空間分工制：一種新的城市基層治理機制

林順利 蔡璟浩

摘 要：如何平衡國家對基層訴求的統一性與基層治理實踐中的流動性始終是社會治理現代化的關鍵議題。伴隨著中國社會治理轉型的持續發生，近年來城市基層治理機制的創新形式層出不窮。同時，在不斷創新的城市基層治理機制背后，必然有著一系列的結構條件和制度基礎。由此，面對當前城市基層治理前沿發生的制度性變革與策略性創新，一種新的治理機制隨之產生?！翱臻g分工制”來自社會治理議題的空間化，即產生于總體性與實踐性、制度實踐和治理成本、多元績效與過程考核三對復雜的關系之中。而在基層社會的實際運行過程中，新治理機制的運作體現為制度環境、主體合作、關系網絡、任務統合和時間紀律的多重實踐邏輯，代表著不同社會行動者和不同空間的交互。“空間分工制”的形成，在一定程度上強化了基層治理的有效性，同時也對基層社會治理產生了減負悖論與再組織化兩種意外后果。新治理機制的運作，回應了基層治理共同體的建設訴求。

關鍵詞：空間分工制；基層治理；空間治理；社會治理

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A

文章編號：1008－7168（2023）03－0075－11

收稿日期：2022-12-23

基金項目：

民政部政策理論研究專項課題“五社聯動助力基層治理體系和治理能力現代化研究”（2022MZJ006）；中國社會工作學會與浙江螞蟻公益基金會專項資助課題“五社聯動背景下社會治理共同體的建設研究”（SGXHYJKT2022-4）。

作者簡介：

林順利（1978-），男，河北大學哲學與社會學學院副院長，教授，博士；

蔡璟浩（1999-），男，河北大學哲學與社會學學院碩士生。

一、 文獻回顧與研究問題

如何平衡國家對基層訴求的統一性與基層實踐的流動性和多樣性始終是基層治理與社會治理現代化的核心議題^［1］。科層化的條塊載體通過精細化的治理技術和系統化的流程管理在很大程度促進了基層治理的持續發展，常規意義下的行政發包制與事本主義驅動的項目化治理已然成為推動基層治理體系和治理能力現代化的重要力量^{［2］［3］［4］}。從長時段來說，從單位制到街居制再到社區制，城市基層治理一直討論的根本問題是如何以新的制度安排和組織安排實現從行政一元化到多元主體共治的治理轉型^{［5］［6］}。在該問題與背景的導向下，學界衍生了很多關于中國本土基層治理模式和治理機制的討論，如控制權、印象政績、半正式治理、鄰里政治、管家策略、動員式治理等，這些討論為基層場域的長效發展提供了相當多的借鑒^［7］。同時，近年來我國基層治理不斷創新，各種新的工作模式層出不窮，由此，如何解釋、歸納并總結具有普遍意義的基層治理機制和治理模式對于推動基層治理長效發展、統合“安全”與“服務”的基層治理秩序具有重要意義^［8］。

學術界在對中國本土基層治理特色進行挖掘的過程中逐漸形成三種不同的研究進路。

第一種研究進路認為，當代中國治理的黨政結構，即“政黨統合制”的形成與發展是推動基層治理有效的核心機制。同時這種政黨統合機制以“行動主義”和“制度主義”的雙重嵌入為關鍵特征，突破了傳統治理所帶來的困境與問題，從而成為中國獨特的基層治理機制^{［9］［10］}。此種基層治理機制具有強關聯和復合性，以政治領導性與行政規范性促進了國家、社會、市場等諸多關系的平衡，從而成為一種中國特色基層治理機制。同時，此種治理機制并不是即時生成的，而是基于豐富的革命傳統和歷史經驗^{［11］［12］}。在現有基層治理場域中，黨建引領之所以能夠嵌入現有治理結構并發揮作用，很大程度是因為依靠了政治忠誠、社會身份與組織形塑三種社會機制，不同機制的交叉和關聯實現了制度環境與生活情境的轉譯，從而催生了一種獨特的治理機制。

第二種研究進路則在新公共管理等治理理論的傳統下，討論基層場域各類治理主體如何通過有效的互動與合作達成真正意義上的“協同治理”^{［13］［14］}。該類研究抓住了從單位制到社區制的演進脈絡，強調了制度建構和利益結構的理論視角，試圖找到一種能夠實現多元主體有效參與的治理方式，從而達成一種政策性安排和組織安排。在這一研究進路看來，多中心治理、元治理、監督治理等治理形式均將基層治理場域視為基層黨組織、居民委員會、物業管理機構、業主委員會、居民活動團隊、上級黨政機關、群團組織、社會組織、駐區單位、共建單位等治理主體的聚合^［15］。

第三種研究進路則考察了基層治理的策略性行動和內生性治理機制的生成問題，展現了基層社會治理豐富的實踐樣態，不再局限于制度建構、利益結構等視角，而是強調了制度與生活的互動平衡。在此研究進路下，一系列分析性概念逐步出現在理論視野和政策視野中，如“無情執法，有情操作”“科層為體，自治為用”“粘連”“選擇性應付”等。換句話說，該類研究認為中國特色基層治理機制來自于特定的社會基礎，即關系本位與經驗生成^［16］。

