地方政府債務(wù)治理對(duì)城市創(chuàng)新的影響研究

王玉興 葉文輝 周靜

摘 要：基于2010—2019年地級(jí)市—專利層面的匹配數(shù)據(jù)，利用 2015年新《預(yù)算法》的實(shí)施作為政策外生沖擊，采用雙重差分模型，研究地方政府債務(wù)規(guī)范管理對(duì)城市創(chuàng)新的影響。研究發(fā)現(xiàn)：地方政府債務(wù)的規(guī)范管理顯著促進(jìn)了城市創(chuàng)新水平。平行趨勢(shì)檢驗(yàn)結(jié)果表明處理組和對(duì)照組在政策沖擊前滿足平行趨勢(shì)，說(shuō)明了基準(zhǔn)回歸結(jié)果的可信性。安慰劑檢驗(yàn)的結(jié)果表明對(duì)城市創(chuàng)新水平的影響是由2015年新《預(yù)算法》實(shí)施所帶來(lái)的。最后通過(guò)機(jī)制檢驗(yàn)分析發(fā)現(xiàn)，地方政府債務(wù)規(guī)范管理后，會(huì)通過(guò)土地出讓和城市投資的增加兩條路徑對(duì)城市創(chuàng)新產(chǎn)生激勵(lì)作用，因此需要加強(qiáng)地方政府債務(wù)的規(guī)范管理，并優(yōu)化土地審批權(quán)限，營(yíng)造良好的創(chuàng)新創(chuàng)造氛圍。

關(guān)鍵詞：地方債治理；城市創(chuàng)新；雙重差分模型

［中圖分類號(hào)］ F812 ［文章編號(hào)］ 1673-0186（2023）003-0061-013

［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］ A ? ? ［DOI編碼］ 10.19631/j.cnki.css.2023.003.005

黨的二十大強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)決打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)等攻堅(jiān)戰(zhàn)，嚴(yán)格控制財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，地方債規(guī)范管理和控制財(cái)政金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)成為黨和政府關(guān)注的大事。改革開放以后特別是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系建立以來(lái)，伴隨著城市化建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的浪潮，地方政府債務(wù)也不斷攀升；2008年國(guó)際金融危機(jī)沖擊以來(lái)，在“四萬(wàn)億”經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃下，各地方政府債務(wù)逐步高企，由此產(chǎn)生了隱性債務(wù)，累積形成了一定風(fēng)險(xiǎn)。由此，2015年實(shí)施的新《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》（以下簡(jiǎn)稱“《預(yù)算法》”）對(duì)于地方政府舉債的方式、主體、預(yù)算管理和違法行為處理進(jìn)行了詳細(xì)而明確的規(guī)定［1］，新《預(yù)算法》是一部具有劃時(shí)代意義的財(cái)政性法律文件。

目前，我們除了要防止系統(tǒng)性的財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)以外，還要發(fā)揮科技創(chuàng)新的引領(lǐng)作用。創(chuàng)新增強(qiáng)國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力、促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展具有重要的意義，政府財(cái)政支出對(duì)于創(chuàng)新具有重要的激勵(lì)作用。新《預(yù)算法》規(guī)定地方債發(fā)行要進(jìn)行總量限額管理，并且對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范，對(duì)于不符合相關(guān)規(guī)定的城投公司進(jìn)行清理和整頓；地方官員的晉升考核與地方債務(wù)掛鉤。新《預(yù)算法》實(shí)施以后，地方政府必然會(huì)壓縮債務(wù)規(guī)模，這對(duì)地區(qū)創(chuàng)新會(huì)有何影響？

一、制度背景與文獻(xiàn)綜述

地方政府債務(wù)的發(fā)展是伴隨經(jīng)濟(jì)改革和社會(huì)發(fā)展進(jìn)行的，改革開放以后特別是市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)體制確立以來(lái)，中國(guó)地方政府債務(wù)的實(shí)踐經(jīng)歷了由探索到規(guī)范發(fā)展的時(shí)期，具體可分為四個(gè)發(fā)展階段。

