賦予農民更加充分財產權益的實現路徑

鄧伯軍

摘要：如何賦予農民更加充分的財產權益？關鍵在實現。換言之，財產權益由法定狀態轉化為現實狀態，由相對單一轉化為相對多樣，由法律保護轉化為經濟實現。在經濟實踐中，財產權益的實現面臨若干障礙，如地區差距問題、財力支撐問題、機制優化問題、技術進步問題。為破除障礙，必須構建一系列實現路徑，即以優勢互補的區域經濟布局彌合地區差距，以健全農村金融服務體系鞏固財力支撐，以深化農村土地制度改革實現機制優化，以強化農業科技和裝備支撐推動技術進步。

關鍵詞：農民；財產權；實現；土地

賦予農民更加充分的財產權益，是鄉村振興的重要一環。黨的二十大報告指出：“深化農村土地制度改革，賦予農民更加充分的財產權益”[1]。針對這一問題，揚州大學莫凡教授的著作《西部邊遠地區農民土地財產權的實現問題研究》做了系統研究，其觀點對于筆者有很大啟發。基于這些啟發，本文從農民土地財產權益的實現理念、實現障礙、實現路徑等三個方面展開論述，從而嘗試深化該問題的學理探討。

一、關鍵在實現：農民的財產權益何以更加充分

（一）財產權益由法定狀態轉化為現實狀態

農民的財產權益完成從法定狀態到現實狀態的轉變，能保障農民獲取其財產權益的實際價值。莫凡教授認為，完成這一轉變，需要通過權利的自我實現或干預實現使其成為事實，即可在實際生活中實現權利真實的、完整的價值[2]2-3。農民的財產權益主要包含土地經營承包權、宅基地使用權以及集體收益分配權，而財產的所有、處置與分配問題的解決則是實現這些具體權益的關鍵所在。首先，從財產的所有問題來看，要進一步明晰農民財產權益范圍的界定，減少因相關利益主體之間權益邊界模糊而產生的權益不充分、不完全或無法得到有效保護的狀況，切實解決土地確權問題，確保農民在行使權力時有所依據。如土地的集體產權、農村的集體所有制還沒有一個完善的實現形式，需要從實際行為的角度出發，對產權作明確完整的界定，并拓寬農民財產權益的領域。其次，在處置問題的解決上還有一定的阻礙，存在土地經營承包權、宅基地使用權等財產權益流轉不暢的現象，且農民從流轉中所獲收益還不完全具備合理性與正當性。因此，需要協調所有權的各個主體之間的利益，做到合理配置，同時，處理好流轉過程中的供求關系，擴大農民處置自身財產權益的范圍，視情況擴大流轉的交易對象。最后，資源與利潤的分配還需依據實際情況向農民傾斜，健全集體經營性建設用地的收益分配機制、監管機制，分配流程公開透明化，為分配的公平公正做好保障。另外，地理環境與自然環境也會影響農民財產權益實現。我國區域差異較大，各地要統籌考慮區位條件、資源稟賦、環境容量、產業基礎以及歷史文化傳承等因素，進行分類治理，選擇差異化實現方式[3]。做到因地制宜，針對性地進行農民財產權益由法定狀態到現實狀態的轉變。

