如何下好國家公園這盤大棋 How to Play the National Parks Game

耿國彪

建立國家公園體制是我國生態文明建設的一項重大制度創新，是以習近平同志為核心的黨中央站在實現中華民族永續發展的戰略高度作出的重大決策。2022年11月8日，國務院發布了《關于國家公園空間布局方案的批復》。11月30日，經國務院同意，國家林草局、財政部、自然資源部、生態環境部聯合印發了《國家公園空間布局方案》。

12月29日，在國家林業和草原局召開的國家公園空間布局方案新聞發布會上，國家林草局副局長李春良表示，到2035年，基本完成國家公園空間布局建設任務，基本建成全世界最大的國家公園體系。在空間布局上，把我國自然生態系統最重要、自然景觀最獨特、自然遺產最精華、生物多樣性最富集的區域納入國家公園體系，遴選出49個國家公園候選區。

李春良表示，《國家公園空間布局方案》作為我國生態文明建設的重大成果，確定了國家公園建設的發展目標、空間布局、創建設立、主要任務和實施保障等主要內容。在理念和目標上，堅持生態保護第一、國家代表性、全民公益性的國家公園理念，實現自然生態系統的原真性、完整性保護，維護國家生態安全，為建設美麗中國和人與自然和諧共生的現代化筑牢生態根基。到2025年，統一規范高效的管理體制基本建立；到2035年，基本完成國家公園空間布局建設任務，基本建成全世界最大的國家公園體系。在空間布局上，把我國自然生態系統最重要、自然景觀最獨特、自然遺產最精華、生物多樣性最富集的區域納入國家公園體系，遴選出49個國家公園候選區（含正式設立的5個國家公園），其中包括陸域44個、陸海統籌2個、海域3個。充分銜接國家重大戰略和重大生態工程，其中，青藏高原布局13個候選區，形成青藏高原國家公園群，占國家公園候選區總面積的70%；長江流域布局11個候選區，黃河流域布局9個候選區。在創建設立上，明確國家公園創建、設立以及候選區實行動態開放、考核評估、退出機制等要求。在建設任務上，提出強化自然資源資產管理、開展生態保護修復、統籌自然保護與社區發展、加強科技支撐保障、提升監測監管水平、增強科普宣教能力等六項任務。在實施保障上，包括加強組織領導、健全體制機制、完善法律法規和落實投入保障等內容。

“通過編制和實施該方案，我們將努力把總書記關于建設全世界最大的國家公園體系的科學擘畫變成美好現實。方案的研究謀劃和核心內容，很好詮釋了‘全世界最大的國家公園體系的理念和實踐要求。”李春良說。

為什么是全世界最大的國家公園體系

那么，為什么說我國的國家公園體系是全世界最大的國家公園體系呢？李春良給出了四個方面理解：一是中國國家公園是生態文明建設的“國之重器”。國家公園空間布局方案緊密銜接以“三區四帶”為核心的全國重要生態系統保護修復重大工程，涵蓋了國土生態安全屏障最關鍵的區域。在青藏高原布局國家公園群，總面積約77萬平方公里，將系統、整體保護“地球第三極”；在長江流域、黃河流域布局的多個國家公園候選區，將對長江大保護、黃河流域生態保護和高質量發展起到重要的支撐作用。

二是中國國家公園保護規模最大。國家公園空間布局方案規劃布局了49個國家公園候選區，總面積約110萬平方公里，其中陸域面積約99萬平方公里、海域面積約11萬平方公里，占陸域國土面積的10.3%。全部建成后，中國國家公園保護面積的總規模將居世界最大。

三是中國國家公園保護生態類型和生物多樣性最豐富。國家公園空間布局方案覆蓋了森林、草原、濕地、荒漠等自然生態系統，以及自然景觀、自然遺產、生物多樣性等最富集區域，共涉及現有自然保護地700多個，10項世界自然遺產、2項世界文化和自然雙遺產、19處世界人與生物圈保護區。分布著5000多種野生脊椎動物和2.9萬多種高等植物，保護了80%以上的國家重點保護野生動植物物種及其棲息地；同時也保護了眾多大尺度的生態廊道，保護了國際候鳥遷飛、鯨豚類洄游、獸類跨境遷徙的關鍵區域。