綜上所述，三種不同的研究進路秉承的前提預設是：無論采取何種治理方式或是治理機制，中國本土的基層治理結構必然是行政主導的。換句話說，無論基層治理機制如何創新，條塊關系始終是一個繞不開的話題。同時，大部分研究均或多或少地指向了基層治理的實踐邏輯，即指向了制度邏輯與生活情境的細微互動。然而，在關于基層治理的闡述中，時常會出現觀點的分歧與碰撞。例如，基層治理場域中復雜的行動邏輯為什么在同一種制度安排下呈現出完全相反的導向？“上面千條線、下面一根針”的基層治理體現了總體性還是技術性，抑或兩者兼具？由此可見，如何理解并分析基層治理的社會過程成為一個亟待研究的問題。

因此，本文借助于國家治理現代化進程中的空間邏輯^［1］，提出“空間分工制”，試圖概括當前基層治理出現的創新機制。總體性與整合性的治理是我國近年來基層治理機制運行中的一個獨特現象。一是上級政府的職能部門不斷下沉，甚至直接對接基層的街道和社區，合力完成某項任務，表現為“結對型治理”的組織樣態。二是街道和社區不再僅僅通過正式制度范圍內的資源配置來完成工作任務，而是通過一系列的制度網絡和關系網絡整合資源，以避免資源匱乏且充滿惰性的基層困境。三是條塊關系下的行政發包也不再只是簡單化的任務發包，而是包聯著責權利事的主體發包。這一點也可見于脫貧攻堅與精準扶貧時期的對口幫扶，既定的條塊不再懸浮于基層之上，而是真實地通過某種形式嵌入基層社會結構當中。例如，目前正在進行的多站合一、“街道吹哨，部門報道”、五社聯動等制度安排，均可以體現出條塊重構以及空間要素配置的關鍵特點。因此，空間分工制不是一種制度設計，而是一種基層治理的運行過程，一種能夠連接起從國家到地方各層級關系以及制度實踐和生活情境的治理機制，甚至是一種社會各領域的組織模式。當空間分工制逐漸得到擴展，新的治理機制也有可能演變為一種思維模式，影響著各治理主體的行動策略和行為邏輯。

二、分析策略：空間性與“系統-生活”

對于基層社會治理的相關研究來說，學術界通常遵循了兩種理論傳統。首先是“國家—社會”二元結構取向的分析范式，該研究范式最初來自于中國現代化轉型背景下的“市民社會”研究，其以尋求國家與社會的良性互動為目標，力圖完善自上而下的權威視角與自下而上的社會基礎視角^{［17］［18］}。在不斷的研究和反思中，該范式被廣泛運用到公共政策、政治過程等命題之中，其關注的根本問題是現代國家建設與社會經驗基礎的張力、沖突、妥協與平衡?！皣摇鐣狈妒揭詢烧叩亩至槌霭l點，在研究過程中往往出現諸如“強國家—弱社會”等論斷，在一定程度上遮蔽了豐富的基層治理實踐。這一缺陷甚至可追溯到洛克與黑格爾的中心主義爭論，同時，對于國家和社會的強弱判斷往往并不符合中國基層治理的本土特質，存在刻意挪用西方政治學理論的嫌疑^［19］。對于該問題，學術界同樣進行了理論反思和現實回應，一部分學者提出了“國家—社會”的三元范疇論^［20］，即“中央—地方—社會”和“政黨—政府—社會”，嘗試克服社會治理研究中的“二元化”困境并推動理論的本土化。而另一部分學者則在考察豐富的基層實踐樣態后，以深入的田野經驗為基礎提出了“制度—生活”的研究策略^［21］，“框架性國家”即是此類研究提出的概念^［22］。該研究策略雖暫時不能被稱為托馬斯·庫恩意義上的“科學范式”，但由于具有較強的理論解釋力而受到廣泛肯定，其廣泛見于近幾年對于城鄉關系、基層治理的研究當中。由此，“制度—生活”成為基層社會治理研究中的另一理論傳統。從方法論意義上來說，大多數研究者逐漸認識到國家與社會的二元概念過于簡化并偏于靜態描述的結構分析，因而逐漸轉向了動態交互的過程分析。

