從明朝“照刷文卷”制度看我國審計制度改革

沈睿 李蕓

自古以來，儒家學派的性善論在中國幾千年的發展中始終占據著主導的地位。在這種思想的影響下，審計機關缺乏對其權力進行監督與制約的機制，人們也更多依靠政府各部門的“素質”，具有一定的人治色彩。此外，在性善論的影響下，審計成了政府的“內部審計”，獨立性受到了嚴重的侵害。西方國家由于長期受古希臘文化與基督教的影響而倡導人性惡的理念，普遍重視對權力機關的約束，將審計機關設置在政府體制之外，充分賦予并保護了審計的獨立性。正是由于這種意識形態的差異，使得中西方國家的審計制度設計有所不同。中國審計制度源遠流長，自秦朝的上計制度開始，歷代統治者為了能強化中央集權，加強對地方的管理與控制，陸續探索了各種審計制度。而與前朝歷代的審計制度相比，明朝時期的“照刷文卷”有著明顯的差異。朱元璋為了保證吏治清明，進一步加強中央集權、約束官員，融合了宋代磨勘考核制度與元代刷卷制度，結合了當時獨特的時代背景，形成了一個特有“照刷文卷”制度。在這一制度的實施下，明朝時期君權得到了空前強化，中央集權達到了前所未有的巔峰。縱觀整個歷史進程，相比于其他朝代的審計制度，明朝時期的“照刷文卷”制度更完備，因此，其具有較強的借鑒價值。

一、“照刷文卷”制度介紹

1.“照刷文卷”的含義。“照刷文卷”是明朝時期的一項審計制度，上至中央，下及地方衙門，由監察御史負責進行。“照刷文卷”中，“照”是明察的意思，“刷”即是在印章上涂抹印泥，后又引申為審察，“照刷”即檢查、查核的意思；“文卷”主要指中央和地方的公文案卷，與錢糧、刑獄等方面相關，其中，以審計錢糧有無“埋沒”為重點，審核地方到中央的經費開支，核實各地糧倉賬目，審查各地奏銷錢糧等征收賬冊，查核各部門地方開支項目和會計報告，對相關賬簿進行檢查。

2.“照刷文卷”的范圍與地點（見圖1）。“照刷文卷”中刷卷的范圍是十分廣泛的，除了對一些在京具有獨立行使權力的大小印信衙門、直隸衛所、府、州、縣等衙門、在外各都司、布政司、按察司以及南京各衙門進行刷卷之外，還需要對提學等重要經濟事項進行專門文卷審查。從中可以看出，“照刷文卷”主要是對國家行政機構以及地方機構的相關文卷進行審計，從而便于將中央至地方的整體治理狀況呈現給國家最高統治者。明朝時期為了節省文卷運輸所耗費的人力、物力、財力，為了保護文卷，主要是從文卷的存放地來考慮刷卷的地點，大致分為以下三種情況：第一，對于京城與南京的具有獨立行使權力的大小印信衙門文卷需要交由當地的都察院進行刷卷；第二，一些特定地點的文卷需要送到特定地點進行審核，如，內府文卷需要送到東華門外廡下進行，以節省時間；第三，其他地方如南北直隸的文卷需要由都察院派監察御史親自前往當地對文卷進行查驗。

圖1 “照刷文卷”刷卷范圍與地點

3.“照刷文卷”的工作流程（見圖2）。“照刷文卷”通常是由都察院御前請旨開始，由皇帝親自審批后，由都察院委派監察御史前往各地衙門，衙門將應刷文卷整理核對后上繳至都察院或監察御史所在處。都察院或監察御史在正式開始刷卷前需要做一些準備工作：先檢查收到的文卷是否已經被刷過、印記章縫是否符合規范要求、文卷是否具有時間上的連續性，再對文卷進行編號。在這些工作完成后，監察御史們才真正開始刷卷，在刷卷時如果發現有“獄洽淹滯、刑名違錯、錢糧埋沒、賦役不均”的問題，御史有權依法處罰相關弊端責任官吏。在刷卷工作結束后，監察御史需要將刷卷結果交由都察院進行復核，并直接向皇帝上奏刷卷結果進行裁決。這一整套制度流程是皇帝下旨正式開始，最終也是由皇帝裁決結束，形成了一個完整的閉環，制度本身對皇帝的依賴較大，不利于保持監察御史審計權力的獨立性。

