軟考核激勵：村級治理行政化中的治理動力實現機制

呂德文 吳歡歡

摘要：在基層治理現代化背景下，村級組織仍能保持治理活力，其核心在于村干部治理動力的合理動員。現代綜合考評體系強化了村干部的行政化取向，村級治理唯上性增強。彈性化的考核安排可以釋放自治活力。通過其內含的行政-社會激勵式動員機制、類中心工作的精力配置辦法和與社會條件相適應的檢查強度，促使村干部積極回應村民訴求，實現“軟考核激勵”效果。作為一種治理管理工具，軟考核激勵機制可以重塑互動型的鄉村關系，留存村級自治空間；并借助多重激勵兼容功能，激發村干部干事創業的動力；最后，在保持治理目標不偏移的情況下，實現行政體系對社會治理資源的總體動員。由于軟考核激勵機制可以形塑“國家”與“社會”雙強的治理效果，是基層治理體系“三治”融合的有效實現形式。

關鍵詞：村干部動力；考核體系；彈性化考核；社會動員；“三治”融合

中圖分類號：C91 ? ? 文獻標識碼：A ? ? ?文章編號：1004-3160（2023）01-0058-13

一、問題的提出

當前，在一些鄉村治理中呈現形式主義狀態[1]。鄉村干部被調動起來填表格、做留痕工作。干部心態謹小慎微，最能接觸到群眾的村干部自由裁量空間大大縮小，遇到不符地方實際的政策也不會變通執行。“熱熱鬧鬧走過場，轟轟烈烈干形式”的直接后果是鄉村治理喪失了自主空間和治理活力。村干部作為國家與農民連接的橋梁，其治理積極性直接影響國家政策執行的效果和農村社會秩序的穩定。如何把村干部動員起來，既能協助政策執行，又能保持村級自治的活力，一直是學界持續研究的重要議題。

關于村干部動員和治理動力從何而來的問題，既有研究主要存在兩種分析路徑。

一是“利益-關系”路徑，即認為特定時期的經濟性、社會性收益和情感關系激發了村干部的治理動力。稅費時期，鄉鎮為調動村干部的協稅積極性，甚至可能默許村干部保留農業收益的剩余索取權以及對集體資產的私自侵占，由此形塑了鄉村之間的利益共同體關系[2]。延續利益動員思路，研究者發現稅費改革之后，利益分配模式同樣直接影響村干部的治理動力。這個時期項目資源進村能夠一定程度上調動起村干部，卻帶來鄉村社會圍繞村干部形成地方“分利秩序”[3]，致使陷入治理“內卷化”的意外后果。對于大部分資源稀少的村莊，村干部則消極對待各項事務，除非有社會性收益，諸如面子激勵，否則只能成為村莊秩序的守夜人和撞鐘者[4]。鄉鎮政府為實現政策動員，不得不綜合應用“權力-利益之網”和“公-私倫理之網”等正式或非正式動員手段[5]，調動村干部的工作積極性。

二是“制度-支配”路徑，持此觀點的學者認為非正式的干部動員手段需要結合正式規則的運用，僅僅依賴非正式手段的運作必然不能持久[6]。目標管理責任制是鄉鎮控制村莊的常見制度化動員工具，黨政體制亦構成鄉鎮調動村干部的制度支點[7]。基層財政體制改革之后，村干部逐漸成了財政支薪的準官員，其職業化趨勢愈加明顯[8]。鄉鎮政權通過對制度性資源的技術化調配，可以將村干部吸納進體制中，并借重細致全面的考核體系，對其進行強監控-強激勵式的“治理錦標賽”動員[9]。但伴隨村干部職業化而來的村級行政化過程，卻帶來了治理能力和治理活力方面的治理難題，形成“行政消解自治”的負面效應[8]。

本文將嘗試沿著第二條研究路徑及其問題展開對村干部治理動力問題的分析。在基層治理現代化的背景下，鄉鎮權力的運作越來越規范透明，這直接擠壓了鄉村利益共同體的建構基礎[10]，和其他非正式手段的運作空間。同時，一些原屬于村民自治范圍內的事務也被納入國家治理體系之中，國家通過行政體系回應村民切身問題。基層治理呈現國家化趨勢[11]，村干部的職業化現象明顯。那么如何避免因鄉村關系一體化帶來的村級形式主義[1]問題，避免村級治理的唯上傾向，并促使村干部葆有處理村莊內生事務的積極性，激發其聯結國家與農民的治理活力，構成了本文研究的出發點。

