政邊界，讓更多企業跳出行政區域局限，因此，有必要成立產業統籌辦公室。以南京高新區為例，南京市從2017年開始，從83個園區減到15個高新園區，統一于南京高新區進行管理，成立“伙伴園區”，多園共同管理，在落地項目數量和總投資規模上都連創新高。另一方面，應制定統一的園區扶持政策，實現市域內統一布局，弱化競爭、凸顯合作。應當避免各區市以土地、稅收等優惠條件相互競爭項目。對于市域內的招商引資項目，應當統一優惠和扶持政策。應當全局統籌產業布局，鼓勵高端制造業企業前端研發、設計和后端銷售向自貿試驗區和上合示范區布局，生產環節向城鄉融合發展試驗區內的延伸園區布局，形成龍頭園區為“前店”，延伸園區為“后廠”的產業格局。

以交通開發為導向，加強多園區間互聯互通，消除園區間要素流動的障礙。第一，以交通建設為先導，統籌規劃公路、鐵路、城市軌道交通，加強園區間的基礎設施連接。園區間交通順暢才能促進園區間要素共享，才能加速園區聯動，形成一園多區的格局；同時，便捷的交通可以推動高端人才多點執業、分時執業，實現園區間高端人才資源共享。第二，依托集體建設用地發展園區。青島借鑒禹城經驗，以獲批全國農村一二三產業融合發展先導區為契機，鼓勵“一區兩市”依托集體建設用地，在城市規劃區外建設龍頭園區的“延伸園區”。第三，以園區為節點，推動產城融合建設。在“一區兩市”同步推動依托集體建設用地的園區與農民新型居住社區建設，鼓勵入駐園區的企業就地招工，鼓勵部分農民向著產業工人轉變。借助多區聯動的優勢，鼓勵上合示范區、自貿區等龍頭園區的配套服務設施、公共服務向位于“一區兩市”延伸或協作園區拓展，打造多個高品質的城鄉融合與產城融合一體化推進示范點。

同步總結與歸納經驗，打造城鄉融合發展的“青島樣板”。一方面，應充分利用城鄉融合發展試驗區的優勢，推動先行先試。在5項試驗任務之外，青島自選增加建立城鄉有序流動的人口遷徙制度、完善農村產權抵押擔保權能2項試驗任務，堅持頂層設計與基層首創結合，統籌推進7項改革試點。但在實踐中，“一區兩市”對集體經營性建設用地入市持謹慎態度，擔心沖擊國有土地的市場，不愿推動，也不敢推動。本課題組也建議避免大規模推動集體建設用地入市，但應當依托具體項目大膽試點。引進項目在先，土地入市在后，保障土地市場平穩。在目前已經推動的農村“合村并居”建設中，騰出的建設用地若不能轉為國有，應當依托集體土地建設產業園區，可將新產業園區作為青島市各龍頭園區的延伸園區或協作園區，推動試點“多園聯動、多區共建”的發展模式。另一方面，應加強市級統籌對城鄉融合發展建設的經驗總結，以“園區聯動、多區共建”模式，打造城鄉融合發展的“青島樣板”。城鄉融合發展在全國尚缺乏典型做法和典型模式。應當抓住這一機遇，盡快對城鄉融合建設經驗進行總結。

目前，各地對城鄉融合的總結關注農村角色較多，而關注城市角色較少。城鄉融合中讓城市發揮帶動農村的作用是可以進行深入經驗總結的重要領域。因此，以“園區聯動、多區共建”為突破點推動“工農互促，城鄉互補”的新型城鄉融合模式發展，將成為新時代以縣域為主體推進城鄉融合的重要途徑，以具體實踐作為經驗總結的方向，能夠打造城鄉融合發展新樣本。