昝林森 用心履職 用情為生態建言

耿國彪

昝林森是三秦大地林草科技的帶頭人。他用心、用情、用智慧令綠色在黃土高原不斷蔓延。作為十三屆全國人大代表，他認為選題要“準”、調查研究要“深”、建言獻策要“實”是寫出高質量議案建議的法寶。2023年，昝林森的身份發生了變化，成為新一屆的全國政協委員。

從全國人大代表到全國政協委員，稱謂變了，不變地是他用心用情履職，以科學家的視野為生態建設持續發聲的動力和初心。全國兩會召開前夕，全國政協委員，陜西省林業局副局長、陜西省林業科學院院長昝林森接受了綠色中國融媒體記者的專訪。

自然保護地體系建設的現代化

我國自然保護地體系包括國家公園、自然保護區和自然公園。自然保護地由各級政府依法劃定或確認，對重要的自然生態系統、自然遺跡、自然景觀及其所承載的自然資源、生態功能和文化價值實施長期保護，目的是守護自然生態、保育自然資源、保護生物多樣性與地質地貌景觀多樣性，維護自然生態系統健康穩定，提高生態系統服務功能，維持人與自然和諧共生永續發展。

數據顯示，截至2019年年底，我國各類自然保護地已達1.18萬個，總面積超過1.7億公頃，占國土陸域面積18%。

“以國家公園為主體的自然保護地體系建設，在我國是一項‘前無古人的開創性工作，如何結合我國國情，實現科學、高效的現代化管理，是下階段我們面臨的新的重大問題。”昝林森說。

昝林森認為，我國自然保護地體系建設目前存在幾個問題。

一是以國家公園為主體的自然保護地體系建設的相關法律法規不夠協調統一。現行的《自然保護地條例》《風景名勝區條例》《國家級森林公園管理辦法》《國家濕地公園管理辦法》等，各壓一轍，條塊分割，邏輯上不能自洽，與保護地整合優化后的新規定、新要求大相徑庭。

“例如，《自然保護區條例》第十八條，自然保護區可以分為核心區、緩沖區和實驗區，而自然保護地整合優化要求‘三區變‘兩區；該《條例》第二十六條，自然保護區核心區內原有居民確有必要遷出的，由自然保護區所在地的地方人民政府予以妥善安置。但是中辦、國辦《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》（十六）核心保護區內原住居民應實施有序搬遷，對暫時不能搬遷的，可以設立過渡期。保護地整合優化的其它文件中也有逐步搬遷之規定。像這種法律與政策不一致、法律與技術規范不協調的情況屢有出現。”昝林森說。

二是在原來法律的框架下，我國分行業制定有一系列國家標準，這些標準重床疊屋、相互沖突，已不再適應新形勢下的工作需要，而且為保護地管理造成了障礙。

“《GB/T 18972-2003旅游資源分類、調查與評價》將旅游資源分為8個主類，31個亞類，155個基本類型；《GB50298-1999風景名勝區規劃規范》將風景資源分為兩大類，8中類，74個小類。同屬一個系統管理，但如此多雜的分類規定會使實施部門陷入迷亂。”昝林森說，《風景名勝區規劃規范》規定了四重區劃：一是功能區劃，將整個風景名勝區區劃為特別保存區、風景游覽區、風景恢復區、發展控制區、旅游服務區；二是保護區劃，將整個風景名勝區分為一級保護區、二級保護區、三級保護區；三是生態區劃，將整個風景名勝區劃分為Ⅰ類區、Ⅱ類區、Ⅲ類區；四是景區區劃，針對風景游覽區又劃分為核心景區、一般景區。如此多重區劃，不可否認有其積極的一面，但往往將《規劃》帶入了不堪的境地。

三是不同行業之間的法律不相協調，甚至存在沖突。“多規合一”，首先應該是“多法共一”。農業法、森林法、野生動物保護法、水法、濕地法、退耕還林條例等十多部相關法律法規，應自洽互濟，邊界清晰，分合有序，系于一命，共為一體。獨立中有關照，呼應中不掏扯。排除矛盾沖突，補齊短板和空白。

昝林森以《基本農田保護條例》第十六條為例指出，基本農田被合法占用以后，占用單位應當按照占多少、墾多少的原則，負責開墾與所占基本農田的數量與質量相當的耕地。這里的“開墾”，并沒有明確的指向和進一步的法律安排，往往將林地變成了“被開墾”的對象。他們工作中遇到的多起毀林問題均屬于此類。

“該《條例》第十七條，禁止任何單位和個人占用基本農田發展林果業。實際上，全國有很多水果大縣，如蘋果大縣、獼猴桃大縣、花椒大縣等等，這些問題普遍存在，而且由來已久。如果真正要嚴格執行這一規定，在利益趨動下，群眾有可能將目光轉向林地。”昝林森說。

四是由于歷史的原因，保護地范圍區劃欠科學、保護范圍不完整的問題仍然存在。以行政界線作為保護地界的情況未能得到徹底解決；生態保護范圍大、補償范圍小，生態限制多、生態補償水平低的問題依然突出。水電、礦產等退出缺乏補償資金等問題比較普遍。這些情況都不同程度地影響了保護地管理。