根據筆者近年來在全國各地村莊調研的經驗，發現即便在村級治理行政化的大背景下，仍有許多普通中西部農村呈現一定的自治活力。這些村莊背后普遍存在村級考核彈性化的共性特征。也即一方面，村級組織需要接受來自上級政府的較過去更為精細化、全面化的綜合考評；另一方面考評的過程不甚嚴苛，從而釋放了自治空間。考核的彈性化既實現了對村干部自上而下的行政動員，激發村級組織的政策落實動力；又實現了對其自下而上的社會動員，提高了村干部回應村民需求的積極性，最終形成“軟考核激勵”的綜合實踐效果。那么“軟考核激勵”的效果是如何實現的，其實現的機制是什么？在具體的村莊治理場域中其治理意義是什么？本文旨在結合個案經驗，并從個案中抽煉出一般機制，對其進行回答。

本文的經驗材料來源于筆者及所在研究團隊于2021年5月對鄂中A鎮為期15天的駐村調研①。在調研期間對當地的鄉鎮干部、村干部、小組長和村民等群體進行了無結構式訪談，由此獲得的一手資料構成本文分析的基礎。A鎮常住人口達五萬多，下轄24個村莊，兩個社區。由于地處江漢平原腹地，土地平整肥沃，河網密布，水利系統完善，人均可耕地面積達3畝多，離市區20多公里，是典型的農業型鄉鎮。A鎮還是全市的“蝦稻共作”的核心區域，具有全國蝦稻共作示范基地，近幾年致力于打造小龍蝦特色小鎮，目前多種模式發展的蝦稻共作面積約為9萬畝，占全鎮可耕種面積的85%以上。當地干部以中農為主，不少干部的副業是種稻養蝦。自2015年全省大幅提高村干部報酬之后，當地干部也逐漸走向職業化道路。2017年出臺了《A鎮村干部管理辦法（試行）》，對村干部工作的考核也愈加規范化。本文以A鎮轄區內的孫村為案例，探討彈性化考核對村干部的動員效應問題。

二、行政吸納背景下的軟考核與強動員

（一）行政吸納與行政動員

孫村位于A鎮相對邊緣的區位，是全鎮數一數二的大村。全村人口約2500人，五六百戶，十個村民小組。孫村現有村干部5名，是典型的中農治村。這些村干部年紀集中在五六十歲之間，都是有十幾二十年村組干部工作經歷的老干部。他們沒有太多外出務工的經歷，家里的副業也多與農業生產經營相關。十八大之前，村莊治理呈現簡約維持狀態。而后伴隨精準扶貧工作的展開，以及服務型政府建設的推進，村干部逐漸職業化，并在行政吸納的過程中實現了干部工作的強激勵。

2017年A鎮印發了村干部工資試行方案，提升了村干部的工資標準，并將工資與績效考核掛鉤。村干部為此受到更多諸如坐班、考勤等行政手段的管控。隨著行政工作的增多，村干部也通過自身的條線化、專業化分工承接下沉的事務。每個干部都獨立對接相應的業務部門（見表１），并承擔越來越多的臺賬性工作。為降低上級監督成本、提升治理的規范化，綜合考評體系作為過程管理模式的典型工具，被應用在村干部的年度考核工作中。

村干部考核的具體實施辦法是：（1）數量化指標。A鎮對村干部的考核用的是千分制綜合考評體系。每年鄉鎮都會根據上級黨政部門的工作安排調整針對村干部的考核內容和賦分權重，形成對村干部工作的約束和引導。以2020年A鎮村級工作考評為例，考核內容共分為黨建、三農、衛生/健康/人社、財經財貿、社會綜治、信訪、民政/退役軍人服務/精準扶貧、環保、民主測評、爭先創優/效能建設目標考評十個大項。最后一項屬于錦上添花的加分項，不是硬性考核內容。前九個項目總分合計1000分。除了三農大項分值占比達20%，其他項目占比只有10%。在每個大項中有二級考核項目和三級考核項目，三級考核項目中包含具體的工作內容和對應的分值。干部如果做到了就計入總分，否則不計分。（2）條線化考評。每年年末，鄉鎮會在各線口抽調干部組成一支下村考核的隊伍，到各個村莊進行現場考評。除了翻閱臺賬內容、進行民主測評，還要下組入戶巡查。然后各條線干部結合現場情況及平日對專門接應的村干部的工作印象進行打分。最后合計得出各村總分。各村得分情況最終將匯總至鄉鎮班子成員處，鄉鎮書記親自審核公示。（3）差等化激勵。考核結束后，鄉鎮會根據不同村莊的業績排名施行等級化的獎懲措施，以此形成激勵的差異化認同，激發干部的工作積極性。比如優秀者會追求更加優秀，而落后者也迎頭趕上。獎懲的方式主要是經濟激勵和面子激勵。A鎮的24個村莊一般會根據考核分數分成“優秀”“一般”兩個檔次。優秀的村莊可以獲得績效工資獎勵，但村干部們普遍認為獎懲主要還是涉及面子問題。孫村副書記說“工資多少不要緊，主要涉及到個人的臉面和書記的臉面。別的村都能搞好為什么你們村搞不好，為什么就你負責的（條線）工作出問題影響大家？你給書記丟臉，他開會要倒霉。每個村的干部大家都相互認識，會在其他村的干部面前丟臉”（SDS-20215201）。每次考核結束，不同村莊的干部們也會私下交流各自的分數并比較一番，可見考核背后的激勵效果是很明顯的。

