數據賦能視角下，基層政務檔案利用助推社會治理智能化

摘 要：《“十四五”全國檔案事業發展規劃》明確提出檔案工作要以適應國家治理體系和治理能力現代化要求為目標?；鶎诱諜n案記錄了基層政府施政過程，能準確、及時地反映社會治理問題及群眾需求，經大數據技術分析后可為基層社會治理指明路徑，提高基層政府施政的科學性。

關鍵詞：基層政務檔案；大數據；社會治理；“十四五”規劃

作者簡介：王蛟洋（1988—），女，漢族，云南大理人，碩士研究生，檔案館員，研究方向：基層檔案。

檔案具有存史資政育人的作用。但在實踐中，基層檔案多為封存的“故紙堆”，其所蘊含的社會治理價值并未充分體現。

2021年６月９日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《“十四五”全國檔案事業發展規劃》（以下簡稱《規劃》），明確提出檔案工作要以適應國家治理體系和治理能力現代化要求為目標，要積極為推進國家治理體系和治理能力現代化提供優質高效服務。《規劃》指明了檔案事業的發展方向，而信息技術的廣泛應用也為《規劃》的實現提供技術支撐。可以說，檔案不應局限于“過去時”的資料，而要以“大數據”的形態，更加積極地參與社會治理中。

基層是政府社會治理的最末端。在政府部門“層級分化治理”模式下，其施政路徑最短，“施政過程”及“效能反饋”具有“直接性”?；鶎诱諜n案記錄了基層政府社會治理的過程，準確、及時地反映社會治理問題及群眾需求，通過分類分析、傾向性分析與關聯分析等技術分析后，是一種極具挖掘潛質的治理資源，可提升政策預見性、精準性和科學性。

一、概念梳理

1.基層政務檔案

基層政務檔案是指縣（處）級及以下黨政部門，具有公共管理職能的其他企事業單位在履行職能過程中產生或者使用的檔案，包括與其存在狀態相關的檔案，其運作過程中產生的檔案，其實施管理過程中經過采集、加工或轉換而形成的檔案等。

其具有如下特點：首先，基層政務檔案數量龐大、交互性強，形成的數據鏈條可將政府各職能部門、各責任主體聯為一張基層治理網絡；其次，基層政府是國家社會治理的最末端，其“直接性”決定了檔案數據能盡可能減少數據變形、數據孤島等“數據異化現象”，得以全面、客觀、及時地反映治理問題及公眾需求；最后，基層政務檔案是基層治理“應運而生”的“副產品”，并非專項和獨立的數據采集過程，提煉后加以利用，既可以實現數據價值的再利用，也可避免政府因采集數據而產生的成本，節省行政開支。

2.數據賦能

數據賦能是技術賦能的衍生概念，綜合不同領域學者對數據賦能的闡釋可知，數據賦能是以大數據、人工智能等新興信息技術為手段，以“價值共創理論”為邏輯依托，最終實現價值再創造的過程。

不同領域數據賦能呈現出的價值再創造形態各異，在基層社會治理領域，數據賦能不僅指新技術引入和應用，更是指零散而大量的政務數據經過深加工后為行政決策/預測提供依據和指引。透過微觀層面的數據發現宏觀意義上的群體傾向，基層政府實現科學、高效的決策。

3.智能化社會治理

社會治理是西方“治理理論”的重要組成部分。有學者在梳理前人研究的基礎上將社會治理模式分為四種，筆者在此主要介紹智能化社會治理。

智能化時代的社會治理更加強調人工智能、算法和大數據等技術在社會治理中的作用，通過“收集材料—分析材料—輸出數據—預測/決策—實施”的路徑，對社會運行規律、社會訴求變化趨勢、政府回應機制及效果差異等進行實時、量化與可視化的觀測，爾后，各參與主體做出恰當主動或反饋行為。

2013年，黨的十八屆三中全會首次提出“創新社會治理體制”，是黨和政府施政理念從“社會管理”到“社會治理”的轉型。2017年，“十九大”提出社會治理的“社會化、法治化、智能化和專業化水平”的要求。

基層政務檔案具有“大數據”的諸多特點，極具挖掘潛力。融合智能算法與算力等新一代信息技術后，整合治理資源可以更加精準地回應社會需求，是基層政府社會治理中能量巨大的行政資源。