圖2 “照刷文卷”工作流程

4.“照刷文卷”的官員選拔。由于刷卷制度影響著國家行政機制的正常運轉，所以對監察御史的選拔標準十分嚴格，要求“忠勤以事上”“慎選賢良方正之人”。第一，忠君愛國是首要標準，也是最基本的一項要求。在封建時期，皇帝選任官員時首要考慮的是政治屬性，需要官員效忠皇帝，熱愛國家。而明朝的監察御史又是皇帝的耳目之臣，需要對各個部門、官員進行審核，這便要求忠君愛國是選拔時的最為重要的一項標準。第二，御史選拔還需要考慮候選人員的個人能力與個人品行，要求明識治體、清正廉潔。由于監察御史的特殊的工作性質，這便要求監察御史需要有很強的業務水平，若沒有足夠的專業素養很難順利完成任務。且監察御史監督的往往是達官貴人，極易遭到打擊報復，甚至會有殺身之禍。因此，只有真正公正無私、清正廉潔的監察御史才能發揮出“照刷文卷”制度的作用，打擊貪腐官吏，保證吏治清明。此外，御史選拔更注重候選人的基層任職經驗與實踐能力。監察御史的工作涉及面過于寬泛，如果想要審查得足夠徹底，就需要選任那些有足夠工作經驗、熟悉國家機構整套運作模式的官員來擔任這一職務。明朝規定，只有為官三年經歷且年滿三十歲以上才能有考選監察御史的資格。只有具備一定的工作經驗，熟悉官場弊病，才能夠有針對性地進行監督，充分發揮審計職能。

二、“照刷文卷”的特點

1.君權思想控臣。明朝是一個中央集權高度集中的朝代，其中，“照刷文卷”推動了中央集權向君主專制的轉化，將君權發展到頂峰。明太祖朱元璋親眼目睹了元朝時期官吏的貪污腐敗以致元朝不斷衰落，深知治官才能治國，治官則需要察官，使皇帝需要及時掌握地方動態，對地方進行財政監督。而對記錄財務活動的賬簿進行審計是對地方控制的最直接的一種方法，這便促使了“照刷文卷”制度的產生。朱元璋強調負責刷卷的十三道監察御史是他的“耳目之官”，雖然監察御史品級僅為正七品官，但他們在審查地方時的權力卻十分大，可直接審查品階更高的官員。都察院與監察御史的設置極大地加強了中央對地方的控制，以及皇帝對地方官員的約束。監察御史還被給予了一定司法權，可直接依照律例懲罰一些官員。因此，監察御史刷卷對百官來說具有一定的威懾力。在“照刷文卷”制度下，官員們始終在皇帝的監控下治理地方，從而達到“治官”的初心，緩和民對官的不滿情緒，維護地方治安，穩定中央統治。

2.三重監察體系。明朝時期形成了兩套體系：京城的部門由都察院進行審計監督，而地方衙門則實行一種“三重監察體系”，即監察御史、提刑按察使司、總督和巡撫并行的審計方法。

（1）賬簿是記錄治理好壞的直接來源，而文卷則是記錄賬簿的最直接的方式。因此，對文卷的檢查是發現存在的治理問題的最直接途徑。監察御史具有較為獨立的審計權，除了對賬簿文卷檢查外，還需要對記錄在案的物資進行核實監督，以便于發現賬實是否相符。若存在將官糧占為己有狀況，則立即上奏給皇帝。當然，僅靠檢查文卷無法全面了解地方的治理情況，還需按察司的協助。

（2）按察司作為地方常設機構直接聽命于朝廷，同時也承擔著監控百姓的責任。按察司與監察御史的審計職權是平行的，除了各自獨立承擔審計職能外，按察司與巡按御史之間也會相互制約、相互監督，可以有效彌補審計中的漏洞。而且，由于監察御史只是臨時派來審計的官員，僅僅通過刷卷并不足以了解當地實際情況，因此監察御史會通過詢問熟悉當地的按察司來了解實際治理狀況、百姓生活情況，但這也僅僅是作為檢查文卷的補充手段。