這種規范化的綜合考評體系呈現幾個特點。第一，考核內容涉及的部門數量較多，幾乎每一個部門都有工作，且每個口子的工作評分占比都很平均。第二，過程考核比例增強，這種考核更重視把工作分解在日常完成，村干部要配合鄉鎮的日常動員，注重平時的工作表現，因為考核不僅看年終的工作成果，還要根據平時的表現打印象分。第三，考核涉及的工作具體而微，比如張貼標語、掛牌、關注公眾號等。第四，臺賬工作、留痕工作增加，包括工作日志、會議記錄、黨建臺賬、會議記錄、精準扶貧資料、各類統計報表等。總之，考核體系總體呈現精細化、清晰化特征。過去對村干部的考核只有籠統的要求，現在則將每一項工作的達標細節都羅列出來并賦予相應分值。

制度化的考評體系實現了對村干部的行政吸納和行政動員。規范清晰的考核細目將日常“不可見”的工作情況通過環節分解給顯性化了，村干部們因此有了相互比較的參照系。尤其分線考核的辦法使得事務責任真正落實到人，極大地強化了行政激勵效果。但這種籠罩式的考核也容易導向治理的反面。當越來越多的文牘化、形式化的事務在考核指標中清晰可見，伴隨考核壓力的增強，村干部會將更多精力放在應付這些可以拿分的事務上。而需要花費更多心思和精力去回應百姓真實需求的事務，往往因為難以在考評體系中展現出來，而被村干部選擇性忽略。最終，村級治理的行政化趨向增強，村級治理很容易陷入“強行政動員-弱自主治理”的失衡困境。

（二）軟考核的具體實踐

A鎮對村干部的綜合考評不僅將干部調動起來，承擔必要的行政性工作，同時借助軟考核實踐，保持了村莊自治活力，使得村干部動員并未走向治理的反面。所謂軟考核，即上級政府通過細微的機制安排，使得考核的力度和強度控制在一定范圍之內，為村莊自治留下空間。軟考核具體表現為：

第一，差序化考核。“差序”內含中心和邊緣地位等差之意。在真實的考核實踐中，考核的內容并非面面俱到，考核的嚴謹程度也有側重，“實事實考核，虛事虛考核”。對于上級安排的年度中心工作進行重點考核，關涉民生實事的工作也計入總分，且這些工作的賦分都相對較高。對于文牘性工作、留痕性工作，則不僅賦分較小，且一般作為“送分項”處理。比如考核表中的“信訪工作”一欄，二級項目中“上訪處置”賦分60分，“工作機制”20分，而較虛的“臺賬管理”僅占20分。再比如，“黨建”一欄中的二級項目“共青團”，其中包含至少5項工作，但總分僅為5分。相比之下，在加分項中，如能在村莊內部自主開展連片土地流轉、爭取到省市重點項目等，少則獲得10分，多則獲得100分。一般情況下，共青團的5分比較容易拿到，而對于實事的考核則需要到現場查看，并聽取民意評價，拿到這個分數是需要花費功夫的。如此一來，村干部不必花費太多心力在材料工作上。

第二，非剛性評價。在考核打分的過程中，對某一干部工作、村莊整體工作情況的評價，多只進行統籌性評審，而非精細化考核，且有容錯辦法和主觀評價空間。具體表現為：（1）在每個考核項目的評分中，多采用“大概加估計”的辦法，重點考核村干部的平時工作態度，而不會追究工作結果細節，考核表內含“民主測評”項目，允許鄉鎮干部進行主觀評價。（2）對于材料性、臺賬性工作，也有應付檢查的空間，“做材料粗糙一點不要緊，我們就按平時工作經驗填。只要有東西給鄉鎮干部看，只要不是空著、內容太離譜就行……每次快考核了，分管的鄉鎮干部都會提前暗示哪些材料需要考核，有沒有準備好”（LXX-20215601）。（3）鄉鎮最終會將每個村莊的成績按照項目加權合計，從千分制轉化為百分制，以此弱化細瑣分值的影響力。（4）遇到減分的項目，酌情減少扣分數值，而非遵循應減盡減的原則，并留有村干部的申訴空間。

