黨建化治理：鄉村振興進程中基層改革創新特征和邏輯

何得桂　韓雪

［摘要］新時代，基層改革創新的黨建化色彩愈加濃厚，一定程度上形成了黨建化治理模式。黨建化治理突出黨建功能發揮，注重優勢治理和共同締造，堅持以人民為中心的根本立場，強調積極治理與為民服務相融合的治理機制及行為，注重融合發展和集成治理，致力于探索高質量黨建推動高質量發展的有效實現方式。基于黨建化治理視野，鄉村振興進程中推動基層改革創新要注重強化黨建勢能和屬性治理，鞏固拓展黨組織為民服務功能，促進公共治理的簡約高效化，全面塑造黨領共治的治理網絡，推動引領型協同治理與積極型互動治理的有機結合和良性互動，促進基層社會發展和善治能力增強。

［關鍵詞］黨建化治理；鄉村振興；基層社會；改革創新；組織振興

中圖分類號：D26文獻標識碼：A文章編號：1008-410X（2023）02-0024-10

除頂層科學設計之外，中國式現代化還需要基層的積極探索。《中共中央 國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》指出，“堅持黨對基層治理的全面領導，把黨的領導貫穿基層治理全過程、各方面”，這彰顯了黨建勢能在基層改革創新中的關鍵性作用。基層與地方治理以“人、事、財、規則”為主要面向。國家化情勢下，“規則下鄉”“服務下鄉”“監督下鄉”等方式強化了科層治理和屬地管理。治理行政化一定程度上弱化了村級組織和村干部的治理自主性，治理碎片化、治理封閉化和治理等級化問題因此產生［1］。助推基層治理從“耗散型體制”轉變為簡約高效型體制，將黨的制度優勢和組織優勢更好地轉化為治理效能，是新時代加強和創新基層治理的重要課題。在黨建勢能推動下，政府中心工作越來越多以模糊性任務的形式布置，在一定程度上形成模糊性治理模式［2］。同時，我國脫貧攻堅時期“五級書記一起抓”機制延續并強化，鄉村振興進程中黨建化屬性持續增強。從地方實踐看，不論是黨建統合作用，還是為民服務功能都更加突出，黨建工作呈現越來越量化、清晰化和強化的鮮明特征，在彰顯我國基層治理制度優勢的同時，也推動基層改革創新蓬勃發展。

一、從科層化治理到黨建化治理：基層改革創新行為新動向

（一）國家化、科層化與黨建化的研究脈絡

通過重構國家政權與鄉村社會的關系，我國20世紀80年代形成了“鄉政村治”的治理結構［3］，基層社會的基礎作用彰顯。此后，“行政吸納自治”現象逐漸顯現，使基層治理邁向行政化［4］。為延續拓展“鄉政村治”的組織架構與治理功能，突出多元主體以法定程序和相應手段管理鄉村公共事務，“鄉村治理”逐漸成為政治話語和基層實踐指向。21世紀以來，黨建引領改革創新的地方實踐層出不窮，執政黨的主心骨作用、組織優勢等制度優勢轉化為治理效能?；谥袊卫韴鼍昂蜕鐣l展需要，要彰顯執政黨在國家治理中的根本性作用。新時代，基層與地方治理的規范化、制度化加強，基層黨建引領作用增強，黨的組織建設與基層治理形成良性互動。有研究構建了“國家－政黨－社會”三維分析框架［5］，提煉基于中國場域的治理創新理論。

第一，從國家化維度分析頂層設計與治理供給。國家化代表現代國家建構的治理取向。作為國家力量的國家化既是控制地方、滲透地方的過程，也是控制、滲透非主流文化的過程，還是樹立國家意識形態與價值取向的過程［6］。具有現代性的國家政權將國家意志輸入包括傳統社會在內的各個部分，社會被國家滲透并形成一體化的過程和行為［7］（P5）。國家注重整合社會，社會積極回應國家。國家化將一個分離分散的社會整合為與國家建立有機聯結的政治共同體［8］。政治權力最初嵌入社會，之后逐漸脫離社會，成為一種具有獨立性的強制性權力，并將原來分散在社會的權力集中起來，控制和滲透社會［9］。中國現代國家成長包含社會國家化和國家社會化的雙重發展歷程，在政黨、國家、社會的互動作用下呈現獨特的治理樣態變化［10］。

