政府還貸公路存量債務重組問題評析

蔣桂芹

摘 要：政府還貸公路是我國收費公路的主體，公益性強，盈利性弱，債務問題由來已久。近年來，按照國家有關地方政府隱性債券風險化解要求，山西、吉林、甘肅等省陸續啟動政府還貸公路存量債務重組，采用的一些措施變相突破了現行收費公路管理政策，已引起社會關注和質疑。文章針對地方政府普遍采用的債務重組措施，結合現行收費公路管理政策要求，客觀評價債務重組實踐中存在的問題，從有效化解政府還貸公路存量債務風險，促進政府還貸公路健康發展出發，提出政策調整優化建議。

關鍵詞：政府還貸公路 債務重組 問題評析

中圖分類號：F503

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2023）04-050-02

一、引言

“貸款修路，收費還貸”政策實行30多年來，債務資金對我國公路跨越式發展起到了至關重要的作用。政府還貸公路是我國收費公路的主體，政府還貸公路債務主要由省級交通運輸主管部門或其所屬事業單位通過銀行貸款的方式舉借，還有相當一部分由各類交通融資平臺公司舉借。政府還貸公路雖然看起來收益穩健，但多數公路的通行費收入無法覆蓋還本付息支出需要，且隨著通車里程的不斷增加，存量債務困境日益凸顯。2015年，中央對全國地方政府債務進行甄別，基于“嚴控一類債務規模”的原則，政府還貸公路債務絕大多數被甄別為政府或有債務，政府不承擔直接償還責任，繼續由舉債主體負責償還。2017年，中共中央、國務院印發《關于防范化解地方政府隱性債務風險的意見》，政府還貸公路債務普遍被認定為地方政府隱性債務，要求在5～10年內化解完畢。在此背景下，地方政府不得不通過深化交通投融資體制改革，探索通過債務重組方式完成交通政府隱性債務風險化解，破解政府還貸公路存量債務償還問題。但是，由于政府還貸公路收益現狀未改變、政府收費公路管理政策也未作調整，在政府還貸公路債務重組實踐中難免會遇到一些問題，值得我們關注和探討。

二、債務重組措施

從近年來實踐情況看，所謂政府還貸公路存量債務重組，就是將政府還貸公路存量債務及相應資產整體劃轉給現有或新組建的國有交通企業，直接將交通政府隱性債務轉化為企業經營性債務，償債主體由交通行政事業單位轉變為國有交通企業，在此基礎上，通過與債權人銀行協商以融資再安排銀團貸款置換存量債務，拉長還款期限，延長收費年限，必要時還需要地方政府向債務承接交通國有企業注入資金或資產資源，確保項目未來現金流能夠覆蓋債務本息償還。

1.資產債務整體劃轉，改變償債主體。按照“債隨資走、資債一體”原則，將政府還貸公路債務及相應資產整體劃轉給國有交通企業，交通政府隱性債務轉化為企業債務，債務償還主體變更為國有交通企業。如：吉林省將省交通運輸廳承擔償還責任的政府還貸高速公路債務整體打包，直接劃轉給省級交通平臺公司；山西省通過高速公路投融資管理體制改革，整合省交通運輸廳承擔償還責任的政府還貸高速公路和省高速集團等省級交通企業運營管理的經營性高速公路，組建新的省級高速公路平臺公司，政府還貸高速公路債務償還主體變更為新組建的國有交通企業。

2.拉長還款期限，平滑債務償還壓力。政府還貸公路盈利能力弱，隨著通車里程的快速增長，債務余額逐年攀升，收支缺口不斷擴大，其中還本付息是政府還貸公路收入支出的“大頭”，占比超過80%。整體看，政府還貸公路通行費收入在支付養護、運營管理等剛性支出后，僅能償還債務利息，無力償還債務本金，尤其是西部一些省份情況更不樂觀。在此情形下，各地通常采用“借新還舊”方式緩解。但是，2014年國發43號文出臺后，交通投融資平臺不得代為政府融資，“借新還舊”路徑被堵，政府還貸公路債務償還陷入困境。通過拉長還款期限至少20年以上，能夠有效平滑債務承接主體國有交通企業的短期償債壓力。如：甘肅還款期限統一延長至30年，平均每年還本支出下降約200億元，利息支出下降約15億。同時，各省還根據通行費收入當期較低、未來逐漸增長的特點，普遍采取前低后高的階梯型還本安排。

3.延長收費年限，解決債務期限錯配。長期以來，期限錯配一直是政府還貸公路債務融資面臨的突出問題，長回收周期對應短債務期限，導致收費公路項目在車流量培育期便處收不抵支狀態，不得不通過“借新還舊”保障債務償還，由此帶來的“息轉本”問題導致債務本金的不斷增大，還債壓力不斷累積，從而陷入惡性循環。通過延長收費年限，不僅能夠減輕政府還貸公路債務承接主體企業的償債壓力，也能夠滿足融資再安排貸款期限要求，徹底解決收費公路債務期限錯配問題，結束“息轉本”、還債壓力不斷累積的局面，確保按期結息還款，一次性完成交通政府隱性債務風險化解。