（3）明朝時期的總督與巡撫最開始也是由朝廷派往地方的巡視機構，總督與巡撫分別帶著“尚書銜”與“侍郎銜”的職銜。其中，巡撫雖然受到總督的牽制，但是并不受總督的管理。在明中期之后，督撫制度主要承擔民政與軍政事務，并且為了彌補“三司”的缺陷逐步成為三司之上的常設機構。這樣一個既對地方有獨立的審計職能，又能與三司相互制約的制度極大推進了明朝的發展。

這種“三重監察體系”采取的是中央垂直管理模式，直接受命于皇帝。以皇權為中心的垂直領導的監督機制更能保證審計職能的獨立性，提高了工作效率，同時，也能夠使皇帝及時掌握準確真實的信息，從而進一步加強了皇權。

3.直接上奏環節與復核環節。“照刷文卷”最終檢查結果由監察御史直接上奏給皇帝，而不是交由其領導機構都察院向皇帝報告，這為皇帝構建出一條直接而有效的信息通道。這種方法有效提高了審計的實際效果，減少了中間傳遞環節和審計監督的阻力，避免了中途有其他官員為謀利益而篡改監察御史提交報告情況的發生。而且也可給予監察御史較大的審計權，讓他們充分行使這一權力來發現各地貪污與治理問題，使皇帝了解地方最真實的一面，便于管理決策。

當然，監察御史上奏審查報告給皇帝并不是整個“照刷文卷”流程的最終一環，為了保證刷卷結果的正確性與準確性，還需要都察院對審核結果進行磨勘、復核，皇帝再對都察院的復核結果裁決，對一些存在問題的官員進行相應懲罰并調整一些治理措施。

由于直接上奏與磨勘復核環節的存在，使得整個“照刷文卷”的工作流程更加完善，也使最終決定權掌握在皇帝手中，不僅可以揚清激濁，穩定地方秩序，還可以加強皇權，鞏固統治。

三、“照刷文卷”的作用

1.打擊貪腐，澄清吏治。對于任何朝代來說，打擊貪污腐敗都是需要關注的一個重要事項。官員貪腐必然會引起百姓的怨憤，不利于國家制度的正常運轉。元朝末年，貪官污吏橫行，對百姓橫征暴斂，加速了元王朝的滅亡。朱元璋吸取了這一教訓，設置“照刷文卷”制度，派監察御史到地方監督官吏，并對貪污腐敗的官吏進行上報、處罰，有效打擊了貪腐風氣，整頓了吏治。監察御史是“代天子巡狩”，代表的是皇帝，定期對地方進行巡查，對地方的官員有一定威懾力，在一定程度上避免了地方官員官官相護情況的發生，大大提高了地方官員的治理作風。明朝前中期的統治者十分重視對貪污腐敗的治理，充分發揮了“照刷文卷”制度的審計功能，有利于消除社會的不滿情緒，緩和了社會矛盾，改善了官場的不良風氣，對凈化官員產生了很大影響。

2.穩定經濟，恢復發展。元末明初時期，社會動蕩不安，百姓民不聊生，明太祖朱元璋急需一個能夠迅速穩定政權、掌握財政狀況的方法。而“照刷文卷”制度對當時明朝的經濟發展起到了良好的監控、調節作用。皇帝通過這一制度快速掌握國家財政信息，從而制定積極性政策恢復社會生產發展，使國家運轉回到正軌。

“照刷文卷”制度在一定程度上保護了小農經濟，為農本主義經濟結構的穩定性有積極作用。明朝中期之后，土地兼并嚴重，商品經濟迅速發展，土地買賣較為頻繁，皇室宗親、宦官、勛戚集團大肆霸占民田，導致農民無法種地。在以小農經濟為主導的封建社會，土地是百姓生存的基礎，也是國家穩定的根本。頻繁的土地兼并動搖了國家的根基。土地賦稅是國家財政的一個重要來源，百姓土地數量的減少直接使田賦降低，間接導致了國家財政困難。朝廷為了增加財政收入只能提高賦稅，導致了百姓負擔嚴重。都察院御史們與這些力量作斗爭，竭力調整經濟關系，緩和統治階級與百姓之間的矛盾，減輕對百姓的剝削，保護小農經濟，促進經濟的發展。