第二，從科層化維度探討組織規范功能與亂象治理。現代科層組織具有規范功能。韋伯意義上的科層制擁有正式的行政等級、明確的管轄范圍、嚴格的規章制度和相應的程序，能更好地獲取資源和改善社會治理，高穩定性和高效率是其顯著特征［11］。改革開放以來，技術治理廣泛運用于公共治理領域。交互式群治理通過動態的群組模塊將分散、碎片化及靜態的個體重新連接成利益共同體，進而解決中國農村治理積習已久的參與之困［12］?！靶姓l包制”“政治錦標賽”“項目制”“接點政治”等概念被用來闡釋科層化治理的運行邏輯［13］。與此同時，科層化治理突出屬地管理和基層行政化趨向，通常產生“行政有效、治理無效”現象?；鶎狱h組織為破解懸浮化的困境，聚焦和回應基層群眾需求，構建了黨組織統攬全局、跨部門協同、群眾共治的治理結構［14］，但以強監督、強考核來規范和約束基層干部行為，往往加速基層治理動力衰弱、干群關系疏離，治理效果難以令人滿意［15］。

第三，從基層治理維度研究黨建引領實現路徑。黨建引領基層社會離不開上下互動的結構及牢固的基層基礎。基層基礎建設要始終堅持中國共產黨的全面領導，推動基層治理體制機制發生結構性轉化。“完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系”［16］（P22），需強化黨組織在基層治理中的核心作用。從理論邏輯看，鄉村振興進程中基層改革創新基于“突出黨建引領”與“推動基層發展”雙重目的展開?！包h建勢能”推動政治勢能更好地轉變為治理效能，推動基層集成治理和高效能發展［17］?；谇度胄砸暯?，有學者認為執政黨以組織嵌入、黨員嵌入、合作嵌入、規則嵌入和關系嵌入等形式將黨的領導融入社會力量［18］。

既有研究成果豐碩，但還有進一步探討空間。一是既有研究尚未全面探究國家化進程中政黨、國家與社會三者之間的動態發展關系，更多是沿著自上而下的邏輯分析黨建引領基層治理實踐機制與路徑，相對缺乏將基層改革創新行為置于國家化、科層化研究脈絡系統剖析和科學預測其嶄新特征。二是既有研究主要基于特定案例和實踐經驗，或聚焦基層治理某一具體問題或面向，難以充分闡釋基層治理困境的深層次動因，推動基層善治的普適性路徑有待探尋和構建。三是黨建勢能推動下，黨建引領基層治理創新行為超越行政區劃界限或者突破屬地管理而呈現屬性治理的鮮明特征，要構建新的分析框架并加強學理解釋。基于此，本文構建黨建化治理分析框架，探討黨建化治理的實現機制和社會基礎，分析鄉村振興進程中黨建引領在基層治理場域如何發揮政治優勢和組織優勢促進積極治理與為民服務的互融互促，提煉黨建化治理視野下基層改革創新行為的顯著特征。

（二）基層改革創新行為的新視角：黨建化治理

中國共產黨的領導是當代中國的制度特色。伴隨國家力量下沉和社會整合，基層社會彰顯科層化、行政化特征。國家與社會的碰撞和互動，分布在規則認知、情景空間、主體行動和目標價值四個閉環式的現實邏輯鏈條之中［19］?；鶎诱媾R屬地管理、壓力型體制下的行政資源過度消耗、權責失配與執行惰性困境［20］。為強化黨建基層基礎，執政黨深度嵌入基層社會，激發基層治理主體活力，黨建化治理通過健全基層治理網絡，下沉資源、下沉服務和下沉平臺，再造基層社會秩序，激發基層治理活力。中國共產黨是當代中國國家政治體系的核心。針對地方和基層治理過度行政化、科層化問題及屬地管理的局限性，黨建化治理通過賦予主體權力、能力，激發社會參與的積極性、主動性和創造性，從而推動引領型協同治理與積極型互動治理的緊密結合、互相提升，它超越了屬地管理、科層化治理與行政邏輯。這種新的基層治理范式充分彰顯黨建勢能積極促進基層治理有效及善治能力增強的重要特征。

黨建化治理與科層化治理、屬地化管理既有明顯區別，又有較密切聯系（見表1）。中國語境下的基層黨建，既能向上主動承接黨和國家的政治安排和治理要求，又能向下積極回應城鄉社區發展的內在需求和發展趨勢?！疤岣呱鐣卫砩鐣健笔屈h中央確定的重要治理目標。基層黨建作為國家與社會銜接的中間橋梁，成為推動社會治理創新的主要力量。中國共產黨在領導社會變革、推動經濟發展、引領社會進步方面起到主心骨作用。黨建化治理在執政黨有效嵌入基層、黨建協同化推動的前提下，基于融合式黨建方式，破解科層化治理引發的基層治理整體性不足困境，推動黨組織、政府與社會有效銜接和積極互動，增強了基層善治能力。黨建化治理是消解科層化治理所引發的基層困境的核心力量，也是社會化治理得以形成的“源頭活水”。

