財會監督打造“一張網”

姚瑤

近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于進一步加強財會監督工作的意見》（ 下稱“意見”）。該意見對財務會計違法違規行為重拳出擊，對原有財會監督體系短板提出解決辦法，同時聚焦行業內多個問題。這一重要頂層設計堅持系統思維，打造出更具權威性和震懾力的財會監督“一盤棋”“一張網”。

2 月 27 日，財政部特聘政府法律顧問、天津大學特聘講席教授、北京圣運律師事務所律師熊文釗在接受《法人》記者采訪時，對該意見內容重點及亮點進行了分析。

對財務造假行為“零容忍”

《法人》：意見提出加強對國有企業、上市公司、金融企業等財務、會計行為的監督，嚴厲打擊財務會計違法違規行為。其背景是什么 ？ 嚴厲打擊財務會計違法違規行為具有哪些重要意義 ？

熊文釗：黨的十九大以來，財會監督試點工作穩步推進，以“重點對象名單制”為抓手的常態化監督先行先試，為構建務實高效的會計監督體系作出一系列有益探索，并取得積極成效，形成可供推廣借鑒的監管模式。財經秩序明顯好轉，典型違法違紀行為得到遏制，各單位依法依規運行，切實發揮了財會監督在黨和國家監督體系建設、推動國家治理能力現代化中的積極作用。

然而，目前仍有一些單位存在僥幸心理，在利益驅動下知法犯法。例如，某大型國企上市公司曾在2010 年至 2017 年期間，濫用特殊鋼原料投爐廢料可做普通鋼原料特點，虛增利潤約 19 億元、虛增資產40 億元；再如，某上市公司連續 7 年財務造假，將借款作為營收，累計虛增利潤達到 10.12 億元。這些企業及其負責人員均依法受到行政處罰。

2019 年，《中華人民共和國證券法》修訂后，政府采購法、資產評估法、注冊會計師法的起草工作提上日程，加強財會監督，提升違法成本與懲戒力度在新時期有法可依。國有企業是國民經濟的主導力量，是社會主義經濟的重要支柱，上市公司、金融企業是推進經濟發展方式轉變的重要力量，必須對上述各經濟主體的財務造假行為持“零容忍”態度。

《法人》：意見與全面注冊制有哪些聯系 ？

熊文釗：該意見與全面注冊制推行有千絲萬縷的聯系。2019 年新修訂的證券法第九條明確指出，“證券發行實行注冊制，證券發行注冊制的具體范圍、實施步驟，由國務院規定”，為注冊制分步實施留出制度空間。科創板、創業板和北交所試點注冊制穩步運行。

近日，中國證監會發布實施全面實行股票發行注冊制相關制度規則，在注冊制改革進程中具有里程碑意義。全面實行注冊制將發行權利交還市場，政府扮演的角色逐漸向監管者轉變。較原先審核制而言，全面注冊制以信息披露為核心，要求披露信息真實、準確、完整，過程更加透明、規范，這對上市企業、證券交易所、各級財政部門、中介機構提出更高監督、審核、監管要求，有效提升監管效率和可預期性。意見出臺正是致力于提升財會業務規范化水平，為各市場主體提供新一階段工作指引。

制度部署具有極強創新性

《法人》：實際工作中，原有財會監督體系存在哪些短板 ？ 意見對哪些方面進行了補充 ？

熊文釗：原有財會監督體系存在的問題，主要體現在財會監督力量與監督能力相對不足、現行相關會計法律法規對財會行為要求不夠嚴格、監督檢查工作信息化水平較低、財會監督與其他監督協同合作機制未有效建立等方面。各項短板和問題間接造成財經紀律松弛現象，部分單位財務造假現象依然存在，中介機構和證券交易所的監督審核作用未得到切實發揮，嚴重擾亂金融市場秩序。