第一階段是探索階段，時(shí)間范圍是1987—1996年。這一階段是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的起步時(shí)期，各地方政府的債務(wù)規(guī)模處于企穩(wěn)發(fā)展階段。這一時(shí)間段是融資平臺(tái)作為市場(chǎng)主體，開始地方債的運(yùn)作，承接地方債的建設(shè)任務(wù)。但是因?yàn)樘幱谔剿骱推鸩诫A段，地方債對(duì)金融和產(chǎn)業(yè)的影響非常有限，具體體現(xiàn)在地方政府下面的融資平臺(tái)數(shù)量較少、規(guī)模有限，以及發(fā)行債券的業(yè)務(wù)非常單一化、主要集中在市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面。

第二階段是地方債的穩(wěn)步發(fā)展時(shí)期，時(shí)間是1997—2007年，受到1997年亞洲金融風(fēng)暴的影響，中央政府為了應(yīng)對(duì)危機(jī)，開始對(duì)地方政府進(jìn)行援助。為了規(guī)避當(dāng)時(shí)政策限制，地方政府積極發(fā)展融資平臺(tái)發(fā)行地方債務(wù)，這個(gè)時(shí)期主要是向銀行貸款融資和發(fā)行債券的方式，大部分是企業(yè)債券，還包括少部分的中期票據(jù)和短期債券。此時(shí)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系已經(jīng)建立，各地的城市化建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展如火如荼，融資平臺(tái)公司和國(guó)資背景的公司捆綁在一起，地方政府發(fā)行的債務(wù)以財(cái)政專項(xiàng)資金或者基金性收入作為償債來(lái)源。

第三階段是地方債快速發(fā)展時(shí)期，這一時(shí)期是2008—2014年，2008年金融危機(jī)以后，伴隨著融資平臺(tái)的擴(kuò)大增多和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的完善，地方政府發(fā)行債務(wù)規(guī)模也越來(lái)越大；與此同時(shí)，伴隨的資金償還壓力和財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)也在逐步加大。雖然中央政府出臺(tái)了部分限制和整改的政策規(guī)制，但是效果非常有限，本質(zhì)上沒(méi)有對(duì)地方債、融資平臺(tái)進(jìn)行實(shí)質(zhì)上規(guī)定約束。

第四階段是地方債規(guī)范發(fā)展時(shí)期，也就是新《預(yù)算法》頒布以后，這一時(shí)間段是從2015年開始。新《預(yù)算法》對(duì)地方政府的債務(wù)發(fā)行、管理和融資平臺(tái)運(yùn)作進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)范和限制，地方政府發(fā)行債務(wù)應(yīng)當(dāng)由省級(jí)財(cái)政廳進(jìn)行統(tǒng)籌管理，并且地方融資平臺(tái)公司應(yīng)該進(jìn)行轉(zhuǎn)型，違規(guī)發(fā)行債務(wù)的行為得到根本性的遏制，以發(fā)行債務(wù)為主要業(yè)務(wù)的城投公司轉(zhuǎn)變成為基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)和保障的公司，企業(yè)治理法人化進(jìn)一步完善，與地方政府脫鉤加速。

關(guān)于地方債務(wù)與經(jīng)濟(jì)金融和微觀主體的行為研究由來(lái)已久［2］。既有文獻(xiàn)對(duì)地方債的研究可以歸納為三類，分別是企業(yè)創(chuàng)新、土地出讓、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