我們如果回到中國本土基層治理的核心議題就會發現，無論是“國家—社會”，抑或“制度—生活”，均是在討論“上下何以聯結”的根本問題，即看似懸于生活實踐之上的社會系統如何通過一系列制度建構、主體行動和社會機制來實現自身與日常生活的有效互動，我們可以將回答此類問題的研究稱為“系統—生活”的敘事。具體來說，在社會系統與生活實踐的持續互動中，基層治理場域變得紛繁復雜，充滿著制度意義和行動意義上的多重邏輯，其核心變量是政治性、主體性、社會關系和具象化的情境實踐。同時，在系統與生活的指引下，層出不窮的基層治理創新看似圍繞著理想化的邏輯不斷展開，實際上則是遵循著一種事本主義邏輯?！吧厦媲l線、下面一根針”的治理下沉樣態促使基層形成了一種類似于米歇爾·?？滤f的“裝置”（apparatus），基層場域持續把居民需求和上級考核轉化為一種專屬的指標或話語體系，進而將一系列公共事務看作是社會問題的集合，不斷通過“增量化”的新方式①予以應對和解決。當條塊變動、科層重構和項目轉變的社會意義在一定程度上凸顯時，基層治理的空間邏輯也就隨之而正式生成。此類“空間”不等同于?？乱约皣抑卫砻}下的“領土”或“地點”（site），而是一種關系主義取向的空間性。在基層治理的空間邏輯下，能動性與實踐性得到了凸顯，“結構性”（structuration）本身取代了“結構”（structure），“上下聯結”的議題轉變成異質性空間的流動與交互問題。而驅動治理有效的元素則來自于需求、情境和制度化的社會關系，一系列的制度集合在行動和過程意義上轉變為一套正式與非正式的網絡集合。綜上所述，筆者嘗試通過“系統—生活”的分析框架和關系主義導向的空間理論傳統，對近年來基層社會治理的工作機制進行分析性概括，以展現中國本土豐富的治理實踐。

三、治理的空間化：新治理機制形成的結構條件

所謂“空間”，是一個涵義相對寬泛且模糊的概念。它原本指的是一種要素的動態聚合，尤其包括了客觀形式和抽象觀念下多對關系的交互與聯系，是社會關系和社會秩序的形態集合^［23］。此外，“空間”的概念也擴展出了多種外延，如權力空間、心靈空間、物理空間等。組織意義下的“空間治理”亦是其一。因此，“空間”治理邏輯有一個非常獨特的特點，即它既不屬于以行政發包制為代表的常規組織結構，也區別于以項目制為代表的條塊重構模式，而是基于制度網絡和關系網絡實現某一區域的組織化，但支撐其運轉的根本仍在于技術理性與事本主義。因此，如果從治理和組織的角度來看，“空間”意味著主動性與事本主義原則下資源和主體的“再組織化”。以“結對競賽”^［24］為例，在基層政府職能轉變的制度條件下，為了更好地應對社會治理的績效考評和發送政績信號，上級的“條條”與下級的“塊塊”開始合作推動基層治理創新，以克服條塊分治的治理困境。這里的“結對”雖然保持著條塊載體的功能，也具備著項目化的設計導向，但實際上已經超出了常規治理結構和非常規治理樣態的特性，逐漸成為一種基層治理創新的獨特機制。資源與主體的“再組織”體現了一種潛在意義上的“空間性”。具體來說，這種以“空間”為核心的新型治理機制并不是在單一經驗或單一事件中即時生成的，其再生產的過程必然根植于特定的體制基礎和結構條件。

（一）總體性與實踐性

國家對基層社會的要求和基層社會本身的發展實際上是分屬于不同層次的。兩者之間的張力構成了“空間分工制”形成的結構性基礎。從長時段來看，無論是單位制，還是街居制、社區制，其反映的根本議題都是如何以一種新的制度安排來實現社會的組織化，社會的“治理”意味著社會的“組織”。在此語境下，一個潛在的預設是基層社會本身是多樣、流動且復雜的。國家對基層社會的訴求首先是“安全”，這份對于“安全”的考量在條塊體制中主要體現為各級行政主體和政法委員會對基層社會的科層化與精細化管理。然而，僅有“安全”是遠遠不夠的。中國共產黨的執政理念和群眾路線的工作方法決定了國家對于基層社會的另一訴求，即“服務”。而“服務”在條塊關系下主要由民政部門管轄和對接。兩種分屬于不同部門的不同訴求在一定程度上造成了條塊關系本身的張力。宏觀意義上的條塊關系也導致了“條”本身的張力與矛盾。民政部門內部的基層政權處和慈善社工處并行設立就是一個典型的案例。民政部門希望開展的“服務工作”在基層社會場域內部難以找到明確且清晰的負責主體。而對于基層治理主體來說，回應縱向行政考核目標和化解基層矛盾糾紛是核心工作。由此，對“安全”與“服務”的雙重考量正是“最后一公里”和“最后一米”的理論觀照。這一點也可見于最近對黨的二十大報告的解讀中，“加強和創新基層社會治理，最關鍵的就是要堅持和發展新時代的楓橋經驗，最大程度把矛盾風險化解在基層、解決在萌芽狀態”^［25］。由此，在“安全”與“服務”的背后，基層社會被默認為具有統一性，同時具備總體性和自我協調的特點。然而，無論是對于學術界來說，還是對于基層社會實踐場域來講，基層社會都是一個匯集了多種主體、多種關系的復雜關聯體，其本身具有松散耦合性質。具體來說，基層社會治理面對的主體不僅僅有社區、街道和居民，還有物業公司、駐區單位、基層黨組織、居民委員會等，同時也包括了一部分流動人口。基層治理場域內部是復雜、多元且分散的，我們很難從單一視角或單一主體對其進行說明。同理，在治理下沉的背景下，分散的主體和資源意味著基層治理任務的完成需要一種新的機制安排和實踐路徑。基層治理主體為完成某項工作任務或實現某種政績，則會選擇與上級部門、社會組織、科研機構等開展合作。由此，一種關涉基層的“空間分工制”得以生成。