四是中國國家公園惠及面最廣。49個國家公園候選區直接涉及28個省份，全社會將共同參與國家公園建設，56個民族共繪國家公園這一美麗畫卷，通過特許經營、志愿服務、生態管護公益崗位等形式吸納原住居民、社會公眾，直接加入到國家公園的保護建設管理中，共享國家公園帶來的生態福祉。

《國家公園空間布局方案》的出臺，是我國國家公園建設的又一個標志性成果，對于推進國家公園高質量發展、建設全世界最大的國家公園體系具有重要的指導意義。下一步，國家林草局將認真落實黨中央、國務院決策部署，與相關部門、地方政府和社會各界一道，在總體規劃、政策制定、資金投入、項目建設等方面推動《國家公園空間布局方案》有序實施，一張藍圖繪到底，給子孫后代留下珍貴的自然資產。

49個國家公園候選區如何遴選

在談到《國家公園空間布局方案》49個國家公園候選區遴選的過程時，國家公園研究院院長、中科院生態環境研究中心主任歐陽志云說，國家公園是我國自然保護地體系的主體，其空間布局直接關系到我國國土空間規劃和自然保護地體系構建。國家公園候選區的遴選經歷了一個科學評估、分區篩選和對標確認的 過程。

在研究中，首先，建立了生態系統重要性、珍稀瀕危物種代表性、以及自然遺跡和自然景觀獨特性的評價方法；識別了我國重要生態系統、代表性的珍稀瀕危物種、以及獨特的自然遺跡和自然景觀的集中分布區，明確了我國需要進行嚴格保護的自然生態空間。

然后，以我國自然氣候、地形與植被類型空間分異規律為基礎，將具有相似自然生態系統類型與生態過程的自然區域劃為同一自然生態地理區，全國共劃分為4個生態大區39個自然生態地理區。并在此基礎上，從生態重要性、生態脆弱性、保護可行性等方面進行綜合評價，將生態功能極為重要、生態系統極為脆弱、急需要保護的生態空間作為極重要自然保護關鍵區域，大約陸域192萬平方公里，海域30萬平方公里，規劃納入自然保護地體系進行系統保護。

“最后，按照《國家公園設立規范》提出的國家代表性、生態重要性、管理可行性3大準入條件和9項認定指標，從各自然生態地理區中遴選出了49個需要嚴格保護的自然生態空間作為國家公園候選區，包括已正式設立的5個國家公園，總面積約110萬平方公里，其中陸域面積約99萬平方公里，占國土陸域面積的10.3%；管轄海域面積約11萬平方公里。”歐陽志云表示。

中國科學院擁有生物多樣性研究和保護相關的科研機構40多家，先后組織了40多次生物多樣性資源方面的綜合科考，積累了極為豐富的第一手資料，建有生物多樣性相關的數據中心7個。目前正在開展的第二次青藏科考和第三次新疆科考都將為我國生物多樣性的本底和變化提供翔實資料。在生物多樣性監測與評估方面，中科院自1988年起建設中國生態系統研究網絡，開展森林、草地、濕地等主要生態系統的長期定位監測和科學研究；自2011年起聯合生態環境部定期開展了全國生態系統調查與評估工作，明確了全國生態系統現狀與變化趨勢。相關數據與研究成果可為國家公園的規劃和建設提供重要科學支撐。

自2013年國家公園體制啟動以來，中科院相關研究單位積極參與國家公園建設工作。生態環境研究中心開展了國家公園總體空間布局和自然保護地體系規劃研究工作，作為第三方單位牽頭組織開展了國家公園體制試點的中期評估和驗收評估，以及多個國家公園的創建評估工作；地理科學與資源研究所、動物研究所、植物研究所、古脊椎動物與古人類研究所、南海海洋研究所、水生生物研究所、昆明動物研究所、昆明植物研究所、西雙版納熱帶植物園、成都生物研究所、東北地理與農業生態研究所等都積極開展國家公園自然生態系統、野生動植物、自然遺跡與景觀調查與保護等相關研究。

2018年9月，中科院、青海省人民政府依托西北高原生物研究所共同建立中國科學院三江源國家公園研究院，為三江源國家公園建設管理及青藏高原生態安全和可持續發展提供支撐。2021年6月，國家林草局與中科院依托生態環境研究中心共建了國家公園研究院，圍繞國家公園建設的重大需求和重點任務，聚焦國家公園領域的前沿科學問題和管理需求開展研究，為國家公園的科學化、精準化、智慧化建設與管理提供科技支撐。