（二）財產權益由相對單一轉化為相對多樣

農民財產權益完成由相對單一到相對多樣的轉變能擴展農民的增收渠道，挖掘土地等財產的多功能價值，從而提升其價值，使得農民財產權益的實現更快速、更充分。從單一轉向多樣主要依靠加強內部的開發和加深外部的聯系這兩種方式。第一是加強內部的開發，指的是土地、宅基地以及農業產品等財產權益自身可能性的開發，其目標是打造出新產業、新業態。推動農村旅游業、創意農業的建設，把握住鄉村旅游、民俗旅游的趨勢，打造休閑觀光園區、鄉村民宿等新產業，以實現鄉村的旅游經濟效益。如時下較為流行的“農家樂”“采摘”“露營”等活動，很好地契合了農村的自然地理環境與產業特點，能有效地在實現綠色發展、創意發展的基礎上完成農民財產權益的實現。同時，改革農業生產方式，深化供給側結構性改革，推動傳統農業向現代農業轉型，使農業產品產業鏈數字化、智能化，提升生產效率與生產質量，提升農業產品的科技含量、創意含量，充分滿足消費者需求。第二是加深外部的聯系，指的是通過“互聯網+”“電商平臺”“直播平臺”激發農村的市場潛力，拓展商機，其目標是實現農村電商與現代農業的融合發展。科技革命與產業革命促使數字經濟成為提高經濟收益的重要引擎，利用信息技術能快速打通銷售渠道，打破地理隔閡，提升農業產品的流通，降低經營成本與經營風險，增加農民的經濟效益。隨著鄉村振興戰略的深入實施，電子商務的發展極大便利了農業產品的銷售，使農民享受到互聯網經濟帶來的紅利。直播帶貨的興起也為農業產品的銷售提供了新路徑，助農直播已經在實踐中展現出其能帶來利潤與收益，在講解推銷的過程中也會賦予產品一定的人文價值與人文情懷，以提升其隱性價值與吸引力。

（三）財產權益由法律保護轉化為經濟實現

要讓農民的財產權益更加充分，必須推動財產權益由法律保護轉化為經濟實現。事實上，不少農村地區擁有豐富的“資源財產”，只不過由于地理位置、交通、基礎設施等原因，這些有利資源一時難以產生現實的收益，于是就出現了“守著金山要飯”的狀況。換句話說，農村地區的資源財產是一種“沉睡的財產權”。要讓這種“沉睡的財產權”化作“蘇醒的財產權”，必然要依靠財產權的實現這一手段，把潛在的增收能力化作現實的經濟收益[4]。就此而言，財產性收入理應成為當前農村地區農民增收的主要途徑之一。從實踐來看，國家對此已經進行了探索?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于實施鄉村振興戰略的意見》明確提出了進一步改革農村土地制度的原則方法：系統總結農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點經驗，逐步擴大試點，加快土地管理法修改，完善農村土地利用管理政策體系[5]。這給農村地區喚醒沉睡的資源財產提供了方法論的指導。總之，財產權的實現對于賦予農民更加充分的財產權益具有重要意義，問題的關鍵在于如何突破農村地區，尤其是西部邊遠地區財產權實現的各種難點問題，真正讓財富涌流出來。

二、實現障礙：賦予農民更加充分的財產權益的難點問題

（一）地區差距問題

農民財產權益的實現首先會面臨地區差距問題。莫凡教授認為，財產權的實現對于西部邊遠地區社會治理有著尤為突出的重要意義[2]7。根據相關數據，我國東、中、西及東北部地區農民人均收入水平呈不斷上升趨勢?！?020年全國農村居民人均可支配收入為17131.5元，較上年增加了1110.8元……各省市中農村居民人均可支配收入超過全國水平的地區有9個，排名前三的地區都在三萬元之上，其中最高的地區是上海市，達34911.3元，較上一年增加了1716.1元。農村居民人均可支配收入排名第二的是浙江省，農村居民人均可支配收入為31930.5元，農村居民人均消費支出為21555.4元。其后的北京市的農村居民人均可支配收入為30125.7元，較上一年增加了1197.3元。”[6]總體而言，東部地區農民人均收入水平最高，西部地區農民人均收入水平最低，東北部地區農民人均收入水平高于西部地區，位于第三，中部地區農民人均收入水平高于東北部地區，位居第二[7]。

由于我國的特殊國情，改革開放以來，各項政策不可能在全國范圍內一蹴而就[8]，“先富帶動后富”擴大了不同地區經濟發展水平差距，使得不同地區之間農民財產性收入相差甚遠[9]。從全國各地區農民收入情況對比可以看出，東部地區經濟較為發達，基礎設施、交通便捷程度等方面都明顯優于其他地區，具有較為明顯的區域優勢，因而該地區的農民生活有保障，受教育程度較高[10]，土地制度、土地市場也較為完善，農民的財產性收入也高于中西部地區。發達地區的經濟發展推動城鄉企業的發展，農民所得的股息紅利遠超不發達地區；城市化發展推動各地區房地產業的發展，不同地區城市化發展水平不一致，導致發達的東部地區的土地征用補償水平遠超不發達的中西部地區。此外，中西部地區的農村金融體制機制建設不完善，未能起到促進該地區農民財產性收入增加的作用，甚至具有抑制作用。同時，由于當地農民投資理念較薄弱、投資渠道狹窄，使得不發達地區農民的利息收入、股息紅利、積極投資收入等遠低于發達地區農民。