第一類涉及地方政府債務(wù)對(duì)企業(yè)創(chuàng)新的影響，目前已有較多文獻(xiàn)進(jìn)行探討。伏潤(rùn)民、車樹林、馬樹才等結(jié)合我國(guó)地方政府債務(wù)和企業(yè)信貸融資的情況進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)地方政府債務(wù)對(duì)于實(shí)體企業(yè)和經(jīng)濟(jì)具有擠出作用，并且具有顯著的異質(zhì)性特點(diǎn)［3-5］。朱晨赫、熊虎和沈坤榮、熊虎和張郁的研究發(fā)現(xiàn)，地方債會(huì)在一定程度上抑制企業(yè)的創(chuàng)新產(chǎn)出［6-8］。陳旭東研究發(fā)現(xiàn)地方政府債務(wù)對(duì)企業(yè)創(chuàng)新具有顯著制約作用，且制約作用存在融資擠出和投資擠出雙重效應(yīng)［9］。張建順和匡浩宇通過(guò)構(gòu)建強(qiáng)度雙重差分模型顯示地方債治理通過(guò)降低企業(yè)外部融資成本、防止企業(yè)經(jīng)營(yíng)金融化兩條路徑對(duì)企業(yè)創(chuàng)新產(chǎn)生激勵(lì)作用［10］。李明認(rèn)為地方債和創(chuàng)新存在“倒U型”的關(guān)系，在空間上具有溢出效應(yīng)，且區(qū)域間的創(chuàng)新效率存在顯著的正向空間自相關(guān)特征［11］。劉喜和發(fā)現(xiàn)地方政府債務(wù)與制造業(yè)創(chuàng)新呈顯著的“倒U型”關(guān)系，其中地方債對(duì)創(chuàng)新的影響具有區(qū)域和所有制的異質(zhì)性特征［12］。楊思瑩發(fā)現(xiàn)地方政府舉債提升了城市創(chuàng)新水平，且具有時(shí)空異質(zhì)性和區(qū)域異質(zhì)性［13］。

第二類是關(guān)于土地出讓的，吉瑞發(fā)現(xiàn)地方債較大程度依靠土地出讓收入，并且財(cái)政缺口會(huì)加大地方政府融資約束［14］。沈紅波分析了宏觀層面金融因素對(duì)微觀實(shí)體經(jīng)濟(jì)融資約束的影響，證實(shí)了我國(guó)上市公司面臨的融資約束現(xiàn)象［15］。我國(guó)的土地出讓實(shí)行限制性管理，地方政府擁有土地劃撥和轉(zhuǎn)讓的權(quán)力。新《預(yù)算法》出臺(tái)以后，地方政府出讓用地積極性會(huì)變高；因此，地方科研院所和生產(chǎn)型企業(yè)，能夠獲得更多的用地并投入創(chuàng)新活動(dòng)，一定程度上能夠促進(jìn)創(chuàng)新水平的提高。

第三類文獻(xiàn)主要聚焦于地方債對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和工業(yè)投資的作用，徐長(zhǎng)生研究了地方政府債務(wù)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之關(guān)系，發(fā)現(xiàn)地方債能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展［16］。毛捷、陳詩(shī)一分析了地方政府債務(wù)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等變量間的關(guān)系，均發(fā)現(xiàn)政府債務(wù)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)間存在倒U型關(guān)系，且地方政府債務(wù)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響呈現(xiàn)明顯的區(qū)域差異［17-18］。郭步超通過(guò)門檻模型發(fā)現(xiàn)不同類型國(guó)家主體作用機(jī)制上顯著的異質(zhì)性［19］。邱櫟樺利用DSGE模型和動(dòng)態(tài)面板模型研究了地方債與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的非線性關(guān)系［20］。范劍勇和莫家偉研究發(fā)現(xiàn)政府債務(wù)利用基建和較低的工業(yè)用地價(jià)格來(lái)吸引投資，從而刺激經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)［21］。新《預(yù)算法》出臺(tái)以后，地方政府債務(wù)受到了嚴(yán)格限制，會(huì)降低社會(huì)層面企業(yè)等從事創(chuàng)新活動(dòng)的主體的融資約束，工業(yè)產(chǎn)值水平得到了提高，城市創(chuàng)新水平得到了提升。與此同時(shí)，地方債務(wù)規(guī)模的膨脹也影響了城市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，地方政府的各類支出中，政府性投資與債務(wù)有著密切的關(guān)系，因此對(duì)于債務(wù)的管理和引導(dǎo)，會(huì)對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和政府投資導(dǎo)向形成影響，不過(guò)既有文獻(xiàn)中對(duì)于這部分探討相當(dāng)有限，而且沒(méi)有形成一致的結(jié)論。一方面，在改革開放以來(lái)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)高速期內(nèi)，高債務(wù)和高投資規(guī)模導(dǎo)致的資本積累速度超過(guò)了勞動(dòng)力的增長(zhǎng)速度，資本勞動(dòng)比對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)帶來(lái)了影響，在地方政府自主發(fā)行債務(wù)規(guī)模受到抑制后，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)會(huì)出現(xiàn)調(diào)整和變遷［22］；另一方面，因?yàn)榈胤秸g存在博弈和“錦標(biāo)賽”競(jìng)爭(zhēng)，很明顯會(huì)帶來(lái)產(chǎn)業(yè)投資偏向上的差異，各地政府為了追求經(jīng)濟(jì)績(jī)效，會(huì)投資經(jīng)濟(jì)效益明顯的第二產(chǎn)業(yè)，而忽略需要長(zhǎng)期投資的第三產(chǎn)業(yè)［23］，這樣的趨勢(shì)在中央政府對(duì)地方債務(wù)進(jìn)行控制后表現(xiàn)得更加明顯，政府主導(dǎo)投資抑或是民間資本都會(huì)涌入第二產(chǎn)業(yè)。