（二）制度實踐與治理成本

從自下而上的角度來看，“空間分工制”是基層治理主體在既有制度條件和結構條件約束下形成的一種政策變通機制?；谧杂刹昧靠臻g和合法性空間的變通執行和基層實踐為“空間分工制”的形成提供了另一結構性基礎。自1994年分稅制設立以及1999年預算改革之后，自上而下的財政控制權愈發集中，基層政府的財政資金相對減少，財政靈活性空間縮緊，其資金很大程度上來自于上級財政“反哺”和項目化的運作^［26］。同時，治理下沉雖在名義上帶來了責權利事的下沉，但對于負擔過重的基層人員來說，下沉的更多是事務與責任，他們很難從工作中得到有效激勵。然而，事權與財權的不對應和基層財政資金的緊張并未導致某項工作的失敗，而是引向了政策執行的合法變通。在現有的結構條件下，上級政府的“條”和基層政府的“塊”也在不斷尋求以變通執行的方式來緩沖制度實踐與生活實踐之間的張力。換句話說，基層政府財權與事權的張力為“空間分工制”的形成提供了實踐基礎，而上下級政府之間在治理事務上的責任捆綁則為新治理機制提供了制度基礎。同時，基層政府對于治理成本的考量則強化了上述實踐邏輯和制度邏輯。對于流動、復雜的基層社會來說，如果嚴格按照正式制度展開和落實行政事務和公共服務，就會面臨較高的運作成本。這一治理成本在“減負悖論”下的基層場域中尤為明顯。而為了降低治理成本，基層政府傾向于采取一種依靠非正式制度網絡和關系網絡的治理方式，比如盡可能多地使用編外人員、通過已有社會關系和層級關系來整合基層資源以及降低行政科層體系中的制度成本等。久而久之，當關系運作和非常規治理漸趨成為一種工作模式時，基層對于一定空間范圍內的主體和資源的調動也就成為一種常態。在此種“常態”之下，多數行政事務和公共事務能夠在技術理性的驅動下得到化簡，空間性的分工亦能得到凸顯。制度實踐和治理成本催生出正式制度和非正式制度的網絡，這成為“空間分工制”的另一結構性基礎。

（三）多元績效與過程考核

2004年，國家提出構建以公共服務為本的新型治理體系，此后，基層政府日益重視行政管理的標準化建設和公共服務的落實^［27］?；鶎诱穆毮苻D變使得原有的以GDP為核心的考核方式逐漸發生變化。GDP的測算來自于一系列經濟數據，而公共服務的落實和居民需求的滿足則很難通過量化考核的方式進行評定。這也引發了基層政府行為邏輯的變化。原有的基層政府通過招商引資、拉項目等方式參與地方競爭，從信號理論出發，我們可以將其視作基層政府向上釋放有關經濟績效的正向信號。而有關公共服務的政績則無法通過原有的方式繼續向上呈現。由此，“印象政績”逐漸出現^［24］?；鶎诱疄榱烁玫叵蛏蟼鬟f績效信號，則需要一系列的留痕文件和留痕活動。當基層政府處理行政事務和開展公共服務時，聚合的主體越多、資源越多，也就是“造勢”越大，上級政府越有可能收到正向績效信號。而對于上級政府來說，僅有結果和信號并不能達成原有治理目標。由此，過程考核方式逐漸成為體制內監督的主流選擇。從“結果考核”到“過程考核”是近幾年社會治理中的一個重要轉變。例如，文明辦、創建辦推行的創建文明城市工作和民政部推進的“五社聯動”項目、優化營商環境工作等，均是按照中長期的過程考核來進行績效評比的。伴隨著過程考核方式的推行和模糊政績的持續，基層政府為了完成某些工作不得不克服行政科層化的部分矛盾，以空間重組的方式動員已有區域內的社會關系網絡以及附帶的社會資源，以“多元參與”的方式推動公共服務的有效落地。值得一提的是，在上述兩種社會機制運行的背后仍舊存在著基層治理主體的正向激勵問題。換句話說，基層治理主體并不一定在所有行政工作和公共事務中都持“做好”的態度，“做完”與“湊活”的實踐邏輯亦是經常存在。但這并不影響兩種社會機制的運行，基層政府的正向政績傾向在本質上受到晉升錦標賽、政黨的忠誠度、由身份或組織驅動的角色邏輯、日常生活事件等諸多因素的影響，因此，不同因素的關聯與交叉支撐了我們所調查和感知到的基層治理行為的正向性。由此，基層政府的職能轉變以及隨之而來的過程考核成為基層社會治理“空間分工制”的第三個結構性條件。