（二）財力支撐問題

土地財產權的實現，很大程度上要依靠土地流轉來推動，而土地的流轉需要有必要的財力作為支撐。當前，該領域存在著若干問題：

首先，有意愿擴大土地經營面積的農民個人財力不足。農民的個人財力取決于農民的自身收入狀況，其通常可分為工資性收入、經營性收入、轉移性收入等。其一，農民的工資性收入主要來源于其在農業企業工作或在工業企業打工所得，這部分收入的增長空間雖然存在，但整體上增長速度不快。原因在于，農民進入企業工作后，工資性收入必然與其勞動技能緊密聯系，而目前大多數農民工的勞動技能仍然不足以讓其擺脫分工鏈條的低端，盡管國家近年來對農民的職業培訓下了很大氣力，但要讓大部分農民具備高收入勞動技能，這需要一段較長的時間才可能實現。其二，經營性收入對于部分擁有資金來源、經營能力的農民而言，的確是其發家致富的重要渠道，但是對于大部分農民，尤其是西部邊遠地區的部分農民來說，其資金有限、經營能力不強，因而也難以從自己土地的日常經營中獲取更大收益。當然，近年來不斷興起的“農家樂”“民宿”等鄉村旅游模式，給提升農民的經營性收入以巨大的助推力，但是對于西部邊遠地區的部分農民來說，其地理位置偏遠，道路、通訊等旅游基礎設施不足，給其利用鄉村旅游提升經營性收入造成障礙。其三，轉移性收入主要是政府利用財政工具，將部分資金轉移至西部邊遠地區農村的收入方式，這一收入本質上不是為西部邊遠地區“供血”，而是要通過具體的致富項目提升其“造血”功能，因而必然不是農民收入的主要組成部分。總之，農民工資性收入、經營性收入、轉移性收入的不足，使得其擴大土地經營面積的目標難以達成，在資金層面阻礙著土地財產權的實現。

其次，農村金融服務機制不完善。在農民自身財力不足的情況下，農村金融服務是解決土地流轉資金問題的重要途徑。但是，我國目前的金融服務體系在大型城市較為完善，而在中小型城市、農村及邊遠地區則相對落后，農村金融制度的完善程度和金融市場的發育程度不足，這影響著土地流轉前的融資環節。中小型城市、農村及邊遠地區給個人提供的融資渠道較少，大型商業銀行、政策性銀行在農村仍然需要得到進一步的發展，農村證券機構、保險機構的發展更是需要加快步伐[11]。這不利于保護個人或中小企業進行土地經營投資的積極性，制約著土地流轉和農民財產權的實現[12]。

再次，邊遠地區政府財力支撐不足。政府的收入主要依靠稅收、債務、管理等方面[4]，但是在中小型城市、農村及邊遠地區，居民個人繳稅較少，各類型的企業主體規模有限，因而政府稅收收入相對緊張。除此之外，邊遠地區政府的投資性收入與經濟發達地區也存在較大差距，由此造成土地流轉的資金來源存在問題。

（三）機制優化問題

農村土地流轉的機制體制問題，對農民的財產權實現也有很大影響，農民土地所有權主體模糊、農村土地財產權糾紛化解機制不足、土地征用補償分配不合理等都阻礙著農民土地財產權的實現，阻礙農民財產性收入的提升。

首先，農民土地所有權主體模糊。依照我國《土地管理法》的規定[13]，農村土地所有權歸鄉（鎮）集體、村集體、村民小組這三種類型的農村集體組織享有，而實際運行中，大多由村委會充當代表，農村集體所有制有時會運行為村長和村委會的少數人所有，導致集體所有制實行不當，農民土地財產權益受到侵害。