二、機(jī)制分析與研究假說(shuō)

地方政府債務(wù)在治理之前處于無(wú)序擴(kuò)張狀態(tài)，探討地方債的治理對(duì)于城市創(chuàng)新的影響則需要厘清地方政府債務(wù)治理后，通過(guò)何種機(jī)制影響了城市創(chuàng)新水平。具體可分為地方債治理影響城市土地出讓的規(guī)模和促進(jìn)城市投資特別是第二產(chǎn)業(yè)投資來(lái)影響城市創(chuàng)新水平兩種途徑。

（一）地方債規(guī)范管理與土地出讓

在2015年以前，地方政府債務(wù)處于擴(kuò)張狀態(tài)，具體表現(xiàn)為政府債務(wù)發(fā)行與地區(qū)土地出讓捆綁在一起，操作模式如圖1所示，基本流程是地方政府將未開發(fā)的土地（主要是住宅用地，因?yàn)榭梢詡€(gè)人申請(qǐng)銀行公積金貸款，銀行也樂(lè)于接受住宅的抵押）劃撥到地方政府旗下的融資平臺(tái)公司；融資平臺(tái)將獲得的土地作為公司資產(chǎn)抵押給銀行，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行融資；隨后，地方政府回購(gòu)?fù)恋兀賿炫七M(jìn)行出讓，此時(shí)地方政府依靠出讓土地獲得收入。

2015年新《預(yù)算法》實(shí)施以后，地方政府舉債規(guī)模和方式受到了嚴(yán)格的限制，融資平臺(tái)公司無(wú)法再通過(guò)地方政府的儲(chǔ)備土地來(lái)獲得融資，也意味著地方政府的儲(chǔ)備土地不能夠成為公司資產(chǎn)，也不能向銀行抵押獲得融資，這樣一來(lái)土地作為金融屬性的產(chǎn)品和融資籌碼大大減弱，地方政府通過(guò) “招拍掛”的方式出讓土地。一方面會(huì)使得產(chǎn)業(yè)用地增多，企業(yè)能夠獲取的產(chǎn)業(yè)用地面積擴(kuò)大；另一方面因?yàn)闆](méi)有融資平臺(tái)的參與，土地金融屬性大大弱化，也降低了城市用地成本，這樣的情況下，市場(chǎng)主體獲得土地資源的價(jià)格會(huì)降低，有利于促進(jìn)研發(fā)投入和技術(shù)創(chuàng)新的增長(zhǎng)。