中科院科技發展促進局副局長許航說，中國科學院長期開展生物多樣性研究與保護、自然保護地規劃與管理等方面的研究，這些研究工作將對國家公園建設提供綜合性、體系化的科技支撐。

國家公園未來如何創建

在談到國家公園具體的創建過程時，國家林草局自然保護地管理司司長王志高認為，國家公園創建和設立總的原則是，堅持山水林田湖草沙一體化保護和系統治理，牢固樹立生態保護第一理念，強化自然生態系統的原真性和完整性保護；堅持國家代表性和全民公益性；堅持積極穩妥，成熟一個、設立一個的原則，上下協同，多部門聯動，持續用力、有序推進國家公園體系建設。

在創建階段，按照布局方案，由相關省級政府向國家公園管理局提出創建申請，國家公園管理局會同有關部門審核批復啟動創建工作，或由國家公園管理局會同有關部門商請相關省級政府直接指定相關候選區啟動創建工作。相關省級政府組織開展本底調查，提出國家公園范圍分區方案、管理機構設置建議方案、矛盾沖突調處方案等。在這個階段，科學論證國家公園范圍尤為重要，既要本著生態保護第一的原則，把最應該保護的劃入國家公園范圍，又要實事求是，結合管理機構設置以及解決歷史遺留問題和矛盾沖突等多種因素綜合分析合理區劃范圍。完成創建任務后，國家公園管理局組織開展評估。

經評估具備設立條件的創建區，由相關省級政府向國務院提出設立申請，報送國家公園設立方案等材料要件。按照國務院要求，國家公園管理局組織專家委員會進行評審，并征求有關方面意見，組織修改完善后征求省級政府意見，并委托第三方機構進行評估論證，按程序向國務院請示，經國務院批復同意后正式設立國家公園。

“在這里特別需要說明的是，國家公園創建實行動態開放的候選區機制。國家公園候選區開展創建后，經評估，確實無法達到設立要求的，不予設立。對未納入布局方案的保護關鍵區域，統籌國家生態戰略安全需要和管理可行性等因素，條件成熟時，經科學評估，可以按程序增補為國家公園候選區。”王志高表示，國家公園設立后，將定期組織對保護管理成效、規劃實施等開展評估，對評估不達標或造成自然資源資產重大損失的，啟動黃牌機制，限期整改，對整改不力、經評估確無法整改到位的啟動退出機制。

在談到編制和審批國家公園總體規劃并監督實施時，國家公園研究院院長唐小平表示，總體規劃既是國家公園保護管理的基礎性工作，也是實現國家公園高質量建設的重要抓手。國務院批復的《國家公園空間布局方案》首次明確了國家公園總體規劃編制報批程序。近日，國家公園管理局按照國辦要求制定印發了《國家公園總體規劃編制和審批管理辦法（試行）》，進一步規范總體規劃編制審批流程。總體規劃不僅僅是一個技術性問題，還涉及政策、管理等方面，既要科學合理，也要適用可行。

一是關于規劃內容。國家公園規劃要突出生態保護第一、國家代表性和全民公益性的三大理念，圍繞每個國家公園核心價值的完整性、原真性保護，明確管理目標和總體布局，細化落實設立方案提出的主要任務，重點圍繞科研、監測、宣教三大平臺建設組織好重點項目，協調好生態保護與社區產業轉型發展的關系，做到生態保護、綠色發展和民生改善相統一。

二是關于規劃方法。組建多學科、多單位參與的專業技術團隊，采取先進技術方法，從國際視野、專業角度進行科學評估與客觀決策。深入實地廣泛調查研究，掌握第一手資料，做到心中有數，在現場發現問題、解決問題。同時，要開門搞規劃，建立多方參與機制，多聽取利益相關方的意見建議，特別是針對社區發展、移民搬遷、歷史遺留問題處置等問題，要多聽取地方政府和原住居民意見。