（三）分析框架：黨建化治理的解釋理路

新的治理情境下，基層治理行為在一定程度上超越了科層化治理邏輯，黨建引領基層治理的運作邏輯亟須整體性的歸納和提煉?；鶎狱h組織可通過自上而下與自下而上的雙向動員與政黨滲透路徑，引導和支持包括政府在內的各種治理主體多維互動和協同治理，從而實現基層社會融合發展和集成治理（見圖1）。

第一，黨建化治理離不開黨建引領的權威性、主導性、功能性及群眾參與的廣泛性。構建共建共治共享的社會治理共同體，將黨組織的制度優勢轉化為治理效能，離不開黨的堅強領導及多維互動治理［21］。中國共產黨是引領基層治理現代化的主導性力量。黨的領導是當代中國發展的最大國情［22］，它貫穿基層治理全過程、各方面。黨組織以尊重規律和民心政治為導向，通過政治領導、文化引領、群眾動員、制度工具和行動策略，積極賦能基層社會，成為引領基層治理現代化的主導性力量。群眾廣泛參與是把基層組織的制度優勢轉化為治理效能的必要條件?，F代化的基層治理體系強調社會參與的廣度和深度。黨建引領基層治理的根本出發點在于保持基層社會的秩序與活力的動態平衡及突出為民造福。面對民眾需求差異性及獨立性的現實矛盾，黨組織亟須以制度規范和組織引導、積極依靠和動員群眾來增強治理合力和發展動力。

第二，黨建化治理強調執政黨穿透社會、社會積極回應黨組織。創新和完善基層治理離不開黨建化治理。一是政黨全面穿透社會。作為基層治理引領主體的執政黨，以科層制為依托，基于“高位推動”“力量下沉”“黨建激勵”“績效考核”等方式釋放治理動能，推動制度優勢轉變為治理效能。橫向維度上，參與基層治理的組織在黨組織統一領導下提供為民服務；縱向維度上，黨的組織機構自上而下全面延伸到城鄉社區等社會基本單元，由此形成“縱向到底、橫向到邊、共建共治共享”的治理體系。二是社會積極回應黨組織。自主回應彰顯黨員示范、精英推動與民眾參與。黨建化治理通過積極撬動精英群體、社會組織和民眾等各方力量，邁向協同共治。黨員、人大代表、中心戶長及新鄉賢（新村民）是城鄉基層社會的精英群體，他們擁有較高的社會地位和廣泛的社會資源，能調動更多主體參與?；凇爸鲃訁⑴c”和“積極培育”，多元治理主體被有序組織起來，合力塑造基層社會治理新格局。

第三，黨建化治理超越屬地管理的局限，注重屬性治理，契合基層改革創新的實踐邏輯。黨建引領社會治理落地見效離不開對改革創新規律的遵循，應健全治理機制促進層級互動、資源下沉和力量下移，推動治理重心下移和公共責任下沉，協調多元主體積極參與，推動基層治理高效能。黨建化治理的本質是執政黨組織引領的協同型治理和積極型治理。在組織體系上，黨組織通過制度建設、組織授權、權力賦予等形式向其他組織賦能，形成體制內組織和體制外組織、上級治理機構和下級治理機構的積極合作關系。在價值理念上，黨的執政理念、政策創新等內容通過與惠民政策、生產發展、組織建設及服務相結合，形成自上而下整體性的價值共識和情感認同，塑造基層社會的合作意識和協同規范，構成基層改革創新的重要邏輯。

二、邁向黨建化治理的基層改革創新行為

加強黨的建設是推動鄉村全面振興、提升基層治理效能的重要保障。陜西H縣以高質量黨建促進高質量發展，帶動縣域治理升級，形成以黨建勢能為基本驅動、以屬性治理為重要旨向、以層級互動為有力支撐、以高效能治理為預期目標的黨建化治理模式。