因此提出假說(shuō)1：地方債的治理通過(guò)影響城市土地出讓的規(guī)模，來(lái)影響城市創(chuàng)新水平。

（二）地方債規(guī)范管理與城市投資

地方政府債務(wù)作為財(cái)政政策工具之一，具有明顯的資源配置職能，并且呈現(xiàn)出順周期的特點(diǎn)［24］，對(duì)宏觀調(diào)控作用明顯。但是值得注意的是，地方政府債務(wù)常常具有“擠出效應(yīng)”，在市場(chǎng)總的資源是一定限額的情況下，會(huì)在一定程度上擠占私人部門的投資，原本私人部門應(yīng)當(dāng)用這部分資金去擴(kuò)大再生產(chǎn)或者投資到技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域，結(jié)果因?yàn)閭鶆?wù)規(guī)模的膨脹，現(xiàn)在資金轉(zhuǎn)移到公共部門了，因此會(huì)造成社會(huì)福利的損失，不利于技術(shù)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。新《預(yù)算法》實(shí)施以后，地方政府行為受到了嚴(yán)格限制，融資平臺(tái)也紛紛被清理，這些根本性的限制措施會(huì)對(duì)市場(chǎng)資源配置產(chǎn)生影響，較為重要的就是對(duì)基建和產(chǎn)業(yè)投資產(chǎn)生作用。以前融資平臺(tái)是地方政府融資的主體，現(xiàn)在受到了嚴(yán)格的限制以后，并且不得利用土地注資給銀行抵押，這個(gè)時(shí)候更多的資源轉(zhuǎn)向產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)，政府也會(huì)給予一些產(chǎn)業(yè)上的支持政策。這些產(chǎn)業(yè)上的資助政策和資金上的流入，會(huì)帶給當(dāng)?shù)氐氖袌?chǎng)較大的活力，擴(kuò)大市場(chǎng)主體（包括企業(yè)、高等院校、科研機(jī)構(gòu)）在研發(fā)和技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域的投入，以及技術(shù)成果向?qū)＠M(jìn)行轉(zhuǎn)化，會(huì)提高地區(qū)的創(chuàng)新水平。比較有代表性的像深圳的前海創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)園、成都高新技術(shù)開發(fā)區(qū)等，都是當(dāng)?shù)卣撾x了融資平臺(tái)以后密集發(fā)展起來(lái)的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)基地。

為此提出假說(shuō)2：地方債的管理通過(guò)促進(jìn)城市投資特別是第二產(chǎn)業(yè)投資來(lái)推動(dòng)創(chuàng)新水平的提高。

三、模型構(gòu)建與數(shù)據(jù)說(shuō)明

本文使用的是地級(jí)市層面的面板數(shù)據(jù)匹配地級(jí)市創(chuàng)新數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)中包含了2 653個(gè)地級(jí)市2010—2019年的連續(xù)觀測(cè)值。其中地級(jí)市面板數(shù)據(jù)來(lái)自《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》，包括地區(qū)GDP、第二產(chǎn)業(yè)占比、第三產(chǎn)業(yè)占比、地方財(cái)政預(yù)算收入、地方財(cái)政預(yù)算支出等指標(biāo)；地級(jí)市創(chuàng)新數(shù)據(jù)來(lái)源于國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，它包含了城市層面的專利申請(qǐng)數(shù)量和專利授權(quán)的數(shù)量。最終形成了我們的地級(jí)市—?jiǎng)?chuàng)新面板數(shù)據(jù)庫(kù)。

為了識(shí)別出2015年新《預(yù)算法》實(shí)施對(duì)于城市創(chuàng)新的因果效應(yīng)，我們將其作為準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)的外生性沖擊，通過(guò)雙重差分法克服內(nèi)生性問(wèn)題和遺漏變量誤差?？梢园l(fā)現(xiàn)，新《預(yù)算法》從總體上對(duì)地方債務(wù)進(jìn)行了約束，關(guān)閉了地方政府隨意發(fā)債的“后門”。同時(shí)，中央政府規(guī)定地方政府發(fā)行債務(wù)必須通過(guò)正規(guī)的途徑，并且要關(guān)閉地方融資平臺(tái)等“后門”?？梢钥闯?，在新《預(yù)算法》實(shí)施以后，地方債的管理從無(wú)序到規(guī)范化，并且中央政府對(duì)地方政府財(cái)政管理能力得到了加強(qiáng)。在此背景下，本文按照地方債隱性債務(wù)的強(qiáng)度，構(gòu)建雙重差分模型如下：