4.實施優惠利率，設定寬限期，安排財政補貼等。在政府還貸公路存量債務重組中，債權人銀行普遍對各省設定寬限期，即在債務重組后的前2到5年只還息不還本，以減輕還債壓力。同時，給予各省融資再安排貸款利率優惠支持，如：山西中短期債務平均利率從6.9%降低到5.4%。此外，由于政府還貸公路收益較弱，在實施貸款期限延長、給予優惠利率和本金償還寬限后項目通行費收入仍不能覆蓋債務本息的，省級財政將給予補助安排。如：吉林省爭取省財政補貼1230億元，其中前5年每年34億元。

三、存在問題分析

政府還貸公路存量債務重組，除了國家有關政府隱性債務風險化解政策推動外，“借新還舊”難以為繼以及預計長達10年的還貸高峰開始，承擔償債責任的交通行政事業性融資平臺訴求非常高，債權人銀行也很有積極性。但是，從行業管理政策等角度看，現階段實施的政府還貸公路存量債務重組存在很多問題。

1.延長收費年限與現行收費公路政策不符。《收費公路管理條例》是我國收費公路最重要的一部法規，明確規定政府還貸公路收費期限東部地區最長不得超過15年，中西部最長不得超過20年；經營性公路東部地區最長不得超過25年，中西部最長不得超過30年。延長還款期限同時匹配延長收費期限至少20年以上是較為普遍的做法，從而使得債務重組政府還貸公路項目對應的收費期限最長可達40年以上，整體突破了現有《條例》規定的收費期限。其中多數政府還貸公路項目的剩余收費期限已不足1/3，與《條例》規定“收費時間已超過批準收費期限2/3不得轉讓收費權”規定也不符。

2.債務及相應資產整體劃轉與收費公路權益轉讓相規定不符。通過整體劃轉政府還貸公路存量債務及對應資產，國有交通企業取得相應收費權益，通行費收入轉變為企業收入。本質上看，就是將政府還貸公路收費權益無償劃轉給國有交通企業，沒有公開招標程序，而是政府直接指定。與現行《收費公路權益轉讓辦法》“不得將政府還貸公路權益無償劃轉給企業法人；轉讓政府還貸公路收費權益應當采用公開招標的方式，公平、公正、公開選擇受讓方”規定不符，也違反《關于禁止將政府還貸公路違規轉讓或劃轉成經營性公路的通知》“禁止以體制調整、資產重組、有利融資等名義，違反《收費公路管理條例》等有關規定，將政府還貸公路轉為經營性公路，隨意變更政府還貸公路屬性”規定。

3.償債壓力轉移但債務風險未真正化解。政府還貸公路存量債務風險化解的關鍵是提高項目整體收益，債務劃轉和融資再安排只是改變了償債主體，平滑了償債壓力，但項目收益和債務規模并未發生本質變化，不少省份債務償還仍然存在較大缺口，需要財政給予補貼支持才能夠滿足債權人銀行融資再安排要求。但近年來，我國財政收入由高速增長轉向中低速增長，財政支出呈剛性增長，地方財政收支壓力增大，在中央政府表態“打破剛兌”背景下，收費公路債務償還面臨困難時，政府采取行動存在不確定性，即便是政府有支持意愿，也要看政府有沒有財力支持。

四、政策調整建議

從政府還貸公路存量債券風險化解情況看，不改變收費公路制度基礎，不提高政府還貸公路收益水平，存量債務風險將難以真正化解。

1.政府還貸公路存量債務不再納入地方政府隱性債務范疇。政府還貸公路是地方政府交通運輸主管部門主要利用貸款籌資建設的公路，通行費收入全部存入財政專戶，嚴格實行收支兩條線管理，專項用于列支必要的管理、養護費用和償還貸款。本質上看，政府還貸公路通行費收入屬于政府性基金收入，相應債務應界定為由地方政府性基金收入保障償還的地方政府顯性債務，而不應界定為地方政府隱性債務。

2.加快調整收費公路管理制度。2014年國發43號文出臺以來，收費公路發展環境發生了深刻變化，其中有關收費公路的收費期限是當時以二級公路為主體的收費公路建設成本、設計流量和收費標準等匡算設置的。自2009年起各地逐步取消政府還貸二級公路收費以來，高速公路成為收費公路主體，建設和管養成本大幅提升，按照現行收費期限和收費標準，大部分收費公路通行費收入不能覆蓋管養和還本付息支出，迫切需要結合收費公路發展需要進行調整完善，進一步延長收費期限，優化收費標準，加快推動修訂出臺《收費公路管理條例》，否則債務風險將不斷積聚，可能引發系統性區域性金融風險。

3.充分發揮政府還貸公路“統借統還”機制作用。按照《預算法》及2014年國發43號文規定，地方政府作為主體建設發展收費公路，只能通過發行政府專項債券方式舉債，以通行費收入償還。由此，政府還貸公路建設發展模式已不再適用，但政府還貸公路債務仍在存續期，建議按照“新舊劃斷”原則，允許省級交通企業根據承接的政府還貸公路債務及資產情況，將其整體視為一個新項目，按照現行收費標準重新測算確定滿足還本付息需求的收費期限，發揮“統借統還”機制作用，保障政府還貸公路順利完成歷史使命。

參考文獻：

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[3] 楊志錦.七省份超7000億高速公路債務置換：項目有收益是關鍵[N].21世紀經濟報道，2020.06.05

（作者單位：交通運輸部科學研究院 北京 100029）

（責編：呂尚）