（一）把黨建融入治理全過程：黨建化治理的運作

第一，發揮黨建勢能：以“一核多元”強化黨建引領功能定位。隨著城鎮化的發展，H縣基層社會或多或少出現治理能力不夠強、公共服務均等化不到位問題，基層黨組織的回應性和引領力遭遇挑戰，基層社會凝聚力和內生動力相對不足。H縣結合縣情創新推行黨建引領“321”基層治理模式。一是以“三線聯系機制”為紐帶，踐行黨的群眾路線，延伸基層治理觸角，增強綜合治理能力。H縣積極調動鄉村場域中素質較高、熱情為群眾辦事服務的黨員、人大代表、中心戶長的積極性和主觀能動性，運用“黨員聯系群眾，人大代表聯系選民，中心戶長聯系村民”的“三線聯系”工作法，構建縱向延伸到底、橫向覆蓋到邊的治理與服務體系，促進鄉村組織再造，壯大村級干部隊伍力量，破解直接聯系群眾覆蓋不到位及服務群眾有效覆蓋不足問題。二是以“網格化管理、精細化服務”為路徑，積極推進基層治理現代化。遵循熟人社會治理規律，鎮和村以“就近、就便、就親”為原則，注重從“三線”人員中選優配強網格員，科學劃分三級網格，做到治理無盲區和服務全覆蓋。為推動精細化服務，H縣推行“戶分三類”做法，標注為紅色、黃色或綠色，劃分放心戶、關心戶和連心戶，因戶施策推動精準服務和靶向治理。三是以基層黨組織為核心，依托高效治理平臺增進基層善治能力。為充分調動群眾參與村集體組織和公共事務管理的積極性和主動性，H縣構建了以“六位一體” 村級組織體系為支撐、以“兩說一商”議事機制為手段、以縣鎮“聯管服”工作機制為保障、以信息化為支撐的基層治理平臺。

第二，突出屬性治理：以“賦能基層”增強社會治理力量。黨建引領鄉村振興要尊重治理規律并順勢而為。為破解資源分布不均衡、縣域發展不充分問題，H縣探索實施以“支部聯建、資源聯享、產業聯盟”為主要內容的“三聯共建”工作機制。它改變以往簡單按行政區劃設置黨組織的做法和運行模式，在集成各治理主體基礎上，構建協同化、融合式的黨建共同體，全力推動鄉村振興?；趯傩缘闹卫?，一定程度超越屬地管理、科層化治理并有效克服了社會化治理的局限性，以發展規律、經濟屬性及要素利用特征等事物內在屬性作為橋梁，將跨區域和不同層級的組織資源、治理要素、產業培育有效整合，使治理單元、服務單元、發展單元得以拓展協同和優化［23］。一是屬性治理充分發揮黨組織統領優勢，相關部門、不同層級、有關領域的治理主體被有機聯結，打破行政組織壁壘，構建基層社會治理共同體。二是支部聯建符合黨建工作與業務工作融合發展的需要，促進條塊互動和支部互融，其考核評估“捆綁機制”具有一定的正向激勵作用。它將黨建引領全面融入基層治理，多元主體協同聯建創造更多改革經驗，共享黨建治理共同體發展紅利。三是“三聯共建”機制基于政治功能協調治理行為，充分發揮基層黨組織的引領功能和整合能力，以黨建勢能和屬性治理推動“條抓塊統、縣鎮一體”及服務功能強化，做到協同治理、積極治理。

第三，重視層級互動：以“力量下沉”重構基層社會場域。選派黨政干部駐村幫扶是國家全面推進鄉村振興和促進農民農村共同富裕的制度安排。健全駐村幫扶常態化工作機制，H縣扎實選派“第一書記”和工作隊抓黨建促發展。一是突出層級互動、因地制宜。嚴格選人標準，明確選派范圍、對象、條件和程序，科學統籌、因村派人和科學組隊，選派對象主要包括縣級以上黨政機關、事業單位、大中型企業等單位的黨員干部，超越了傳統的基層治理結構，在科層體系中體現黨建引領魅力。二是注重從嚴管理、嚴格考評。從職責關系看，駐村工作隊被賦予抓黨建、抓隊伍、抓發展、抓治理的使命和責任。駐村工作隊成員黨組織關系在地化管理，出臺相關管理辦法督促駐村干部履職。駐村幫扶干部管理情況被納入黨委（黨組）書記述職評議考核內容，夯實各鎮、派出單位管理責任，做到“管到位、嚴到份”。三是重視上下聯動、互動提升。為促進經驗傳承與工作效能提升，H縣創新實行師徒幫帶制，提升派駐村幫扶干部實戰能力和綜合素質，以鎮村工作一體化促進基層善治。