四、空間的整合性：新治理機制運作的多重邏輯

作為一種基層社會治理的新型工作機制，“空間分工制”必然遵循著相對獨特的實踐邏輯與運作機制?！翱臻g分工制”的最大特點是將基層社會何以組織的議題轉化為異質性空間要素如何流動和組合的問題。然而，值得一提的是，“空間分工制”并沒有完全擺脫科層化性質的條塊政治關系 ，也不可能摒棄績效合法性支持下的項目化治理體制，而是在已有制度安排和結構約束條件下形成的一種基層工作創新機制。這種工作機制試圖在實踐中緩解條塊分立的治理困境，也試圖在諸多硬性約束下找到一種既符合行政組織目標又能夠滿足基本公共服務需求的本土化治理形態。從已有研究來看，我們可以將常規治理與應急治理視為中國本土治理機制的理想類型。不同的類型有著不同的運作邏輯：以行政發包制、項目制等常規治理機制為例，分級治理、流程管理和多線動員是基層治理場域運轉的核心過程與社會邏輯^［2］；而以“空間換時間”、短時目標瞄準等應急治理機制為例，屬地管控、快速響應和緊急動員則是基層社會治理過程中的實踐邏輯^［28］。對于“空間分工制”來說，以關系性和社會性驅動的空間治理，似乎屬于一種非常規治理機制，但它又不完全屬于應急治理范疇，而是屬于一種中間形態，其能夠在不同的治理形態下承擔不同的治理功能。由此，“空間分工制”的實踐邏輯必然是多重、交叉和關聯的。

（一） 縱橫鏈接：空間分異的“主體-分層”邏輯

“空間分工制”的形成依賴于現有條塊關系的塑造與生產。條塊政治體制的運行催生了一種縱橫交錯的空間分包，而基層治理正處于條塊縱橫的交匯點。然而，受基層場域、制度環境等結構條件的約束，條塊的交匯并沒有導致清晰明確的職能分工與基層分工，而是催生了三種不同的異質性行動空間。第一，條塊關系作為“地基”奠定了基層治理機制的制度結構。無論基層治理采取何種創新機制，其必然要通過已有條塊的通道才能落地。盡管不同的創新機制均在一定程度上試圖重構局部條塊關系，但這些嘗試也只是對已有條塊體制的局部調整而已。在條塊體制下，黨政主體通過縱向的雙線并行實現了正式制度的空間分包，并通過一系列下沉機制形成了對基層空間的形塑、設計與管理。這里的下沉機制在安全原則下遵循了任務發包的導向。由此，“空間分工制”的第一層正式形成，即“黨政—縱向”制度空間，它的現實表現是區政府對街道的直接領導和“一肩挑”的社區書記。街道必須通過一系列文件和績效來回應區政府的考核要求。第二，除了縱向意義上區政府對街道的領導與管理之外，橫向意義上各職能部門對街道的要求對基層治理也很重要，此即“職能—橫向”制度空間。嚴格來講，街道真正需要負責和回應的是區政府主體，對于各職能部門的工作僅具有配合和輔助的責任，然而，各職能部門在街道層面并沒有直接對接的責任主體，這就導致橫向意義上的職能空間在某種程度上依賴于縱向制度空間的“名”與“實”。第三，“空間分工制”的分層邏輯并不局限于“上層構造”，其獨特性還體現在“下層構造”，由此，“空間分工制”下的第三種行動空間則是以“街道—社區—居民”為代表的“多元—生活”空間。正式制度和空間分包逐漸構畫了基層治理場域中的分工體系，對居民的生活空間產生了相當大的影響，但這種影響并不是單向流動且精確設計的，生活空間也在“實事求是”的原則下不斷進行著執行變通和“自主性脫離”。換句話說，兩種制度空間對生活空間的形塑并不會完全沿著理想方案而展開，生活空間同樣有著自身的內在邏輯，且這種內在性也在不同程度上影響著制度空間。社區志愿者、社區社會組織、業主委員會等自治主體都會在某個階段游離于政治生活和生產生活之外。三種不同空間的集合構成了“空間分工制”的運作框架和實踐基底。

（二） 邊界浮動：空間交互的“網絡-動力”邏輯

基層治理場域中不同主體的社會行動共同構成了異質性空間的流動。不同于以往完全由行政規章所決定的組織型態，也不同于由項目化所導引的流動樣態，一種基于制度網絡和關系網絡的鏈接形式逐漸成為主導。對于“空間分工制”來說，常規治理與非常規治理均會在特定條件下被黨政雙線垂直貫穿，因此，二者都屬于復雜的互動場域。一般意義上的“空間治理”，我們通常會將其界定為黨政垂直鏈接下形塑力量與自主力量的平衡?！翱臻g”意味著基層治理結構需要不斷打破既定科層化的格局，從而超越科層剛性并實現統合。在此類意義下，“空間分工制”的制度基礎是政黨組織規章和自上而下的資源支配與考核支配方式。然而，不同空間的流動并不僅僅停留于正式制度，非正式制度與關系網絡往往是基層治理場域中的重要力量。在不同事件的影響下，基層治理高度依賴于街道、社區書記和部分行政人員的個體性社會資本：一方面，基層治理主體通過個體性社會資本將制度內的工作轉化為制度外的事項；另一方面，他們又通過居民參與的方式來緩解基層治理資源不足的復雜問題。例如，在“五社聯動”社會管理項目中，以社區基金會為主的社區公益慈善組織在很大程度上推動了基層治理的有效性，增強了各地基層政府應對疫情防控等重大事件的韌性與彈性。制度外的社會資源通過一系列關系網絡補充到基層治理場域中。值得一提的是，這些由項目或事件臨時搭建起的關系網絡并沒有隨著工作完成而消失，而是通過社區網格等實體化形式變成了一種非均衡的合作狀態。這種“合作”承擔了多種功能，在不同時期內表現為不同的組織樣態。由此，自下而上和自上而下兩種力量最終匯聚為一系列化制度網絡和關系網絡，成為不同空間流動交互的核心紐帶。制度網絡與關系網絡推動基層政府在任務完成、工作創新和居民服務等關鍵領域實現條塊突破，一定程度上完成了具有空間性質的分工與整合，強化了基層社會治理的有效性。