3.加強控制，鞏固政權。明朝時期交通不便利，信息閉塞，皇帝無法及時了解各地實際治理情況。為了維護封建統治，“照刷文卷”制度應運而生。“照刷文卷”主要使皇帝通過監察御史的巡查來了解各地實際情況，且在監察御史與皇帝交流信息環節中間未設置任何阻礙，極大地方便了皇帝對地方信息的了解，加強了中央對地方的控制，也便于根據各地情況制定出不同的應對方案，提高了管理的效率。正如前文所提，選拔監察御史十分嚴格，首要標準便是“忠君愛國”，而這一標準便保證了官員的政治忠誠，強化了皇帝與監察御史的聯系，從而確保他們能夠發自內心地為維護皇權服務，這也是順利實施刷卷工作的前提。這一整套制度的流程較為嚴密，制定了相應法例條文保證最終刷卷結果的真實有效。統治者便通過這一制度牢牢掌握政治資源，保證自己政權的穩定。

在明朝中后期，皇帝昏庸無能，出現了宦官干政、土地兼并等問題，使得百姓被不斷剝削，民不聊生。但也出現了一些與宦官和諸多權力作斗爭的監察御史，在他們的努力下，在一定程度上緩解了當時統治階級與百姓的矛盾，保障了統治階級的利益，維護了穩定，延續了王朝的統治。

四、“照刷文卷”沒落的原因

1.對皇權過于依賴。“照刷文卷”制度是一個比較完備的審計制度，對明朝的蓬勃發展起著不可磨滅的作用。但在明中期后其弊端也漸顯現，其中，對皇權的過于依賴是最致命的缺陷。從整個刷卷流程中可看出，整項工作流程對皇帝的依賴性過強，刷卷工作質量的好壞很大程度上取決于皇帝個人的意志，審計制度的效果往往取決于皇帝的重視程度。明前期，統治者大多勤于政事，重視對地方的監督，監察御史能夠很好發揮其審計功能，“照刷文卷”制度得到有效運行并取得相應的有效成果。但明中期之后，皇帝大多昏庸，宦官專權，政治開始腐敗。由于皇帝對地方的不重視，使得地方官員大多開始貪贓枉法，壓榨百姓，激化矛盾。一些正直的監察御史可能會傷害到達官貴人的利益，容易遭受報復。有的監察御史也會卷入利益漩渦，徇私枉法，這也使這一制度僅僅成為“一紙空文”，無法發揮原本的作用。

2.監察御史位卑權重，容易被左右。監察御史“位卑權重”的特點并不影響審計作用的發揮，并且還可以激發監察御史工作的積極性，容易被皇帝掌控。但監察御史也存在歷史的局限性。由于監察御史的品階較低，這使得其常常成為政治斗爭的工具。正德年間，宦官劉瑾權傾朝野，利用權勢公然受賄，并且藐視“照刷文卷”制度，對監察御史栽贓陷害，通過對監察御史的打壓來降低這一制度結果的權威性。而這種打壓也激化了官與君的矛盾，使統治者對這項制度越來越漠視。喪失了皇帝的這把保護傘，監察御史的權力也在被逐步分散，不能有效實行審計監管，朝廷吏治腐敗，最終明王朝逐步瓦解。

在明朝后期，商品經濟得到進一步發展，市場空前繁榮，導致功利主義盛行，影響到了百姓與官員，官場貪污腐敗風氣逐步興起。不少監察御史利用職權擴大勢力，不斷受賄，以權謀私，與地方官員相互勾結，掩蓋官員貪腐事項，進一步助長了官員的腐敗風氣。身為具有審計權的監察御史的墮落，也從側面反映出當時明王朝內部已出現了非常嚴重的問題，監察御史無法很好地發揮原本功能，反而為了更多的利益與其他官員同流合污。這種由內而外的腐敗現象更是加速了明王朝崩塌瓦解的進程。