（二）善治能力為導向的黨建化治理形成機理

黨建化治理是執政黨深度嵌入基層社會、有效整合各方資源力量，社會積極回應黨組織的重要展現。它基于整體性黨建思維，突破科層化治理和屬地化管理引發的協同治理不足困境，推動黨組織、政府與社會的有機銜接和積極互動，增強基層善治能力。

第一，黨建積極引領與組織動員?；谥卫淼娜嗣裥?、創新性與協同性的需求，基層黨組織注重發揮制度優勢和黨建勢能，既實現黨的組織設置全覆蓋，又推動黨建引領的有效輻射，以優勢治理提高治理效能。一是組織下沉，在基層一線建強黨支部，實現黨組織體系向基層全面延伸和有效覆蓋；基于精細化服務和網格化治理，增強政黨與社會的密切聯系，既整合表達基層利益，也協調聯動社會資源。二是黨組織以公共價值和社會情感為動員媒介，通過黨史學習教育、“兩說一商”等方式激發黨員踐行初心使命，積極履職擔責，增強基層黨建的主觀能動性和效能。三是動員黨員、人大代表、中心戶長等多元主體深度參與鄉村治理，構建“縱向到底、橫向到邊”的閉環式社會治理體系，推動基層治理的強制行為轉變為主動服務行為，群眾由接受治理的對象轉變為參與服務的對象，提升了民眾的獲得感、安全感與幸福感。

第二，組織深度嵌入與合作共治?；鶎痈母飫撔聦嵺`呈現有別于科層化治理的運作邏輯。一是以組織嵌入整合分散化的基層治理結構。積極而豐富的支部聯建在基層治理場域形成協同型黨組織，發揮黨組織政治吸納與社會整合作用，處于相同治理場域的行政主體、市場主體與社會主體被納入基層治理共同體框架，既通過頂層制度安排推動不同屬性、不同部門和層級的治理主體有機聯結，打破部門和層級間的壁壘，促進條塊優化和層級聯動，又以基層黨建的治理優勢和功能嵌入帶動資源集聚與科學利用，將單一的服務單元拓展為多元復合的服務單元、治理單元，增強區域之間發展的平衡性和充分性。二是以黨建聯建發揮不同主體治理優勢，促進基層互聯互通互動。在組織嵌入基礎上，依托聯建支部產業聯盟和資源聯享促進多元主體參與式治理，充分協調各方和各層級優勢資源，優化配置土地、資金、項目等要素，促進基層社會發展和融合治理。

第三，積極治理、力量下沉與社會回應。黨建化治理基于下沉式治理和社會整合破解基層治理分散化、屬地化問題，有效推動治理責任創造性轉換和公共治理創新性發展。一是高位階黨組織推動力量下沉，深度滲透基層社會，以“節點治理”推動政府組織和基層社會的多維互動和治理有效。H縣精準選派“素質過硬、能力過硬、作風過硬”的干部擔任駐村第一書記和工作隊員，駐村工作隊深入群眾，拓寬群眾溝通和服務渠道，避免了屬地化、層級化的科層制網絡對民眾利益訴求的選擇性治理。黨組織運用組織關系向鄉村社會注入發展動能，通過平臺、資源和服務的一體下沉，提升基層公共服務能力。二是社會回應激活黨建化治理的內在動力。在H縣的實踐案例中，“321”基層治理模式推動社會整合和行動協同，針對民眾訴求敏捷性不足和需求多樣化并存問題，黨建化治理拓展多元主體參與社會治理通道并積極驅動；“三線聯系”工作法和“兩說一商”機制發揮“縱向到底、橫向到邊”的治理優勢，以網格化治理及積分制管理創新基層治理方式，健全社會化、強有力的基層網格治理，推動了利益整合和鄉村善治。

黨建化治理是執政黨領導下的引領型協同治理與積極型互動治理的結合體。它注重政黨組織的政治引領、組織動員和社會服務作用的發揮，基于基層社會治理場域，以共同締造為治理取向，重視公共治理和社會服務相融合的優勢治理并構建共建共治共享新格局。黨建化治理是一種突破屬地化管理、超越科層化治理與行政邏輯的基層治理新范式，彰顯屬性治理特征，通過黨建勢能作用的發揮促進基層治理有效和善治能力增強。