此次意見出臺對上述問題一一回應并提出切實有效實現路徑。首先，該意見第十八條明確指出，加強財會監督隊伍建設，縣級以上財政部門強化財會監督隊伍和能力建設，各單位配備與財會監督職能任務相匹配的人員力量，提升專業能力和綜合素質。其次，該意見就健全財會監督法律法規、健全制度體系、增強準則制度執行效果作出部署，為監督事業高質量發展提供制度保障，強化財會監督頂層設計和法規制度建設。再次，就財會監督信息化問題，意見提出深化“互聯網 + 監督”，充分運用大數據和信息化手段，切實提升監管效能。最后，意見以黨內監督為主導，提出加強與紀檢監察機關的貫通協調，發揮財會監督專業力量作用，強化與人大監督、民主監督的配合協同，增強與行政監督、司法監督、審計監督、統計監督的協同性和聯動性，暢通群眾監督、輿論監督渠道，健全財會監督投訴舉報受理機制的協同合作機制。

《法人》：意見有哪些亮點和創新 ？

熊文釗：綜合來看，意見提出的不是傳統意義上財政監督、財務監督和會計監督的簡單加總，而是三者有機融合和凝練升華，是涵蓋財政、財務、會計監督在內的一種全覆蓋監督行為，在制度部署方面具有極強創新性。

該意見立足于新歷史起點，不僅是從更高政治站位對全國財會監督工作進行規劃部署的綱領性文件，也是對黨的二十大報告精神積極響應和國家總體安全、財政可持續發展的體現。該意見順利推行，有利于化解財會領域重點風險，進一步加強財會監督工作，更好發揮財會監督職能作用。

強化“看門人”執業質量監督

《法人》：意見提出加強對會計師事務所、資產評估機構、代理記賬機構等中介機構執業質量監督，聚焦行業突出問題，加大對無證經營、掛名執業、違規提供報告、超出勝任能力執業等違法違規行為的整治力度。其重要意義是什么 ？

熊文釗：中國經濟高速發展，企業對專業會計服務需求愈發膨脹，助推國內中介機構數量與服務模式快速升級。中介機構掌握大量信息流，對整個金融市場具有不容忽視的支點作用，在財會監督中具有特殊地位，其既是監督主體亦是被監督主體，加強財會監督是對“看門人”的寄望，更是一種督促和警示。

該意見對中介機構相關問題進行了聚焦探索：一方面為了提升作為被監督主體的執業質量，完成行業整頓。強化行業日常監管和信用管理，清除害群之馬，優化執業環境，提升中介機構執業質量，使其充分發揮維護市場經濟秩序，防范化解系統性金融風險等方面的職能作用。通過有效監督為中介機構劃定明確紅線，倒逼中介機構解決多年積弊，及時對比運營情況與監督模式，定期進行內部綜合評測，做好自身完善和補充。同時，也可以為其提供合理、可靠、高效的評價機制，使中介機構明確目標導向，提升社會責任感；另一方面，為進一步加強新形勢下中介機構在財會監督工作中的作用。意見提出：“要建立起各類監督主體橫向協同，中央與地方縱向聯動，財會監督與其他各類監督貫通協調的工作機制。”在規范中介機構行為的同時，加大中介機構在財會監督中的主動性，提升會計師事務所、資產評估機構、代理記賬機構等中介機構監督能力與質量，充分發揮其作為“看門人”和監督體系中重要一環的積極作用。

《法人》：代理記賬機構目前存在哪些問題，對其監管有哪些重要意義 ？

熊文釗：目前，代理記賬機構行業競爭混亂，服務質量良莠不齊，從業人員素質不高。同時，代理記賬機構服務可能帶來會計失真，傳統代理記賬經營模式面臨新技術沖擊，代理記賬機構內外部監督均面臨重大難題。一些代理記賬機構內部管理制度不夠健全、會計核算不夠規范、會計基礎工作比較薄弱。在外部監督中，市場監管部門負責對代理記賬企業登記，財政部門負責業務監管。在業務監管實踐中，對代理記賬機構的事前業務監管比較到位，而對事中、事后的動態監管常流于形式，相對不足。

我認為，強化代理記賬機構監督檢查，應進一步規范代理記賬機構的設立、審批、年檢、業務管理等工作，加強標準和規范，建立定期監督檢查和年檢制度，對未通過監督檢查或年檢的代理記賬機構進行整頓、限期整改，擴大監督范圍，加大監督力度，均有利于提升相關業務開展質量，促進企業及行業健康發展。

（ 責編王茜 ）