Innovationit=α0+α1treat*post+γXit+δi+σt+εit（1）

其中，Innovationit表示城市層面的創(chuàng)新，通過(guò)專利申請(qǐng)數(shù)和授權(quán)數(shù)來(lái)表示，i表示城市個(gè)體，t表示時(shí)間；treat表示按照地方債發(fā)行的強(qiáng)度劃分的處理組和對(duì)照組，其中1表示處理組，0表示對(duì)照組；post表示新《預(yù)算法》頒布時(shí)間的虛擬變量，其中1表示2015年及以后，0表示2015年以前；Xit表示城市層面的控制變量，δi控制了城市層面的固定效應(yīng)，σt控制了時(shí)間層面的固定效應(yīng)，εit表示隨機(jī)擾動(dòng)項(xiàng)。

四、實(shí)證結(jié)果與分析

基于2010—2019年度地級(jí)市—?jiǎng)?chuàng)新匹配數(shù)據(jù)，對(duì)雙重差分模型進(jìn)行估計(jì)，估計(jì)結(jié)果如表2所示，分別用專利授權(quán)數(shù)和專利的申請(qǐng)數(shù)作為地區(qū)創(chuàng)新的代理變量，然后加入控制變量，其中（1）（2）列表示的是地區(qū)的專利授權(quán)數(shù)；（3）（4）表示的是地區(qū)的專利申請(qǐng)數(shù)；可以發(fā)現(xiàn)，不論是原始回歸，還是加入控制變量以后的回歸，其系數(shù)均在1%的水平下顯著為正，并且雙重差分估計(jì)項(xiàng)系數(shù)沒(méi)有發(fā)生重大變化，說(shuō)明我們估計(jì)的結(jié)果是可靠的。我們以第（2）（4）兩列的結(jié)果為主，可以得出新《預(yù)算法》實(shí)施以后，地方債規(guī)范管理以后，有利于促進(jìn)地區(qū)創(chuàng)新水平。這意味著，地方債務(wù)的管理不僅降低了地方的隱性債務(wù)水平，而且能夠促進(jìn)地區(qū)創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展?？紤]到時(shí)間和地區(qū)層面異質(zhì)性的影響，我們?cè)诨貧w的過(guò)程中控制了地區(qū)層面和時(shí)間層面的固定效應(yīng)。并且對(duì)于標(biāo)準(zhǔn)誤在地區(qū)層面進(jìn)行了聚類。

（一）平行趨勢(shì)檢驗(yàn)

為了保證回歸結(jié)果的穩(wěn)健性，本文借鑒雅各布森（Jacobson）的做法［25］，使用事件研究法（Event Study）驗(yàn)證強(qiáng)度雙重差分模型的平行趨勢(shì)，并且在此基礎(chǔ)上畫出了對(duì)應(yīng)的平行趨勢(shì)檢驗(yàn)圖，詳見圖1。將政策沖擊發(fā)生3年以來(lái)的年份匯集到政策沖擊發(fā)生的前3年，同時(shí)，選取了政策沖擊發(fā)生后的第一年，隨后畫出平行趨勢(shì)檢驗(yàn)圖，圖1是平行趨勢(shì)圖，圖形中的點(diǎn)表示回歸系數(shù)的估計(jì)值，穿過(guò)點(diǎn)并垂直于X軸的藍(lán)色實(shí)線表示95%水平置信區(qū)間。-3～-1表示政策發(fā)生前三年到政策發(fā)生前一年對(duì)應(yīng)的回歸系數(shù)的估計(jì)值，0表示政策發(fā)生當(dāng)年回歸系數(shù)的估計(jì)值，1表示政策發(fā)生后一年對(duì)應(yīng)的回歸系數(shù)的估計(jì)值。在政策沖擊發(fā)生前，處理組和控制組的城市在專利申請(qǐng)數(shù)方面的差距沒(méi)有發(fā)生明顯變化，本文中的平行趨勢(shì)是滿足的。