三是關于職責分工。按照最近印發的《國家公園總體規劃編制和審批管理辦法》，委托相關省級政府管理的國家公園，省級政府是國家公園總體規劃編制的主體，負責組織總體規劃的編制、修改和報送，并負責報送前的審圖、公示和合法合規性審查；涉及多個省份的，需聯合編報；省級政府對規劃數據的真實性和與設立方案一致性負責。國家公園管理局是國家公園總體規劃的業務指導和審批部門，負責組織專家考察論證、征求部門意見、審批并且監督實施。

四是關于審批程序。各省報送總體規劃材料后，國家公園管理局將組織完成專家考察論證、征求有關部門意見等環節。重點是發揮各方優勢、加強部門協作，建立兩個機制：一是建立專家咨詢機制，組織評估專家到現地考察、評估和論證，對重大問題專題咨詢；二是建立自然資源部、農業農村部、水利部等業務主管部門聯動審查機制，積極穩妥調處礦業權、基本農田、小水電、人工商品林等方面存在的歷史遺留 問題。

“總體規劃是國家公園保護、建設和管理最基礎性工作。目前，國家公園管理局正在組織專家對5個正式設立的國家公園總體規劃逐一進行現地核實和評估，同時也在進一步征求中央和國家相關部門意見。一旦相關審核、評估程序完成后，將予以正式批復實施。”唐小平表示。

國家公園建設將有怎樣的財政保障

日前，國務院辦公廳轉發了財政部、國家林草局（國家公園局）《關于推進國家公園建設若干財政政策的意見》（以下簡稱《意見》），推動建立以國家公園為主體的自然保護地體系財政保障制度。

《意見》提出，要堅持多措并舉、加強政策協同，明晰支出責任、統籌多元資金，實行“一類一策”、分類有序推進，注重預算績效、強化監督管理。到2025年，基本建立以國家公園為主體的自然保護地體系財政保障制度，到2035年，完善健全以國家公園為主體的自然保護地體系財政保障制度。

《意見》確定了五方面財政支持重點方向，包括支持生態系統保護修復、支持國家公園創建和運行管理、支持國家公園協調發展、支持保護科研和科普宣教以及支持國際合作和社會參與。

《意見》明確從五方面建立財政支持政策體系。一是合理劃分國家公園中央與地方財政事權和支出責任。二是加大財政資金投入和統籌力度。三是建立健全生態保護補償制度。四是落實落細相關稅收優惠政策和政府綠色采購等政策。五是積極創新多元化資金籌措機制。

“ 《意見》的出臺，有利于明確財政支持國家公園建設的工作目標，指導各級財政部門提高政治站位，統一思想認識，凝心聚力推進工作；有利于指導各級財政部門明確支持國家公園建設的重點方向和領域，找準著力點，加快建立以財政投入為主的多元化資金保障機制；有利于發揮財政資金、稅收、政府采購等多項政策協同作用，形成財政部門上下聯動、財政與其他部門橫向互動的工作協同推進機制，扎實推進各項任務落地見效。”財政部自然資源和生態環境司一級巡視員、副司長凡科軍表示，財政部切實強化推進國家公園體系建設的責任擔當，著力加大財政資金投入和資金統籌力度，積極研究完善財政支持政策體系，不斷提升資源配置效率和資金使用效益。2017年以來，中央財政已累計下達地方國家公園補助56.5億元，支持國家公園體系建設。

國家公園空間布局與 國土空間規劃如何銜接

國土空間規劃是國家空間發展的指南、可持續發展的空間藍圖，是各類開發保護建設活動的基本依據。在談到國家公園空間布局與國土空間規劃是什么關系，如何銜接時，自然資源部國土空間規劃局副局長孫雪東表示，實現空間類規劃“多規合一”，強化國土空間規劃對各專項規劃的指導約束作用，是黨中央、國務院作出的重大改革決策。國土空間規劃是對國土空間開發、保護、利用、修復在空間和時間上作出的安排，通過國家和省市縣鄉5級國土空間規劃統籌優化農業、生態、城鎮空間，將每一寸土地規劃得清清楚楚，并明確每一塊土地的用途管制和轉換規則。進入新發展階段，國土空間規劃站在人與自然和諧共生的高度，更加重視生態空間系統保護修復，劃定生態保護紅線，建立以國家公園為主體的自然保護地體系，建設生物多樣性保護網絡，實施山水林田湖草沙一體化保護修復。《國家公園空間布局方案》是國土空間規劃的有機組成部分，是國家公園建設的根本遵循。