第三，弱排名激勵[12]。考核后的排名環節中，鄉鎮雖會呈現各村成績的差距，但會將此差距控制在一定范圍內，不讓差距太顯著。這體現在：對各村進行排名分檔的層次不多，只分為“優秀”和“一般”兩檔。24個村莊，只有前三算優秀，后面的村莊都屬于一般。這樣的目的是重點突出少數優秀村莊的引領示范作用，而弱化對其他村莊的批評懲罰。另外在獎懲措施上，注重發揮社會性激勵、面子激勵手段，輔之以經濟激勵。對優秀的村莊頒發證書、給予績效獎勵，但“評為優秀的村莊與一般的村莊干部績效工資相差不太大，一千而已”（LLW-20215502）。

綜上，軟考核允許村干部的村莊工作以及鄉鎮干部的考核工作存在適當程度的名實分離，且以正向激勵為主，懲罰性激勵較弱。但這種有意為之的不精準、不精細、不嚴苛基本遵循實質合理性原則，從而形塑了村級治理的行政與自治的平衡關系。

（三）村級治理的強動員

軟考核之下，村干部可以避免陷入形式工作陷阱，使得更多精力釋放出來，回應村莊內生治理需求。孫村的村書記說現在村里的干部可以用一半的精力回應村民的訴求，一半的精力處理行政性事務，其中行政性事務中有一小半是材料性工作。以下是村干部在2021年上半年承擔的主要工作（見表2）。

從表格中可見：在村干部的主要工作中，行政性事務和村莊內生事務均有涉及。很多行政性事務也是直接與村民利益相關的事務，二者存在交集，且都需要做群眾性工作。部分行政性工作帶有一定的應付性，與村民利益沒有直接關聯，但都是相對容易處理的工作，比如環境衛生工作迎檢，只需要請小工把主干道掃一下即可；人口普查工作不用村干部親自做，只需要協助專門的調查人員開展工作。還有部分工作是純粹村莊內生性工作，在考核中算作加分項而非必需項，但可以直接回應村民的訴求；這類工作看似項目數量不多，實則最需要干部投入精力。除了策劃，還要組織動員，甚至需要進行釘子戶的治理，前后進展的時間很長。總體而言，孫村村干部工作的主要內容是實事，即便是行政性事務，也是以直接關涉村民利益的事務為主，且多與群眾打交道。

對于這些村莊治理事務，村干部們普遍覺得很有意義感。每周一村干部們都會開例會商量村莊大事；每天上午只要沒有特殊情況，所有干部都主動到村委轉一圈。孫村副主任說，“這幾年村干部干的比較有滋味，走在路上村民都會熱情（跟我們）打招呼。書記很有威望，我們也有臉面。副書記60歲了都不舍得退休，到時候可以返聘回來繼續干”（SF-20215302）。

三、軟考核激勵的實現邏輯

彈性化考核軟化了行政吸納和動員村干部的強度，避免村干部過度卷入形式化工作，并在其內含的多機制的共同作用下，實現了觸發村干部積極回應村民訴求的激勵效果。軟考核之下的干部動力生成機制具體表現為三個相互關聯的層面，它們分別從激發干部動力、釋放干事時間、給予容錯空間等方面形塑干部干事創業的積極性，讓村干部想干事、能干事、敢干事，調動村級治理的整體活力。

（一）行政-社會激勵式動員機制

考核體系不僅是一種評價工具，還是一種治理術。地方政府通過對考核指揮棒的應用，突出工作重點，實現治理目標的管理。考核體系這一助推治理的功能是建立在其彈性化運作的基礎之上的。剛性化的考核體系容易促使村干部對治理事務的選擇性執行。全面性的硬化考核對村干部各項工作要求都非常高，尤其在臺賬內容上盡可能要求精準化，這就引導干部們把更多精力放在材料的制作和表格的填寫上。同時干部們為了拿分，不得不忽略那些執行環節難以在考核表中清晰呈現的群眾性工作，而更傾向于優先執行痕跡性很強的行政性工作，造成了“政務”對“村務”的擠壓。正如其他地方面臨考核高壓的村干部所言：“村干部80%的精力用在自上而下的行政性任務，而用在村務上的僅占20%，并且這20%中的絕大多數都涉及到鄉鎮政府的考核。”[8]