針對我國自然保護地體系建設的這些問題，昝林森給出了自己的建議：1.盡快出臺《保護地法》，以法律為準繩協調保護地管理中出現的各種矛盾。2.盡快編制出臺新的技術規程規范，形成協調一致的保護地管理法規體系。3.逐步理順不同行業之間的法律沖突，形成邏輯自洽、相互協調的法律體系。4.正確處理“退出”與“調出”的辯證關系，嚴肅對待“開天窗”問題。

持續關注黃河流域生態保護

黃河是中華民族的母親河。黃河流域是中華文明的重要發祥地，也是我國重要的生態屏障區域。近年來，昝林森一直關注黃河流域的生態安全問題，努力探尋黃河流域生態建設和民生福祉雙贏的方案。今年他又帶來了新的思考“關于促進黃河流域生態保護與鄉村振興融合發展的建議”。

昝林森認為，黃河流域的發展問題是“社會-經濟-自然”復合系統的綜合性問題。中共中央、國務院印發的《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》為當前和今后一個時期黃河流域生態保護和高質量發展擘畫藍圖。“黃河流域重在保護，要在治理”。《中華人民共和國黃河保護法》的頒布為黃河流域依法治理提供法律保障。促進黃河流域生態保護與鄉村振興融合發展，肩負著生態文明建設和鄉村振興等國家戰略的重大使命，具有重要時代價值和戰略意義。

昝林森指出，目前黃河流域高質量發展主要面臨五個問題：一是“三生”空間發展不協調。在黃河流域的“三生”空間結構中，生產和生活空間不斷擠壓著生態空間。生態環境質量在空間分布上有明顯差異，高質量區主要位于青海南部三江源生態屏障區、內蒙古草原區；中質量和低質量區主要分布于甘肅和寧夏大部分區域、山西、陜西北部等經濟和工業較發達區。農業、工礦生產用地和城鎮生活用地擠壓了綠色生態用地，密集的人口和不合理的產業結構導致土地利用強度超過生態利用承載力。

二是農村水環境風險突出。隨著農村經濟的快速發展和人口增長，水環境也隨之惡化。鄉鎮企業的污水排放、化肥的大量應用、農藥的不合理使用，導致農村面源污染加劇。除此之外，迅速發展起來的集約化養殖場的污染以及居民生活污水和廢棄物的亂排亂堆等也對水環境造成了嚴重的污染。

三是流域生態環境脆弱。黃河流域是我國生態脆弱性較典型的國土空間。由于近20年來劇烈的人類活動，黃河上游面臨自然濕地面積萎縮、工業農業面源污染、鹽堿化嚴重、灌區水資源不足的問題。黃河中游水土流失最為嚴重。目前，黃土高原局部高密度植被現已出現退化現象，科學管理植物建設、鞏固退耕還林還草成果仍是今后的重要任務。黃河下游河道坡降小，上中游水沙關系不協調極大影響了下游黃河安瀾。

四是發生區域返貧風險大。黃河流域經濟社會發展相對滯后，特別是上中游地區和下游灘區，是我國貧困人口相對集中的區域。2020年脫貧攻堅戰取得全面勝利以來，黃河流域脫貧人口和區域返貧風險較大，鞏固提升脫貧攻堅成果的任務依然艱巨。

五是產業發展內生動力不足。黃河流域涉及的九省區中，山東地處東部地區、河南位于中部地區，內蒙古位于北部地區，其他6個省區均位于西部地區，受區位條件、資源稟賦等因素影響，內部經濟自西向東極不均衡。西部六省區，工業產業多集中于資源型密集型產業，缺少高附加值終端產品，技術密集型產業占比較低；此外，地區間或同一區域內關聯產業間尚未形成有機聯系，產業亟須進行補鏈、強鏈和延鏈建設。

昝林森委員建議：一要建立黃河流域“三生”空間綜合調控體系。面對黃河流域發展困局，要加快推動流域發展總體規劃和各類專項規劃編制，探索具有地域特色、因地制宜的生態保護和高質量發展路徑。二要推動水系統治理與美麗鄉村建設融合發展。黃河流域水系治理應與美麗鄉村建設深度融合，實現農村水環境系統整治。三要建立生態脆弱區動態評估體系與響應機制。未來黃河流域生態環境保護必須遵循因地制宜、分類施策，宜林則林、宜草則草、宜農則農、宜牧則牧的原則，尊重科學規律，循序漸進改善黃河流域生態環境。設計生態環境監測站網體系，評估不同類型生態系統質量、生態系統服務功能（生態系統生產力、碳固持等）和生態問題。統籌山水林田湖草沙系統治理，探索以自然恢復為主的生態脆弱區動態評估體系與響應機制。四要創新黃河流域鄉村振興體制機制。一是建立涵蓋“生態—資源—環境”全要素的流域監測體系、流域綜合協調機制和立體化多元化的流域生態補償機制。二是從產業、人才、文化、生態、組織等五個方面構建評價體系，逐步開展鄉村振興的系統評價和科學考核試點。三是探明生態脫貧成果與鄉村振興有效銜接的“卡點”，確定“卡點”問題關鍵障礙，建立生態脫貧成果與鄉村振興有效銜接體制與機制和政策體系。五要促進能源技術和綠色富民產業協同創新。黃河流域各區域優勢資源與支柱產業具有較大差異，應嚴格遵循主體功能區差異性發展思路，從地區實際出發，從傳統產業轉型升級和新興支柱產業培育壯大兩方面著手，探索具有區域特色的高質量發展路徑，降低產業同質化傾向，促進合理產業布局及分工體系形成。