三、黨建化治理視角下基層改革創新的重要特征

黨建化治理以既有效率又有效果的公共治理發揮黨建的制度優勢和為民服務功能。執政黨以優勢治理釋放組織功能和引領優勢，依托統合治理和社會功能，促進積極治理與為民服務的有機融合和有效互動，以推動治理主體的跨組織協同、多元主體的合作共治及治理網絡的社會化構建。囿于慣性思維的基層治理行為往往傾向以行政化方式吸納問題，或以市場化方式紓解問題，但容易陷入碎片化治理的窘境［24］。隨著社會轉型及人民對美好生活的不斷追求，黨建化治理彰顯了引領基層改革創新的重要特征。

（一）黨建化治理增強引領型的黨建勢能

從基層改革實踐看，黨組織通過政治領導、政策引導、文化引領和群眾動員等制度性工具，積極賦能基層社會，推動積極治理和共同締造，構建責任政府和責任公民協調的基層治理格局，成為引領基層治理現代化的主導性力量。黨建化治理的核心在于發揮執政黨的黨建勢能，將黨組織的意志從高層有效傳輸到基層乃至進村入戶，特別是依托高位推動、力量下沉及自主治理機制，將社會多元主體有效納入基層治理體系，增強國家善治能力。黨建勢能為夯實基層善治基礎提供保障，促進黨組織、行政組織、社會組織、經濟組織及群眾等主體協同聯動，從而規避基層治理碎片化現象。從橫向看，黨建化治理基于組織創新和力量下沉，把強有力的基層組織和治理力量集中于黨建工作與業務工作的融合發展，充分發揮黨建對基層社會治理的引領功能和回應功能。從縱向看，黨建化治理以黨組織為核心，構建多主體、多層級、全方位的立體化治理格局，增強基層治理能力，促進基層互聯互通互動，從而積極有效地回應民眾的治理需求和發展需要。

（二）黨建化治理拓展整體性的協調能力

隨著政治、經濟及社會的發展，基層治理在政策、制度、民主和創新方面被賦予新要求，要求發揮統籌國家發展和安全的基層基礎作用。當前“以塊為主、條塊結合、分級管理”的權力結構導致基層治理權責關系與資源配置不夠科學、治理效能不佳。黨建化治理統籌全局和協調各方，基于黨組織的多層級聯動和跨行政區劃協調來推動發展與治理。運用政治、法律、經濟、科技和價值等多種治理手段，黨建化治理催生原子個體對公共事務的責任感和自覺性，促進集思廣益和最大公約數的形成；通過制定黨群議事制度，建立健全議事平臺，化解相關沖突來提升基層治理的整體性、協同性和實效性。H縣實踐顯示，黨建引領“321”基層治理模式能有效解決基層治理力量有限、處置協調合力不強及資源分散化問題?！傲灰惑w”組織體系在基層黨組織的全面領導下，協調了村民代表大會、村民委員會、村務監督委員會、村級經濟組織和社會組織的利益和資源?！皟烧f一商”議事機制推動群眾全過程參與，完善解決問題的機制，優化了處置流程和效果。

（三）黨建化治理深化閉環式的治理體系

融“直接聯系、積極管理、精準服務、信息化支撐”于一體的黨建化治理，注重閉環式治理和資源優化配置，以資源集成保障治理行為的可持續性。黨建化治理在構建“縱向到底、橫向到邊”的治理體系及資源利用方面具有較大優勢，它依托強大勢能，基于組織動員、利益整合、精英吸納，有序地將“人、事、錢”及其他各類資源鏈接和組織起來，“捆綁打包”部門政策、項目、資金等，由此形成閉環管理系統及治理資源的合理配置［25］。黨建化治理以優勢治理為導向，依靠統籌全局的行動力和資源配置力，加強和創新靈活而有彈性的資源聯動、整合和共享機制，保障治理資源有序注入基層治理實踐，實現合理配置、運行流暢和可持續利用。

（四）黨建化治理推動共同締造的治理格局

黨建化治理注重增強執政黨的創新性、社會性、人民性和服務性，以積極治理引領社會進步。一是執政黨完善基層黨組織建設，黨建勢能作用于企業、村（社區）、社會組織等治理單元，織密織牢基層社會的黨建網格，并與治理網格相融合，推動構建基層社會治理共同體。二是黨建化治理以政治引領、法治保障、德治教化、自治強基、智治支撐為重點內容，深化網格化治理工程，充分調動黨員、人大代表、中心戶長、新鄉賢（新村民）和新型經營主體的積極性和主動性，拓寬公共服務內容、形式和邊界，激活基層治理內生動力。三是黨建化治理與積極治理相互支撐、相互促進。共同締造思維和黨領共治方式通過發動群眾決策共謀、發展共建、建設共管、效果共評和成果共享，強化執政黨的群眾屬性和服務功能，為社會治理網絡完善及組織動員奠定更加堅實的基礎。依靠黨建活動的開放性和創新性，建立穩定且可持續的治理網絡，激發多元主體參與公共事務的熱情，實現黨組織與社會的有效互動，提高基層治理效能。