（三）模糊營造：實踐建構的“總體-統合”邏輯

“空間分工制”的運行邏輯雖然基于事本主義導向和精細化治理取向，但其運行過程并不是基于某種單一性事件，而是綜合已有事件、任務、服務等形成的“半總體性”運作。這種來自于基層治理的“半總體性”運作，在很大程度上依賴于兩個方面：一是街道、社區工作事項的模糊性，即責權利事的復雜關聯；二是末端治理本身具有的不確定性，即基層治理場域的任務統合性。在不同的方面，“空間分工制”遵循的是實踐建構的“統合—總體”邏輯。隨著中國社會治理實踐的轉型，社會治理領域中的“總體性”“實踐性”和“技術性”日益成為學術界討論的熱點話題^［27］。普遍的爭論并不在于技術治理是否代表了中國未來社會治理的必然趨勢，而是總體性治理是否隨著中國社會結構轉型而消失。基層治理的精細化趨勢和技術化導向雖高歌猛進，但技術治理的強化并未使得總體性治理持續減弱，在一些學者的討論中，后總體性的回歸似乎是基層社會治理面臨的另一重要趨勢。事實上，這已經在有關空間治理的討論中略有涉及，也是“空間分工制”的重要特征。首先，事權與財權的不對應是基層社會治理的重要掣肘，由于歷史原因和制度原因，該問題目前并未得到完全解決。于是，新的治理樣態逐漸衍生。在現有基層治理場域下，有關責權利事的劃分并不是清晰化的，而是模糊的。這是因為同一基層行政人員往往承擔了分屬于不同職能部門的工作任務和考核事項。其次，基層主體在面對紛繁復雜的問題與服務時，很難通過單一性的項目化資金直接解決，必須在實踐中靈活調配和使用基層財政資金，否則很難完成考核任務。耐人尋味的是，如果通過某種制度對基層行政人員的責權利事做出清晰的劃分，基層治理事務的完成水平恐怕會大幅下降。對于這一點，筆者所訪談的多位社區書記都表示，“如果真正厘清基層社會治理主體的權力、責任、利益、財權、清單、事務，那基層的活兒就沒法干了”。由此，空間分工的統合性最終來自于街道、社區崗位職責劃分的模糊性，即責權利事的交叉關聯。

（四） 時間紀律：空間嵌入的“任務-關系”邏輯

如果說制度環境、主體合作和基層統合仍不足以概括“空間分工制”的典型特征，那么“以空間換時間”的治理策略則直接將空間議題帶回到基層治理場域。對于時間的分析和思考往往是政治學或社會治理領域所忽視的關鍵變量，不同的時間紀律將導致不同的空間構型和社會分工方式。對于紛繁復雜的基層治理事務來說，不同的工作和任務往往相互交叉和關聯，構成一種高度復雜的事務集合。基層治理主體為了完成穩定與服務的雙重考核，會采取關系網絡、結對工作和總體統合的機制與方法，而支撐起這三者的時間邏輯則是一種非常規化的任務導向。對于基層工作人員來說，制度空間和生活空間的邊界并不明顯，不是所有的工作都在正常的上班時間進行處理，也就是說，基層治理在實踐意義上重構了八小時工作制。當然，這也是由基層工作的不確定性和高復雜性所決定的。這一點在近三年的社區疫情防控工作中也可以看到。這種新的時間觀與通常意義上的經濟時間觀不同^{［29］（p.464）}，基層治理場域的時間觀不是效率和成本導向的定時勞動，而是一種任務導向的時空延續。新的時間觀指向了一種不規則的勞動節奏，且逐漸被制度化，形成了一種新的“時間紀律”。在這種新的時間紀律下，基層治理工作憑借實踐意義上的組織動員和協調能力實現了“空間換時間”的治理效果。某一局部空間的公共事務被迅速轉化為新時空條件下的某一社會問題，并在不同空間的交互和流動中得到解決。當然，“空間分工制”下的新時間觀僅是一種過程性導向，而不能算是一種評價性機制，時空壓縮的效果不能直接等同于基層治理的現代化效果。盡管這種新的時間觀念很容易被等同于哈貝馬斯意義下的“生活世界殖民化”，但這也正是社會系統本身憑借身份、組織、角色等與個人相聯結的重要機制。同理，在新的時間紀律下，我們可以看到，基層政府和社區工作人員似乎有著干不完的工作，似乎時刻處于相當忙碌的狀態?！翱臻g分工制”也因新時間紀律的形成和制度化而得以真正運作。