其次，農村土地財產權糾紛的化解機制需要進一步完善。其集中體現為無約、違約、監管缺失、違法經營等現象造成的財產權糾紛難以得到有效治理。從無約情況來看，財產權轉讓、使用過程中的“非正式”約定常常會導致條款不清、權責不明等問題，造成各種事后矛盾、沖突。從違約情況來看，在土地承包經營過程中，發包方往往占據優勢地位，在承包合同中對承包方的約束較多，而對自身的約束較少，從而極易導致后期土地經營過程中的違約狀況。從監管缺失來看，主要體現在監管人員的隊伍建設、監管技術的創新運用、監管機構的整合發力等方面的不足之處，需要政府部門在信息透明、多層次監督、監管標準等方面予以改進與完善。從違法經營來看，少數經濟主體在農村土地的經營活動中，存在著“違規設立各類園區、房地產項目、違法圈占土地、土地非法入市和有法不依、執法不嚴等問題，導致農村土地違法案件層出不窮、花樣翻新”[14]。毫無疑問，這也會導致各類財產權糾紛的生成、激化。

最后，土地征用補償分配不合理。無論是集體非農建設用地，還是單位或個人進行建設用地，抑或是政府征用農村集體土地，按照我國法律都必須支付補償費用。但實際上，農民獲得補償的相關機制仍有待于進一步完善，一些難點問題亟待解決。

（四）技術進步問題

工業化和城鎮化是當今經濟發展的趨勢，是經濟技術發展的動力，是促進我國經濟快速增長，提高農民生活水平，提升農民財產性收入的基本途徑[15]。第一，快速發展的工業化和城鎮化能夠為農業現代化發展提供資金、技術等支持，從而提高農業生產效率，提升農業生產效益，增加農民財產性收入。第二，工業化和城鎮化能夠提高農業就業人員的生產效率，轉移農村部分剩余勞動力，實現農民收入的增加。第三，工業化和城鎮化的深入推進為農產品創造銷售市場，拓寬銷售路徑，農產品推向更多的地區，更有效實現農民財產性收入的提升，同時也提升農村集體經濟收益。在工業化和城鎮化快速發展的背景下，農民的經營性、工資性、分紅性等收入都得到提升，整體性推動農民財產性收入。

由于農村人口老齡化嚴重、老齡人口學習能力弱、本土人才流動性大、農村人力資源培訓不完善等原因，人才和技術稀缺成為農民財產性收入提升的阻力。農村如何實現工業化，有效引進高新技術推動農村土地生產發展，如何吸引更多返鄉創業人才，突破農村人才、人力資源短缺現象，促進農民財產性增收活力[16]是實現農民財產權益的重要問題。當前返鄉創業人員的群體數量和返鄉積極性受市場和經濟水平的影響，個人收入與支出難以平衡，大多仍選擇外出務工或個人創業等模式滿足個人發展需求，而對農村發展的貢獻較少。當地政府難以吸引高新技術企業進駐農村是農村難以突破土地種植技術的原因。政府的財力不足以支撐高新技術企業進駐，同時土地優勢不明顯，當地政府的宣傳力度和發展方向不明確也是技術難以進步的原因。此外，農村人力資源培訓主要集中于村社干部，不利于培養多元化農村經營性人才。在這些因素的束縛下，農村農業難以實現技術革新和財產性收益的增加。

三、實現路徑：賦予農民更加充分的財產權益的具體措施

（一）以優勢互補的區域經濟布局彌合地區差距

黨的十九大提出了區域協調發展戰略，促進區域協調發展是“十四五”時期區域發展的主基調[17]，實現城鄉協調發展離不開縮小區域差距這一核心要義?！笆奈濉睍r期，要求縮小區域差距由過去將重心置于東、中、西部地區之間經濟占比、增長速度轉變為以城市群內外、老少邊窮地區與其他地區的差距為視角，通過人口流動實現地區差距的彌合。黨的二十大報告指出，深入實施區域協調發展戰略、區域重大戰略、主體功能區戰略、新型城鎮化戰略，優化重大生產力布局，構建優勢互補、高質量發展的區域經濟布局和國土空間體系[1]。以優勢互補的區域經濟布局彌合地區差距，是賦予、實現農民財產權益的重要措施，可以有效促進農民財產性收入的增長。