二、實現的路徑

1.賦能內部管理

隨著行政體制改革的不斷深入，基層政府部門間的“碎片化”問題逐漸顯現，具體體現為將一個規制對象根據流程進行切割分段，由多個部門共同管理，每個部門管理其中一段。這無疑增加了政府內部管理的難度。

以筆者實踐來看，每一個政策的實施可形成一卷政務檔案，經大數據處理后，能將繁多的參與主體和復雜的行政流程映射在多維、動態的數據體系中，通過“施政精準度”“社會滿意度”“經濟效能”“環保效能”等項目，實現對基層政府部門及工作人員的精準管理和考核，減少“推諉扯皮”的空間，提高政府部門運轉效率。近年來，基層政府在部門年終考核中實行的項目打分制和城市網格化管理履職效能考核中均有政務檔案大數據的影子。

2.賦能基層日常治理

在大數據時代，政府通過對其掌握的海量政務檔案進行挖掘和分析，可以發現單個檔案難以發現的關系和規律，通過對比不同部門之間的數據，有助于發現問題的線索和根源，及時調整社會資源。

例如，基層政務檔案數據異常波動往往提示存在值得關注的問題，政府按圖索驥解決問題，進而提升施政效能。例如，2019～2021年間，昆明市某區政務熱線有關新能源汽車的工單較多，問題主要集中在新能源汽車充電及購補事項。對此，基層政府職能部門研判后認為，全省推廣新能源汽車的文件下發后，轄區新能源汽車保有量突增，轄區充電樁數量與之不匹配，部分新能源汽車廠商暫時還未吃透新文件中的購補政策。對此，當地發改部門組織了幾次培訓，并協同科工信部門加快公共充電樁建設及私有充電樁審批。三個月后，該類熱線投訴極少，且呈散發狀。通過對12345政務工單數據的分析，及時發現新能源汽車推廣中的問題，讓政府部門的施政更加有的放矢，提高行政效率。

3.賦能社會風險治理

社會風險治理即政府部門化解矛盾、處理執政不穩定因素的是能力及過程，是社會治理中極為重要的部分，關系到基層政權的穩定及民眾對政府部門的信賴。在“傳統化社會治理”中，強調依循“楓橋經驗”的思路，即就地化解矛盾；在“信息化社會治理”中，強調“接件即辦”，即及時化解矛盾。兩者的時間邏輯均為“正在進行時”，即先出現問題，再解決問題。在“智能化社會治理”中，政務檔案大數據可以對“將來時”的問題進行刻畫，預測問題在未來發生的形態及概率，變響應為預警，變被動為主動，為政府部門贏得未雨綢繆的先機，實現從“接訴再辦”到“未訴先辦”的實質性轉變。例如，政務檔案積累的數據能對區域性、季節性較強的自然風險進行提前預警，并為風險治理提供精準指導和準備時間。

三、主要問題及改善建議

1.政務檔案大數據存在的主要問題

目前來看，政務檔案大數據化還停留在初始階段，其所蘊含的社會治理價值還未被充分挖掘。

首先，缺乏統一的政務檔案大數據分析標準、管理機制及管理規范。2021年６月９日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《“十四五”全國檔案事業發展規劃》中強調，要實現國家大數據戰略和檔案信息化建設的雙向支撐，為檔案工作指明了方向。但在實踐中，政務檔案涉及幾乎所有政府部門，且大數據化還需要算法與人工智能等先進信息技術，涉及部門多、技術要求精專、統籌難度大，缺乏統一的技術標準、管理機制及管理規范。目前，僅有浙江和廣東等少數省份將“政務數據資源”納入歸檔范圍和數據管理部門的職責，政務檔案大數據技術標準則完全空白。

其次，數據分析應用能力依舊停留在初步的、描述層面的“數據可視化”，并沒有給出解釋性的參考及決策支撐。 對于所謂的“大數據化”，多是將政務檔案中的信息壓縮為結構化的小數據，通過描述性統計分析和多變量統計分析進行呈現，而沒有用大數據分析方法，如更為復雜和智能的算法對政務檔案中的信息進行分析。表現形式多為“政府內參”中的柱狀圖或曲線圖，或為“大領導”準備的“大屏幕” 所呈現的“大統計數據”，并未編制成一張能為社會治理提供問題診斷和決策參考的網絡。