五、 減負悖論與再組織化：空間治理機制的意外后果

前文涉及“空間分工制”下的社會運行過程，尤其是關涉基層社會治理領域的四個關鍵環節，即制度環境、主體合作、任務統合和時間紀律；而“空間分工制”對基層社會所形成的作用和影響，則關系到基層社會結構變遷和建設，更關系到社會穩定和可持續發展。因此，應當從過程性視角和結構性視角來審視“空間分工制”所產生的諸多意外后果。

2019年1月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳正式印發了《關于推進基層整合審批服務執法力量的實施意見》，該意見明確提出要將大量的資源、服務和管理向基層下沉，其實質就是要求政府科層體系的各種資源與管理職能向基層下沉和過渡。換句話說，服務下沉和隊伍下沉成為新時期社會治理體制改革的重要方向，基層社會治理的空間性逐漸凸顯?；鶎又卫碇黧w在面對原有諸多掣肘與困境的前提下，不斷爭取上級政府的幫扶，也不斷通過爭取其他外界力量的支持來推動基層工作的完成與服務供給的落實。顯然，這一舉措在一定程度上彌合了條塊之間的縫隙與張力，提高了基層治理的行政效率與服務效率。同時，正式制度關系下的資源與管理下沉帶動了非正式關系下的主體合作與資源流動，很大程度上增強了基層治理主體的行動能力與協調能力。尤其是在面對突發事件或是應急事件時，以空間性為核心特征的基層治理主體能夠在短時間內迅速響應并在長時段內保持穩定。久而久之，無論是條塊主體，抑或居民群眾，均或多或少接受了空間治理的總體內容。非常規化的治理機制逐漸實現了制度化和常規化。如果從國家基礎能力的視角來看，“空間分工制”的確試圖克服以往的基層困境，并在一定意義上提高了基層社會的韌性和彈性，但如果從制度與生活的互動意義來說，“空間分工制”直接造成了基層事務的總體化與基層行政人員的“減負悖論”。由于責權利事的不對稱和崗位職責的不清晰，基層事務的應對與完成必然需要采取一種半總體化的策略。然而，基層事務有著其本身的特殊性和不確定性，當強不確定性遇上半總體化的行動策略時，基層治理主體便會陷入無數工作堆疊的困境。而當前對基層社會所做的“減法”，減去的是由形式主義和留痕主義帶來的表格與文件，并沒有在實質上減少基層人員的行政事務和公共事務，反之，由于職能下沉和隊伍下沉，基層工作只增不減。同時，網格化、社區公共服務平臺等治理技術以一種時間紀律的形式逐漸將基層治理主體的生活空間轉化為工作空間，甚至是制度空間，基層行政人員的“懸浮感”進一步強化。因此，減輕基層人員行政負擔的關鍵不僅在于治理“文山會海”，而且在于平衡自治與他治的張力。當然，減負悖論只是針對行動意義上的基層治理主體來說的，“空間分工制”的另一意外后果便是實現了基層社會結構的“再組織化”?！翱臻g分工制”的本質是基層治理場域中多種主體和多類資源的交互組合。這種空間交互的治理在多數事件中有著較高的應對能力和協調能力，畢竟短時間的資源積聚可以在某種程度上緩解基層治理資源相對匱乏的狀況。當“空間分工制”在基層社會治理中轉化為治理績效時，其組織結構和組織模式自然而然成為基層治理主體的制度偏好，并作為一種制度慣性或路徑依賴持續地影響著基層治理場域。例如，在民政部開展的“五社聯動”工作中，社會工作者憑借自身的專業知識和實踐經驗逐漸成為重要的基層治理主體，有向“社區工作者”轉化的傾向；社區基金會也超出了“五社聯動”的工作范圍，逐漸成為基層治理中的資源“蓄水池”。另一個重要案例來自于新冠疫情防控。新冠疫情是基層社會的緊急事件，基層的應對方案顯然遵循了“空間分工制”的實踐邏輯，而隨著社區疫情的退卻，相當一部分基層治理舉措并沒有一并消失。對新冠疫情的處置增加了基層治理主體的整體性社會資本，拓展了非正式的關系網絡，已有條塊關系所結成的制度網絡也被進一步強化。例如，在疫情防控中，基層行政人員依托屬地公眾號建立的社區團購群或便民服務中心，幾乎都在最大程度上得以保留。由分稅制和項目制驅動的社會轉型帶來了基層社會重組的意外后果，而“空間分工制”作為一種新的治理機制則帶來了“再組織化”的意外后果，這一后果必然會深入到制度與生活的復雜互動之中，進而對基層治理的社會基礎產生深刻影響。