A鎮通過彈性化的考核工作方案，實現了對村干部干事創業積極性的激發。考核體系的設置與地方實際治理事務結構相適配，虛事不僅分值低，而且軟考核，實事則占分較大且進行嚴肅考核。虛實有度、軟硬有別的考核實現了對干部注意力的有力支配。村干部干實事不僅可以獲得行政體系的鼓勵，獲得較高的考核分數和更多的項目資源，還可以獲得群眾的認可，增進社會聲望。換句話說，村民需要的正是政府所鼓勵的，政府支持的正是村民所認可的。行政動員和社會動員得以相互強化，行政激勵與社會激勵最終形成正反饋循環。

孫村干部在村書記的帶領下，為村民干了不少實事。比如，近幾年當地興起蝦稻共作生產模式，為提升本村的百姓收入，村干部組織村民進行按戶連片工作。各戶細碎分散的農地通過互換整合，實現土地的集中連片經營。其間，需要村干部發揮極強的統籌作用。除了將土地上收集體重新分配，還要請人平整土地，實現生產條件的均質化。最后還要動員村民、整合政府項目資源，在田邊架電線、修溝渠、修公路、建看守房……光是整合一個小組的土地，給村民開會都開了十多次，但干部們都覺得值得。最終，不僅農民家庭提高了農業收入，村干部也受到上級政府的嘉獎，并作為先進典型在別村推廣。（LLW-20215701）

（二）類中心工作精力配置機制

綜合考評體系具有復制性，針對村干部的綜合考評是政府按照條塊層級逐級復制下沉的結果。綜合考評的本意是縣委縣政府結合年度重點工作從部門考核中單列的考評體系，以黨委政府為考核主體，昭示工作的重要性。如此，綜合考核的內容本身已經經過遴選，并作為中心工作位列下級政府部門治理事務序列的榜首。然而，綜合考評體系出現了從“單中心”工作考核向“多中心”“全中心”工作考核的轉變[13]。反映到考評內容中，則為考核所涉條線部門的數量和工作內容的數量同時增多。正如當前所見A鎮針對村干部的考核表中的八個大項，其內含的子項幾乎囊括所有條線部門的工作。

由于鄉村干部的治理資源、工作精力非常有限，在事事硬考核的背景下，容易陷入中心工作失靈狀態。面面俱到的考核體系的最大特征是無法在考核細目和分值的設置中區分事務的輕重緩急。如此帶來了基層工作秩序的紊亂。不僅強化了基層的形式主義，還消耗了干部資源。干部們上下兩端難以兼顧因此也難獲得兩端的認可，個體疲于應對。A鎮的村干部考核工作的經驗是，在既有綜合考評基礎之上，通過差序化考核和非剛性評價，再造一個類中心化的工作考核方案。從而重塑了村干部精力的分配格局。正是因為在治理事務的考核中虛實有別，區分出“加分項”“減分項”“送分項”。村干部才能在形式化工作上少花時間和精力，集中力量做好關切村民整體利益的關鍵事情。最終形成良性治理秩序，提升村干部治理效能感。

在考核表中，有一些工作要求與農村實際不符。比如社會綜治考核大項中，內含20分的網格化管理工作，要求村莊配齊網格管理人員和裝備，并實時進行網格信息的維護。但這與村莊的簡約治理不相契合。因此，在考核的過程中，網格化管理這一項就作為送分項處理。“比如婦聯工作、共青團工作、網格化管理的工作，都算是非中心工作，不會被細致考核的，只要求有基本的檔案材料即可……有些無關緊要的會議照片可以適當擺拍，但不能做得太過分。比如夏天的會議穿著冬天的衣服就不合理。也不能一點材料都不做，不做是態度問題，上面想給考核通過都沒依據……總的來看這些材料工作花費的時間是相對少的，我們干部就可以去田間地頭（做群眾工作）。”（LXX-20215601）

（三）檢查強度的社會適應機制

考核作為一種治理機制，本身就是“軟”的技術治理[14]，并遵從技術治理的一般規律。已有研究表明，技術治理可被視為國家對社會的復雜性簡化，但也因此技術治理容易遭受現實社會信息失真、隱性權力結構扭曲、自生系統復雜性等方面的質疑[15]。技術治理內含“規范”和“信息”兩個向度，也由此帶來了自身內在的“規范的統一性”與“事實的全面性”之間的矛盾[16]，即技術治理本身存在信息能力和規范化能力間的異步問題。在具體的治理實踐中，需要兩個向度協調配適，方能弱化技術治理的治理限度，發揮其積極功能。