四、黨建化治理視角下基層改革創新的四重邏輯

黨建化治理的實質是基于黨建勢能對基層公共事務和發展共同體的創造性轉化和整體性治理。它是一種以政黨權力為組織基礎，注重優勢治理和共同締造，構建積極治理與為民服務相融合的共建共治共享的社會治理制度及行為。

（一）政治邏輯：基層黨組織能力的強化與拓展

黨建引領的本質是把“黨領導一切”的根本原則轉化為基層改革創新的集體行動。鄉村振興不能只盯著經濟發展，還必須強化農村基層黨組織建設［26］。加強黨對基層工作的全面領導，依靠、動員和組織廣大群眾參與基層事務治理，符合中國共產黨推動基層治理現代化的價值旨歸。一是黨建引領基層治理和鄉村振興有助于健全黨的組織體系和強化組織能力建設，厘清不同層級間的權責關系，促進資源整合利用及基層黨組織引領功能的發展。二是基層黨組織憑借制度合法性、黨組織與力量下沉、引領作用激發社會參與監督、依法管理的主動性和積極性，憑借聯系、服務、規范、支持、動員等機制，夯實基層治理基礎，釋放基層社會活力；構建基層共同締造格局，基于引領型協同治理與積極型互動式治理推動黨建優勢更好地轉化為治理效能。黨建化治理注重發揮基層黨組織的引領作用和服務功能，能充分釋放黨建勢能，推動積極政府與基層社會的有效銜接和良性互動，提高基層治理能力。

（二）制度邏輯：制度建設推動基層治理規范化

制度規范是黨建高質量發展的重要體現，也是振興鄉村的內在要求。嵌入基層社會的黨建勢能，深刻塑造基層治理機制和行為。黨組織統籌協調各方，重構基層治理規則，形成制度性成果?；鶎永骊P系復雜，要發揮制度的約束、引導和規范作用，以規章制度規范組織架構、日常運作、重大決策等。基層黨組織制定人才培育、人才引進、人才激勵等方面制度，通過積極培育、動員和發動等組織方式積極撬動現有治理力量之外的精英群體、非正式組織、企業及民眾參與美好生活共同締造，吸引政治素質高、文化水平高、群眾威信高及致富能力強、帶富能力強、發展新型農村集體經濟能力強的“三高三強”人員參與基層治理?；鶎狱h組織通過協商議事規則動員其他社會主體提高參與程度，健全制度化平臺和服務，提高制度建設的科學性和實效性，提升基層治理水平。

（三）治理邏輯：完善基層治理機制和激發活力

有秩序和有活力的基層治理，既依賴黨組織對民眾訴求的積極回應，也依靠多元主體的積極參與，形成自上而下高位推動與橫向自主治理的基層治理邏輯。一是縱向維度自上而下的高位推動。《中國共產黨農村工作條例》第十九條規定，“重視黨的農村基層組織建設，認真履行主體責任”，確保黨組織的全面領導。以網格化治理、清單式治理和積分制治理明確責任目標和完成方式，縣級黨委提級管理，強化對村“兩委”干部資格條件聯審聯查、村黨支部書記備案管理及嚴格督導問責，確保治理成效和向下負責。二是橫向互動形成的自主治理。充分發揮基層黨員示范與帶動作用，促進民眾利益合理表達，推動公共事務管理的“人民性”，為基層治理注入更多活力。積極撬動鄉村精英群體、社會組織及民眾等自治力量參與構建共同締造的基層治理格局，強化網格自治隊伍、村級調解委員會、村民議事會等組織的作用，推動基層社會的協同共治和積極作為。三是優化條塊結構和打破部門界限。在充分激活基層自治活力和推動治理重心下沉的基礎上，搭建上下協同和層級互動的基層治理平臺，使國家治理與基層自治良性互動和有效融合。