3.缺乏百姓參與。雖然“照刷文卷”制度足夠完善，但在皇帝與臣子的信息傳輸流程中缺乏了百姓的參與。盡管皇帝可通過監察御史了解到地方治理情況，但相比于一個臨時來地方進行審查的官員，當地的百姓更能真實感受到所處地方的治理狀況。在封建社會的文字記載中，很少存在百姓對官員監督的記錄。百姓缺乏“自下而上”的監督權，其呼聲也無法傳遞給最高統治者。若百姓被剝削得忍無可忍，便只能希望通過民謠的形式將政府的罪行傳遞給皇帝。由于缺乏民眾監督，地方官員極易進行貪污受賄，壓榨百姓，從而激化官民矛盾。

五、“照刷文卷”制度的啟示

1.應加強審計法治建設。雖然明朝前期的統治者為了能順利審計而不斷改進完善“照刷文卷”的相關法例條文，但統治者們并沒有真正依靠這些法律來嚴格審計，而是脫離“法治”進行“人治”。法律是治國之重器，良法是善治之前提。作為社會主義法治建設的首要環節，立法在建設法治國家中發揮著重要的作用。科學立法的核心是尊重和體現客觀規律。審計機關可以在不斷實踐中發現現有法律的漏洞與問題，進而有針對性地對相關條例提出改進建議，促進相關法律條文進一步修訂，從而不斷推動科學立法，提高立法質量。其次要嚴格依法審計。如果不在執法層面進行真正落實，再完善的審計法規也僅僅是浮于表面的文字，很難形成一種法治工作的基本格局。因此，審計機關需要依法履行職責，在審計過程中嚴格遵守并執行審計法相關條例，依照規定程序辦事，并不斷加強審計過程中的風險防范意識。此外，審計的效果要靠審計機關執行來增強，只有嚴格依法審計，才能夠真正發揮審計作用，提升政府治理效能。

2.推動公民參與審計監督機制。《尚書·五子之歌》說“民為邦本，本固邦寧。”孟子亦說：“民為貴，社稷次之，君為輕。”明朝的“照刷文卷”制度雖然在激濁揚清中發揮著積極作用，但由于制度本質上服務于皇帝，直接為皇帝負責，過于強調皇帝的權力與權威，卻忽視了百姓內心呼聲，最終還是走向了衰落。在當今的中國，人民群眾是國家的主人，是國家權力的擁有者和推動國家發展的力量源泉。公職人員是人民的公仆，行政機關是代表人民群眾的行使者。因此，審計機關本質上應是為人民群眾服務的，權力行使應受到人民群眾的監督與制約。要做到：（1）政府向群眾公開審計信息。公民享有對政府信息了解的基本權利，同時，公開信息也是政府的一項義務。政府單位需要轉變思想，意識到信息公開透明的重要性，保證公民的知情權與監督權，將行使審計的工作環節公開，接受社會與人民群眾的監督。（2）開通多種意見渠道。審計機關可以利用互聯網平臺，加強政府信息服務平臺建設，簡化公民意見傳遞流程，方便人民群眾將意見傳達給更高層的負責人，也使公民能更加廣泛地參與到對政府機關的監督中去。（3）提高公民的參與意識。政府可以通過短信、電視、廣播、微信公眾號等貼近民眾的渠道進行宣傳，向公民普及審計的工作流程以及相應的法規，公開政府的審計工作進展，提高人民群眾參與對政府工作監督的意識，鼓勵人民群眾發表審計工作的改善建議。暢通公民檢舉、投訴審計工作中出現違法失職行為的渠道。

3.注重審計人員專業素質。為了保證審計效果，明代統治者對監察御史的選拔、晉升都有較為嚴苛的規定，從政治思想、綜合能力、個人品行、實踐能力幾方面對官員進行選拔。這種選拔標準與程序使明王朝延續了276年之久。與之相比，我國現在對審計人員的晉升、考核主要從德、能、勤、績、廉五大方面考察。還應對審計人員的專業化水平提出進一步要求，并定期對人員進行專業化考核，在考核中不合格人員降職處理；在晉升等機制中更多地注重個人的專業素養，適當的考慮其職務、資歷、工作年限等因素。除了健全審計人員的考核、晉升機制外，單位還應對相關人員進行培訓，進一步提高他們的專業能力、溝通能力、分析能力等，這樣在實際工作中才能更大程度的發揮他們的審計效果，發現更多的問題。