針對不同地區農村經濟發展水平不同的現狀，莫凡教授認為，以特色小鎮、小城鎮推動城鄉融合是實現區域經濟優勢互補的有效途徑[2]57。特色小鎮依托特色產業完善基礎設施，改善生產生活條件，實現人民日益增長的美好生活需要?！笆奈濉睍r期，全國各地農村在政府的引領下不斷試點，積累經驗，逐步發展，利用各鄉鎮自身特色打造旅游小鎮、康養小鎮、工業小鎮等，吸引臨近城市或農村的居民居住，改善當地農民的居住條件，以小鎮的形式推動農村經濟收益增長。小城鎮是城鎮化的重要載體，推動鄉村振興戰略和城鎮化發展戰略離不開小城鎮建設。目前，我國小城鎮基礎設施建設不完善，產業發展緩慢，封閉性強，開放性弱，土地未能得到高效利用，附近居民就近居住相關政策建設不健全。鄉鎮得到有效發展能夠增加農民和政府的收入，吸引更多高新技術產業入駐，鼓勵更多返鄉人才建設發展，實現農民財產性收益的增加。因而，建設好特色小鎮和小城鎮迫在眉睫，應完善基礎設施建設，改革鄉鎮管理體制，健全相關引進政策，切實保護當地農民的利益，維護引進人才的利益，推動農村土地建設，實現農村“現代化小城市”建設，而非傳統意義的大村莊。

（二）以健全農村金融服務體系鞏固財力支撐

建立健全完善的農村金融體系和拓展多樣的投資增收渠道是確保農民投資性收入增加的重要渠道。農村金融市場建設不完善，交易方式、投資方式落后阻礙農民財產性收益的增長。因此，為更好地維護農民財產性權益，要深入推進農村金融服務體系的改革、推動農民的投資方式多樣化建設。

當前存在農民投資理念不強、農村金融機構較少、農民理財產品較少和農村貸款程序復雜等現象，需要從幾個方面進行革新。首先，培養農民的投資理念。這就離不開教育。切實辦好九年義務制教育，掃除文盲，在初中階段設立經濟學基礎課程，滲透經濟學知識，拓寬農村學生的視野，增強農村學生的投資理念，培養農村學生的經濟意識。同時，加強中高等教育建設，推動農村其他類型教育。這一階段的教育介于所學者具備一定的知識與能力，課程設置更為開放、深入，可以提供經濟學、投資學等課程幫助農村居民轉變保守的儲蓄式投資理念，同時避免盲目投資，保證農民投資風險性降低、收益性提升。其次，增加農村金融機構網點，金融機構自發性地豐富金融產品種類，發展專門針對農民的理財產品，擴展農民參與基金、證券、保險等投資方式的渠道，政府輔之以鼓勵和引導。同時，提高金融機構辦事人員的業務能力，切實提供符合農民需求的投資方式，幫助農民增加投資性收入，保障他們的權益。最后，金融機構制定相關政策，加強對農業經營主體的信貸支持，完善金融支持體系建設。例如，為解決農民抵押貸款中可能出現的問題，建立并完善土地承包經營權的抵押貸款業務，以推動農民資金流轉，推動土地由保障性向資產性轉化[18]。此外，還需要完善相關民間信貸制度，規范信貸流程，切實保障農民資金流向的安全性，嚴厲打擊農村非法金融機構侵害農民的財產權益。