最后，政務檔案數據有效挖掘與分析所需的多維度資源投入不足。 目前，在政務檔案大數據化工作中，政府部門往往使用的是企業開發的軟件和管理信息系統等，但因為立場與經驗不同，企業開發的系統無法滿足政務檔案大數據分析的真實需求。各基層政府投入檔案“數字化”的人力和財力越來越多，但是，大量經費耗費在“影像化”，而用于大數據分析的技術投入則捉襟見肘。此外，基層檔案館歷來被認為是“冷衙門”，對人才特別是信息人才吸引力有限，專業大數據技術和分析人員的缺失，無法挖掘海量的政務數據背后的價值。

2.政務檔案大數據在助推社會治理智能化中存在的不足

首先，應用單一。目前，不止基層政務檔案大數據存在應用場景單一的問題。例如，基層政務檔案大數據在基層公共安全與風險治理、輿情治理與國土空間管理等領域的應用仍十分有限，需要基層政府積極探索。

其次，協同不足。通常情況下，每個縣區平均有60個政府職能部門，分城建、農林水、教體文衛商與公檢法等十多個工作大項?；鶎诱諜n案大數據管理與分析的職能隸屬關系則五花八門，行政層級多為鄉科級。這使得其在協調方面力有不逮，難以推動分析結果在社會治理中的充分應用。

最后，參與主體少?；鶎由鐣卫淼闹黧w是多元的，不僅有基層政府及其派出機關和由其搭建的公共服務平臺，還包括各類社區組織、進駐社區的社會組織、轄區機關企事業單位、兩新組織與新老居民等。當下，對基層政務檔案大數據的運用主體有且只有政府部門。筆者認為，在充分考慮保密因素的條件下，基層政務檔案大數據的共享也是其助推社會治理智慧化的題中之意。政務檔案大數據開放將吸引多元主體參與，進行商業開發、學術研究和政策咨詢，產學研相結合，互聯互通的數據激發更多的奇思妙想，為社會治理創新提供更多可能。

3.改善建議

首先，明確的戰略對大數據治理發揮著重要的保障和引領作用。筆者認為，這是一個雙向互動的關系：政務檔案大數據工程應得到戰略上的高度關注，才能推動其與其他大數據的共享共用，并為進一步透視社會治理問題和提煉解決方案提供機會。反過來，只有當政務檔案大數據能夠提供重要、新穎和預警性的決策支撐時，才會引起決策者的高度重視。

其次，技術和制度雙軌并行是政務檔案大數據工作長遠發展的必備條件。主管部門要進一步加快部門職能轉變，在政務檔案利用方面，實現從被動的“查檔”到主動的“分析+預警/提供方案”。同時，要加快大數據分析人才的培育和引入。此外，檔案工作大數據作為一個新興的領域，迫切需要一套規范的技術標準和切實可行的管理制度。

最后，基層政府要進一步加強跨部門協同，盡量減少“施政縫隙”“行業壁壘”等對行政效率的負面影響，讓大數據不再“紙上談兵”，而是落到實處，發揮其應有的社會治理助推功能。

四、結語

本文通過文獻研究與政策文本分析，從理論層面梳理基層政務檔案大數據助推社會治理智能化的可能性、實現路徑、存在問題及改善建議，在論述過程中加入筆者的實際工作經驗及思考。

我國幅員遼闊，人口眾多，各地區特別是各基層在社會治理中的實際情況是多種多樣的?！吧厦媲l線，下面一根針”，想要把基層社會治理工作做好，不僅涉及領域多，實際操作起來更是需要細之又細。筆者只是從工作經驗及文獻研究中為基層社會治理提供了一個角度，即將沉睡的政務大數據—政務檔案經先進的信息技術處理加工分析后，應用到基層政府的決策和施政中，從而提高基層社會治理的智能性、科學性及預見性。囿于理論能力及實操的限制，部分討論仍十分粗淺，但有一點筆者十分篤定，即數據賦能是技術變革賦予社會治理創新的手段。打造“共建共治共創”的社會治理格局才是最終目的，只有牢記這一點，基層政府及工作人員才能盡量彌補“技治”帶來的“數字鴻溝”，避免技術官僚化等治理困境，才能不背離社會主義的價值理念。

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（作者單位：云南省昆明市呈貢區住房和城鄉建設局下屬呈貢區住房保障局）