在A鎮的治理場景中，鄉村社會并未完全實現現代化轉型，由此需要調整以考核為代表的技術治理的強度以與社會進行適配。鄉村治理由于需要直接面對群眾，其治理事務具有不規則性、偶發性和關系性等特點。這直接導致鄉村社會的數據化成本很高，信息化能力受限。根據激勵制度設計的有效信息原則和激勵強度原則[17]，在有效信息不足的情況下，提高激勵強度會導致目標替代問題出現。為適應鄉村社會治理事務特征，需要弱化技術治理的規范化要求以與其較低的信息測度能力相匹配，從而避免出現強考核-強激勵下的治理效果偏差。落實到考核實踐中，則要求考核體系內含一定的容錯空間，為無法量化的社會情理、意外偶然留有余地。通過相對模糊化的考核，能夠激發干部干事創業的積極性，讓干部想干事也敢干事，而不是為了卸責、避責而陷于過度形式化中。最終形塑出合理有序的鄉村治理秩序。

年終考核村干部的時候，鄉鎮干部不是機械性地對照考核細目打分，而是在必要項目的評估之上，結合村干部日常的工作情況打一個總體的印象分。如果工作遇到減分項，鄉鎮干部也會手下留情。比如，“秸稈禁燒”工作的考核細目中，有一項是“發現火點1處扣1分，發現黑斑1處扣1分”，然而鄉鎮干部并不會嚴格按照此規定仔細打分。如果該村出現過5處火點，最終僅會扣掉兩三分。鄉鎮干部說，“像這種事情，干部工作再賣力，宣傳再到位，總還是有群眾不聽你的，這不能怪干部。有的老人上了年紀了固執得很，講理都講不通，這在農村很常見。還有的表面上聽干部的話，背后偷偷點火……農村環境復雜，（如果）政策一刀切就不符合常理，寒了干部的心。”（DZB-202151501）

四、軟考核激勵的實踐效果

軟考核激勵是一種有效的鄉村關系調節機制。它保證了鄉村之間在行政吸納背景之下，仍能保持“鄉政村治”基本治理構架及村莊自治活力。其背后的邏輯在于，首先，彈性化考核增加了考核賦分的不確定性，從而拓展了鄉村之間的互動空間，再造了村莊自治的留存格局；同時，這種彈性化考核還可以內置人的主觀能動因素，優化考核合理性，促進干部的激勵兼容；最后，彈性化考核軟化了考核的強度，避免了硬性考核帶來的治理資源擠出效應和治理目標偏移問題，并最終實現了行政體系對社會治理資源的總體動員。

（一）重塑鄉村韌性與留存自治空間

軟考核激勵機制可以避免鄉村體制關系剛性化，重塑鄉村活躍的互動空間。過于嚴苛的考核體系容易使得鄉村關系變成科層體制中的上下級關系。這不僅突破了“鄉政村治”的體制底線，使得村級組織逐漸成為鄉鎮的派出機構從而導致唯上性增強，自治主體性喪失；而且使得治理資源本就匱乏的鄉鎮政權過度消耗體制性資源，不斷弱化自身權威，最終使得鄉村治理秩序難以維系。與之相反，彈性化考核借助考評賦分的不確定性，可以增進鄉村之間的互動關系，最終形塑出“鄉政”與“村治”雙強的積極治理效果。

軟考核所生產的鄉村博弈空間使得鄉村關系韌性化、彈性化。一方面在考核實踐中，鄉鎮干部因為掌有打分、排名的最終控制權而重塑了自身權威[12]。在相對靈活的打分形式下，村莊的考評結果并不僅僅取決于村干部自身的努力情況，而且取決于鄉鎮的綜合權衡。考核程序的形式合法性給予鄉鎮回應質疑的憑據，看似“客觀”的統計數據實則強化了鄉鎮的自由裁量權。正是這小小的不確定性，使得治理資源匱乏的鄉鎮政權可以超越村干部的意志，獲得一種有效的支配性權威。同時也因為不確定性所隱含的威懾功能，讓鄉鎮在對村莊的后續政策動員中更加具有力量。

另一方面，村干部也因為有了這一不確定空間，可以展開與鄉鎮之間的索分談判。孫村治調主任說，有的時候他感覺鄉鎮干部在其條線工作的考核中少打了0.5分，這讓他覺得有點不公平，畢竟這影響到評獎和面子，遂當場與鄉鎮干部理論，說自己平時工作做得那么到位，為什么分給低了，說到情緒激動時差點撂挑子。（XLJ-2151001）

村干部除了會“強要”，有時候也會說好話“討要”。面對這些要求，鄉鎮干部對其安撫多于責備，以保證在以后的工作中村干部還能積極配合。同時也正是這樣的博弈空間，使得鄉鎮干部日后給村干部安排工作時會有所忌憚，并體諒干部、收斂權威，不至于安排過于不合理的任務或層層加碼。而村干部遇到不合實際的工作時也敢于向上級提出異議。