（三）以深化農村土地制度改革實現機制優化

深化農村土地制度改革，優化農村土地機制，可以從四個方面推進。第一，明晰農村土地所有權主體。針對農村土地權改革，學界存在三種方案，分別是有農地國有永佃、農地私有和維持集體所有、家庭承包。無論是哪一種方案，首先要做到盡快落實，才能實現土地機制優化，保障農民財產性收益。明晰土地的權利范圍和歸屬，讓農民真正成為市場主體，在宏觀和微觀上都明確落實農民和集體經濟組織的權利。明確界定土地所有權有利于保障農民對土地占有權、使用權、合法自主交易權等權益的實現，切實保障農民的土地權益，在一定程度上提升農民財產性收益。第二，建立健全并完善土地承包經營權流轉的市場運行機制。建立土地流轉的市場競價機制、完善土地流轉市場中介機制等措施能夠有效推動農村土地流轉市場的深入發展，促進土地流轉市場運行機制的補充完善。比如，為保障農民土地流轉的財產收入基準線，實行公平地價制度，保障農村土地在流轉市場時基準地價的科學性、合理性、協調性；建立土地流轉信息采集系統和信息共享平臺，推動土地流轉信息網格化管理，幫助農民更快捷地收集土地流轉相關信息，維護自身權益。第三，革新土地征用制度，優化利益分配機制。當前土地征用制度改革存在兩種方式。一是在現有土地制度框架內，縮小土地征用范圍，提高補償標準；另一種是打破現有土地制度，建立城鄉統一的新型土地市場體系。前者存在一定難度，縮小土地征用范圍離不開公共利益界限的界定，現階段工商用途的土地征用需要排除在外，難以界定。補償標準的高低取決于政府、農民和農民集體之間的分配，當前學界對于補償標準的劃分存在爭議。而后者劃分了各類型用地規范，比如公益性用地由國家征收管理，補償參考市場價格，商業性用地是由國家和農村集體經濟組織共同承擔并負責。這樣的方式保障了農民的土地財產權益，也能緊隨工業化和城鎮化建設享受成果。第四，穩健推進農村宅基地制度改革。除了耕地，宅基地也是農村土地的重要組成部分。因此，宅基地制度改革也事關農民土地財產權的實現。從實踐來看，宅基地在農民土地中的作用是多重性的，既有福利因素，也有財產因素，既有保障因素，也有要素因素。換句話說，宅基地既是農民生活的基本保障，也是其實現財產權、實現增收的基礎。因此，應當在保障農民基本生活的前提下，讓宅基地“活起來”，用于土地流轉，從而讓這筆“沉睡的資本”轉變為“蘇醒的財產”[4]。尤其值得注意的是，伴隨城市化進程，當宅基地的使用者進城居住，從而使得部分宅基地閑置下來的時候，應根據人口流動的實際情況，及時流轉、盤活宅基地，從而發揮土地的潛在效能。

（四）以強化農業科技和裝備支撐推動技術進步

工業化和城鎮化發展動力不足是阻礙農村農民財產性收入的重要原因。推動工業化和城鎮化發展是促進農村經濟增長、縮小城鄉差距、優化農村經濟結構、提高農民生活水平的基本路徑。進一步深入推進工業化和城鎮化主要通過合理規劃產業布局、改革戶籍制度、建設城鄉統一的勞動力市場等措施來實現。第一，各農村地區根據當地經濟發展水平和資源水平，合理規劃產業布局，以產業推動農村發展。緊握“就地城鎮化”發展戰略，推動農村、郊區發展，鼓勵并扶植農村第二產業和第三產業的發展，推動農村各類型產業發展，拓寬農民的就業渠道，減少農民對土地使用的依賴，加快農村土地流轉速度，擴大農民收入來源，提升農民財產性收入。第二，改革戶籍制度，完善農村地區的住房、就業、醫療、教育等基本社會公共服務，完善社會保障基礎設施建設，保障農村地區的社會基礎權益，實現農村、城市人口流轉，拓寬農產品推廣市場?；A設施建設的完善能夠吸引返鄉青年人才入駐，保障人才的基本權益，同時加強本土人才重點培育計劃的推進，關懷返鄉農民、返鄉人才，為這類人才提供培訓、教育和技術指導，幫助農村地區技術進步。第三，建設城鄉統一的勞動力市場，提高農民勞動競爭力，引進和本土培育人力資源，發展新型農業經營主體，開展農村特色經營，形成獨特的產業競爭力，推動農民就業多元化。以此同時，加強農村的教育。針對農村義務教育階段，強化農村學生對現代農業、新農村、新型農民的認知，對自身所處的農村產生歸屬感與認同感，在一定程度上預防農村人才的流失。針對更多農民的學習需求，建立適用性更為廣泛的“社區教育”機制，為農村不同年齡層次的人群提供流動式、常態化的勞動技術提升培訓服務，更好地提升農村土地生產效率，切實提高農民的財產性收入。

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（責任編輯：彭晶晶）