一是識別重要生態空間，劃定生態保護紅線。通過資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價，優先將生物多樣性維護、水源涵養等生態功能極重要區域，以及水土流失、沙漠化等生態極脆弱區域劃入生態保護紅線。陸域生態保護紅線面積占陸域國土面積比例超過30%，其中過半為各類自然保護地，由此筑牢“三區四帶”國家生態安全屏障。

二是選擇具有國家象征、代表國家形象、國民認同度高的重要生態空間，作為建設全世界最大國家公園體系的基礎，在全國國土空間規劃中提出了國家公園陸域總面積占陸域國土總面積10％左右的規劃目標。

三是通過《國家公園空間布局方案》進一步明確了國家公園總體發展布局，對國家公園內自然資源資產管理，生態保護修復、社區發展、科技支撐、監測監管、科普宣教等方面作了安排，是對全國國土空間規劃的細化，也是地方各級國土空間規劃銜接落實國家公園創建工作的重要基礎。

四是統一了國土空間用途管控規則。通過各級國土空間規劃與《國家公園空間布局方案》的緊密銜接，明確了國家公園、自然保護地、生態保護紅線的空間對應關系，首次實現了所有國土空間統一規劃和統一用途管制。

總的原則是，核心保護區原則上禁止人為活動；核心保護區以外，僅允許對生態功能不造成破壞的有限人為活動。這樣安排，有利于自然生態系統原真性完整性保護，同時規范引導合理適度的人為活動，為建設美麗中國和人與自然和諧共生的中國式現代化筑牢生態根基。

“下一步，自然資源部將積極支持國家公園的創建設立工作，通過國土空間規劃‘一張圖配合做好規劃實施和監管。”孫雪東說。

國家公園建設和保護

在談到如何在國家公園建設和保護中發揮作用時，生態環境部自然生態保護司副司長郭瑾瓏表示，國家公園匯集了我國自然生態系統最重要、自然景觀最獨特、自然遺產最精華、生物多樣性最豐富的區域。因此，更要堅持“生態保護第一”的理念，把最應該保護的地方保護起來、保護好。

一是強化保護地人類活動監管。充分發揮遙感監測的“千里眼”作用，從2018年開始，持續對試點的國家公園等自然保護地的人類活動情況開展監測，及時發現問題，指導、督促各地進行核實、整改和銷號，實現閉環管理，減少人類活動對保護地生態環境的影響。截至去年底，國家級自然保護區重點生態環境問題的整改完成率達到94.7%，其中，17個省份高 于95%。

二是嚴查生態環境違法行為。近年來，通過中央生態環保督察、生態環保綜合執法，查處了一批影響保護地生態環境的違法違規問題。2017年以來，生態環境部聯合自然資源部、國家林草局、中國科學院等6家單位，逐年開展“綠盾”專項行動，嚴肅查處涉及自然保護地的違法違規問題。國家級自然保護區新增人類活動問題的數量和面積實現了“雙下降”，“不敢、不能、不想”違規侵占國家公園等自然保護地的政治環境和社會氛圍基本形成。

三是健全生態環境監管體系。持續完善國家公園等自然保護地生態環境監管體系、提升監管能力，先后制定實施自然保護地生態環境監管工作辦法、保護成效評估標準、問題整改銷號指導意見和自然保護地生態環保綜合執法工作意見等政策、標準和規范，構建保護地生態環境監管平臺，監測評估國家公園生態環境質量，指導、幫扶各地規范開展監管工作。

郭瑾瓏表示，下一步，生態環境部將持續加強國家公園生態環境監管工作：一是繼續開展中央生態環保督察、“綠盾”強化監督等專項行動，加強日常執法監管，嚴肅查處影響生態環境的違法違規行為，保護好國家公園生態系統的原真性和完整性，將“保護第一”的理念落到實處。二是客觀評估國家公園等自然保護地的生態保護成效，更加科學、精準、高效的保護好國家公園自然生態系統。三是和國家林草局、財政部、自然資源部一道，按照《國家公園空間布局方案》的部署，依法、有序推進國家公園建設，為建設美麗中國和人與自然和諧共生的現代化，提供更好的支撐 保障。

夢幻大九湖 ?劉慶軍 攝

大熊貓 ?馬文虎 攝

川金絲猴 ?黃徐 攝

晨曦 ?鄧建新 攝