2019年，李書記有過一次與鄉鎮博弈成功的經歷。上面下來一個小田并大田的土地整理項目，但市委副書記要求整合的田塊單元面積至少要40畝才算達標。李書記覺得這不符合農村實際，“農民家庭戶均才十幾畝，如果按要求整合的地塊面積是40畝，就需要四分之三的農戶將土地全部流轉出去，流轉出去所得的地租收入頂多每年萬元，但若農戶自己養蝦種稻，則收入至少四五萬元，相差好遠，這對農民（利益）是一種損害”。于是李書記向上級打報告，要真這么要求自己就不干。后來上級政府還是按照李書記的想法降低了單位田塊面積的要求。（LLW-20215502）

可見，彈性化的考核方案拓展了鄉村的博弈空間，使得鄉村之間得以保持適度距離，增進鄉村關系韌性。村級治理由此避免過度唯上，留存了一定的自治格局。

（二）考核激勵兼容與干部動力激發

軟考核的又一合理性在于，考核的彈性化空間中可以置入人的主觀能動性力量，以此納入更多不可量化的權衡因素，彌補考核技術的治理局限。最終促進考核體系的公平合理性，提升考核的激勵效用。考核體系的這一優化過程集中體現在其多重激勵兼容功能的實現上。

首先，彈性化考核有助于實現不同村莊之間的村干部激勵兼容。（1）由于各個村莊治理條件不同，治理難度也各有差異。干部能力和積極性只是影響治理效果的諸多因素中的一個。如果僅僅依據考核表的項目分數評價干部工作，則忽略了治理條件對治理效果的影響，這對先天治理條件較差的村莊村干部而言有些許不公平。鄉鎮干部的主觀裁量空間給了鄉鎮綜合衡量各方面因素的機會，從而彌合了考核的不公平空間，保護了條件不同的村莊村干部的工作積極性。比如有的村莊面積大、人口多、姓氏雜，或者區位條件不佳導致治理效果有限，鄉鎮干部給村干部打分會暗自增加其分數權重，注重村干部的日常工作態度，嘉獎村干部的苦勞，至少不會輕易將其列入末位榜單中。如此，考核體系不會以單一結果論英雄，而是適時弱化外部干擾因素，真正將考核重點放置在村干部的工作態度和工作能力上。（2）彈性化考核的積極作用還在于，以縮小獎懲差距為表征的弱排名激勵可以增加考核體系的激勵性而弱化其排斥性。排名次序不同的村干部都可以形成各自的排名認同：得到嘉獎的村干部會很有面子，為保住面子下次會更加努力；而排名靠后的村干部則不會覺得備受打擊，仍然心懷未來評優的希望。如此，鄉鎮在激勵一些干部的同時不會過度打擊另外一些干部。總之，考核的彈性化運作形式由于綜合考量了諸多不均衡因素的影響，優化了考核的合理性，防止村莊評價的兩極分化，保護了干部干事創業的積極性。

其次，彈性化考核也有利于實現行政激勵與社區激勵兼容。在事事硬考核的地方，往往容易出現行政激勵對社區激勵的排斥效應。尤其在村干部職業化背景下，村干部更容易受行政激勵的驅使，選擇性執行政務而忽略內生性村務。與之相反，彈性化考核通過虛實有別的類中心工作機制，擇取實事重點考核，使得行政激勵與社區激勵相互重合，激發干部積極回應村民訴求。

孫村的李書記很大一部分精力投放在為村民爭取項目資源上。其中所涉環節繁瑣：首先要動員熟人網絡關系聯絡上政府部門領導，請求支援村級建設；然后撰寫項目申請書；最后動員村民做好前期準備工作，協助項目資源順利落地……比如各小組的路燈就是李書記親自到縣里跑下來的項目。除了受到村民的認可，這些項目也在年終考核中讓村莊獲得較高的額外加分獎勵。（XSS-202151301）

綜上，彈性化的考核制度設計既帶來了橫向的村莊之間干部激勵的兼容效果，也帶來了縱向的行政激勵與社會激勵兼容的效果，以此盡可能鼓勵每個村莊的村干部更好地回應來自上級和村民的治理需求，保持干事創業、積極進取的勢頭。