六、討論與反思

事實上，近年來已有很多學者提到了基層社會的“空間治理”議題^{［30］［31］}，眾多研究者均發現，隨著中國社會的持續轉型，基層治理的實踐邏輯正在以一種微妙的方式發生變化。然而，對基層社會空間治理的研究大多集中在人文地理學，這些研究強調基層社會的規劃布局和功能協調，較少從關系性與互動性的視角來理解空間治理。由此，“空間分工制”的提出亦是為了回應以往治理研究中的空間概念。“空間分工制”作為一種新的基層社會治理機制，其根源來自于制度、生活和系統的上下互動與交互聯結。無論是從自上而下的角度來看，還是從自下而上的視角來看，“空間分工制”都伴隨著治理下沉而獲得了一定的制度合法性和組織合法性，并借由制度環境的趨同性得到了進一步的拓展。在既有的制度基礎和結構條件下，基層治理主體為了完成任務考核、彰顯自身工作績效，大多采取了基于制度網絡和關系網絡的主體合作方式，形成了一種“行政吸納社會”的發展趨勢。“空間分工制”雖基于事本主義和技術理性的原則，但在實行過程中保持了對于社會背景和生活環境的親和性，即其通過身份、角色、組織等機制實現了對于基層制度空間和生活空間的雙向貫通，同時還充分考慮了基層場域中的情理結構。至此，“空間分工制”不再是懸浮于基層社會的單一性工作機制，而是深深嵌入于基層社會結構的新型治理機制。

如韋伯對支配類型的分析一樣，“空間分工制”概念亦是一種理想類型^{［32］（p.116）}，是一種基層社會治理的參考點，而不能完全等同于基層社會的普遍治理方式。至此，我們不禁要問，“空間分工制”與學術界提出的“晉升錦標賽”“行政發包制”“結對競賽”“項目動員制”等概念有何區別？對于“空間分工制”來說，其本質是在黨政垂直領導的治理邏輯中對自上而下的形塑力量和自下而上的自主力量進行再平衡，體現的是一種韌性的空間生產?！翱臻g分工制”立足于三重假設，分別是社會動力學假設、有限關系人假設和多重邏輯性假設。第一，基層治理主體的社會行動暗含著“做好”與“做完”的雙重性，而支撐其行動的動力來自于制度和生活狀況?！皶x升錦標賽”理論的重要假設是基層社會的“塊塊”具有績效考核的傾向；而“空間分工制”的重要假設是基層治理主體不再具有競爭的傾向，局部空間范圍的主體合作與績效的共同生產成為基層治理的關鍵任務。第二，中國本土政治與條塊關系強調了關系網絡的強意義，但事實上，基層治理中關系圈的延展必然是高度依賴于事件的發展方向?！翱臻g分工制”由于自身的特殊性，恰恰在部分上實現了常規治理和非常規治理的平衡。換句話說，基層治理主體通過關系網絡的強弱變化推動了常規治理和應急治理的有效轉換。關系網絡在具有中國特色的基層治理中既不能被忽視，也不應被夸大。第三，基層治理是高度經驗化和總體化的^{［33］（p.235）}。經驗實踐下的治理和協調遵循了馬賽克的拼湊邏輯，受到事件過程的深刻影響，同時必然受到制度與生活的雙重影響。在上述三種假設的基礎上，“空間分工制”得以在基層扎根生長。本文僅在理論構建的層次上提出了“空間分工制”這一概念，試圖以此解釋近年來中國城市基層社會治理的重要變化，并與學術界相關概念進行比較和對話。然而，這其中有相當多的經驗并沒有得到很好地澄清，如“空間分工制”在多大程度上推動了基層社會的“再組織化”，又在多大程度上削弱了已有條塊結構的剛性與科層化，這些問題應成為未來相關研究的重要關注點。

注釋：

①事實上，以“增量化”的新方式助推基層治理有效的案例已有很多，如民政工作中的“三社聯動”發展為“五社聯動”、黨群工作中的“雙報到”發展為“街道吹哨、部門報到”等。這種“增量”的形式不再僅僅通過項目化的方式達成，也不是僅依照正式制度或行政規章而形成，而是一種突破條塊與科層的實踐方式，其本質是某一空間內的主體/資源集合。

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［責任編輯：賈雙躍］

Spatial Division System：A New Mechanism of Urban Grass-Roots Governance

Lin Shunli， Cai Jinghao

（Hebei University， Baoding Hebei 071002）

Abstract：How to balance the unity of the countrys appeal to the grass-roots level and the mobility in the practice of grass-roots governance has always been a key issue in the modernization of social governance. With the continuous transformation of Chinas social governance， in recent years， innovative forms of urban grass-roots governance mechanism emerge in endlessly. At the same time， there must be a series of structural conditions and institutional basis behind the innovative urban grass-roots governance mechanism. As a result， a new governance mechanism has emerged for the institutional change and strategic innovation in the forefront of current urban grassroots governance. The “spatial division of labor” comes from the spatialization of social governance issues， that is， it comes from three complex relationships： totality and practicality， institutional practice and governance costs， and multiple performance and process assessment. In the actual operation process of grass-roots society， the operation of the new governance mechanism is embodied in the multiple practical logic of institutional environment， subject cooperation， relationship network， task integration and time discipline， representing the interaction of different social actors and different spaces. The formation of the “spatial division of labor” has strengthened the effectiveness of grass-roots governance to a certain extent， and has produced two unexpected consequences for grass-roots social governance： the paradox of burden reduction and reorganization. The operation of the new governance mechanism has responded to the demand for the construction of the grass-roots governance community.

Key words：spatial division of labor， grass- roots governance， spatial governance， social governance