（四）行動邏輯：治理網絡重塑與治理行為生成

黨建引領鄉村振興要注重塑造基層治理共同體意識，推動基層適應民主化、多元化治理趨勢，致力于實現公共利益和民眾共識最優化，打造共同締造的基層積極治理格局。一是突出共同締造的治理網絡構建。基層治理有效運轉，要健全共同締造的治理網絡。進一步確定基層自治的重要地位，要發揚全過程人民民主，深化村民自治，完善自治組織體系，推動社會組織、經濟組織、村黨組織、村民代表大會、村監委會和村委會作用發揮，形成基層場域內黨領共治格局。二是推動積極治理行為的主動生成。積極的治理行動注重增強社會的主動性與回應力。黨建化治理催生一系列以問題、過程和目標為導向的治理行動，如以共同致富為目標推進鄉村全面振興，以社會穩定為取向推動基層平安建設、矛盾糾紛多元化解等。治理行動是動態表征，以治理行動為載體，基層治理借助它進行檢驗。積極的治理行動反作用于網格化治理，增強了治理能力。

五、結論與討論

基于鄉村振興進程中基層改革創新行為提出的黨建化治理是一種以政黨權力為組織基礎，以基層治理單元為重要場域，以共同締造為治理取向，公共治理與社會服務相融合的共建共治共享型治理新格局。

第一，黨建化治理是對科層化治理的有益補充和超越。在基層治理實踐中，科層化治理引發的治理體系碎片化、延滯化及等級化長期以來困擾著基層社會。黨的領導是中國式現代化的最鮮明特征。以高質量黨建推動高質量發展是時代之需、國家之需、人民之需。黨建化治理既注重落實黨建“第一責任”，也重視推動發展“第一要務”，在這個意義上它是高質量黨建引領高質量發展的學術化表達。通過自上而下與自下而上的雙向動員路徑，它寓服務、治理于黨建之中，彰顯日益濃厚的黨建化底色。黨建化治理可以彌補條塊之間、層級之間的組織縫隙，引導包括政府在內的多元治理主體多維互動和協同治理，推動基層融合發展和集成治理。

第二，黨建化治理是一種一定程度上超越屬地化管理、突破科層化治理、優化行政邏輯的基層治理新范式。黨建化治理既要實現黨的組織和工作全覆蓋，又要實現黨建引領的有效覆蓋和積極輻射。在當代中國，政府組織因地而設，其邊界清晰，主要采取屬地化管理；而黨組織在一定意義上是因黨員而設，有黨員的地方就可以依照黨章設置黨支部，其屬性治理特征明顯。黨建化治理以促進融合發展和集成治理為基本取向，通過黨建勢能賦予主體權力、能力，從而激發社會主體參與的積極性、主動性和創造性。黨建化治理促進引領型協同治理與積極型互動治理的有機結合和轉化，實現了基層治理有效和善治能力的增強。黨建化治理基于黨建統領作用，調動民眾深度參與和廣泛參與，通過高位推動和自主治理雙重治理路徑，促進層級互動、資源下沉和力量下移，推動治理重心和責任下沉，協調多元主體積極參與和多維賦能、多維治理，推動基層邁向高效能治理。

第三，鄉村振興進程中基層改革創新行為呈現黨建化治理的新特征和邏輯性。黨建化治理以黨建推動積極治理與為民服務的有機結合和良性互動，實現執政黨與基層社會的深度融合和共同成長。黨建化治理蘊含引領型的黨建勢能、共同締造的治理格局、整體性的協調能力及閉環式的治理體系等顯著特征。它體現了相互促進、共同作用的政治邏輯、制度邏輯、治理邏輯及行動邏輯，通過積極塑造黨領共治的治理網絡，將改革創新行為有效地轉變為治理效能、發展效能，促進黨的建設與鄉村振興的協同發展。

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Party Building Governance： Characteristics and Logic of Grass-Roots

Reform and Innovation in the Course of Rural Revitalization

He Degui， Han Xue

Abstract：In the new era， grass-roots reform and innovation in comparison to fuzzy governance is forming a party-based governance model to a certain extent. It underlines the function of party building， values superior governance and joint creation， and sticks to the people-centered stand. It stresses governance mechanisms and behaviors that pack up active actions and public service， puts integrative development and integrated governance high on the agenda， and hammers at seeking for valid paths for high-quality party building to promote development of top quality. Ground on party-based governance， to speed up grass-roots reform and innovation in the quest of rural revitalization has to double efforts in strengthening the potential energy and attribute governance of party building， consolidating and widening the function of serving the people， simplifying and streamlining public governance， and shaping the governance network of party leadership and co-governance in all rounds. The leading collaborative governance and active interactive administration will be organically bonded and interact tending to a good prospect， advancing grassroots society and enhancing good governance capabilities.

Key words：party building governance， rural revitalization， grass-roots society， reform and innovation， organizational revitalization