（三）村莊治理導向與社會治理動員

軟考核的適度考核壓力，既使得考核體系保持服務于治理的目標不偏移，又實現了社會治理資源的有效動員。剛性化考核所塑造的村級行政化治理實踐，往往容易生成治理體系的耗散結構。在村干部職業化背景之下，強考核壓力促使村級組織容易被吸納為鄉鎮政權的下一級單位。鄉村之間所型構的行政權力勢差，使得鄉鎮干部更方便將其分內工作直接下壓給村干部完成。鄉鎮從落實政策一級變成監督、考核一級。對于基層治理資源本就匱乏的普通中西部農村而言[6]，如此剛性化的關系不僅造成了鄉鎮人力資源的浪費，還損害了政府權威。村級干部在高壓考核之下，不得不過分注重留痕并唯上是從。村級治理目標由此發生了偏移。最終，鄉村治理體系脫嵌于村莊社區，形成治理資源的擠出效應和治理體系的高耗狀態，基層治理變得難以維系。

與之相反，軟考核治理形態則促進了良性治理秩序的形成。軟考核之下，村級組織的行政化并未突破“鄉政村治”的基本構架。一方面，缺乏專斷權力的鄉鎮會謹防自身過度使用有限的正式權力，并借助國家權力技術吸納民間資源[18]，與村級組織建立責任共同體關系[10]。另一方面，充滿彈性的考核體系可以涵養更多社會治理資源，并為治理資源的調度留足空間。在軟考核激勵之下，村級組織能夠鼓勵更多有能力、敢擔當的精英參與村莊治理。并通過社區面子資源的激活來觸發能人干部身上所附著的社會資本、治理權威的應用，形成對基層治理資源的補充。總之，軟考核激勵實現了行政嵌入社會以及對社會資源的吸納，避免體制陷入無意義空轉。

A鎮的村干部多為中農型干部，軟考核之下，并未出現治理主體類型的替換。中農干部雖然文化水平不高，但有豐富的群眾工作經驗，積攢了豐厚的社會治理資本。在村莊人才外流的背景下，中農干部即為村莊社區內部的相對精英群體。他們有能力盤活在村資源，使得自身收入不亞于進城務工。在常年與村民打交道的過程中，他們也積攢了不少治理權威。更重要的是，由于他們的經濟利益和社會關系深度嵌于村莊，他們對國家惠農政策更為敏感，也更樂于積極推動相關政策落地，實現國家目標與村民利益的對接，以提升自己的社會聲望。如此，村級治理得以持續迸發活力。

五、結論與討論

既有研究對行政與自治的關系有不少討論，并以揭露行政對自治的宰制居多，這尤其表現在村干部職業化背景下，干部治理動力的消解與村級活力的弱化層面。然而村級行政化、治理規范化是否必然帶來治理的懸浮問題進而導致形式主義，這是本文重點探討的問題所在。研究發現，克制的行政力量尤其是適中的考核強度，可以給予基層更多的適應性空間。不同基層治理主體的充分互動，促使考核體系的操作軟化和微觀機制的調整。這不僅可以發揮考核體系的動員和評價功能，還可以實現治理的指揮棒效果。基層治理得以實現行政與自治的平衡，并在充滿韌性的鄉村關系的建構中，進一步達至行政對社會的動員，最終形塑“國家”與“社會”的雙強治理效果。

自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系如何真正落地，需要一定的治理載體。本文所探討的“軟考核激勵”即為一個有效的政策兌現機制。考核體系作為一種從國家治理體系延伸下來的技術治理手段，實現了行政力量對村莊治理的在場及主導。既可以避免村干部陷入無所事事的懸浮狀態，或者變遷中的鄉村社會秩序的黑暴化問題；還可以圍繞服務型政府的建設承接密集下沉的治理任務，實現國家與社會的聯結。同時，彈性化的考核實踐為基層治理活力提供制度化的釋放空間。行政和自治借此發揮各自的長處，并相互結合產生積極作用。在治理技術與社會結構的互動與適應中，實現了社會治理資源的吸納與自治、德治的激活綻放。當然也需要注意，通過考核體系所實現的行政對社會的動員亦存在技術手段的過度使用風險，比如有的地方很容易陷入考核的路徑依賴與強考核的問題。技術之度如何拿捏，行政的力量如何厘清自己的邊界，這并非一勞永逸。需要基層釋放行政自主性，積極促進治理技術與社會之間的調適。如何利用制度積極引導發揮人的主觀能動性，實現簡約、高效且有溫度的基層治理，也應該是治理現代化探索中的重要面向。

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責任編輯：楊 ?煉

收稿日期：2022-10-17

基金項目：國家社科基金重大項目“鄉村振興戰略背景下多元化鄉村治理問題研究”（項目編號：19ZDA114）

作者簡介：呂德文，男，福建武平人，武漢大學社會學院教授、博士生導師，主要研究方向：社會變遷與基層治理；吳歡歡，女，海南海口人，武漢大學社會學院博士研究生，主要研究方向：農村問題與基層治理。