（二）安慰劑檢驗(yàn)

為了檢驗(yàn)回歸結(jié)果的真實(shí)性，將新《預(yù)算法》頒布的政策提前，分別將新《預(yù)算法》政策實(shí)施年份提前，假定其發(fā)生在2011和2012年，然后對(duì)其政策效果進(jìn)行檢驗(yàn)。具體的回歸結(jié)果見表3所示，其中（1）（2）兩列表示的是假定新《預(yù)算法》政策的實(shí)施發(fā)生在2011年的結(jié)果；（3）（4）表示的是假定新《預(yù)算法》政策實(shí)施在2012年的結(jié)果。

由表3可以看到在虛設(shè)的新《預(yù)算法》實(shí)施年份，回歸系數(shù)均不顯著，進(jìn)一步可以說(shuō)明城市創(chuàng)新的效應(yīng)的確是由2015年新《預(yù)算法》實(shí)施帶來(lái)的效果。

（三）區(qū)域異質(zhì)性分析

上述我們對(duì)于基準(zhǔn)回歸以及穩(wěn)健性進(jìn)行了檢驗(yàn)，基準(zhǔn)回歸和穩(wěn)健性的結(jié)論都表明新《預(yù)算法》出臺(tái)以后，對(duì)地方債進(jìn)行限額管理后，顯著地促進(jìn)了城市創(chuàng)新水平，那么這種促進(jìn)作用在區(qū)域間具有哪些異質(zhì)性？由于城市創(chuàng)新主要體現(xiàn)在區(qū)域?qū)用妫虼藢?duì)于區(qū)域進(jìn)行詳細(xì)的分組異質(zhì)性分析，首先，沿海地區(qū)是最早進(jìn)行改革開放的，城市債務(wù)資金管理有著先天優(yōu)勢(shì)，因此首先分為沿海和非沿海進(jìn)行分析。其次，國(guó)內(nèi)實(shí)施西部大開發(fā)的戰(zhàn)略，對(duì)于西部地區(qū)的資金和金融方面有著政策性的扶持，所以再分為西部和非西部地區(qū)進(jìn)一步展開異質(zhì)性檢驗(yàn)。

城市所在的區(qū)位會(huì)影響創(chuàng)新要素的獲取、以及對(duì)外交流等，進(jìn)而會(huì)直接關(guān)系到創(chuàng)新水平。首先，我們按照《HY/T 094—2022 沿海行政區(qū)域分類與代碼》（國(guó)家海洋局2022年發(fā)布）的分類標(biāo)準(zhǔn)，將城市劃分為沿海地區(qū)和非沿海地區(qū)，然后分別進(jìn)行回歸，結(jié)果如表2所示，第（1）（3）是沿海地區(qū)，第（2）（4）是內(nèi)陸地區(qū)，可以看到，異質(zhì)性中的回歸系數(shù)都是在1%下顯著為正，其中沿海地區(qū)的專利授權(quán)數(shù)和專利申請(qǐng)數(shù)的回歸系數(shù)都比內(nèi)陸地區(qū)要高，其原因在于，沿海地區(qū)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，集聚了全國(guó)大部分的資源，城市教育資源集中、人口密度和勞動(dòng)力素質(zhì)高，且營(yíng)商環(huán)境、交通便利程度、國(guó)外交流便利程度均會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于內(nèi)陸地區(qū)，便于引進(jìn)和吸收先進(jìn)技術(shù)轉(zhuǎn)為專利。

與此同時(shí)，我們按照全國(guó)人大六屆四次會(huì)議公布的“七五”計(jì)劃中發(fā)布的區(qū)位劃分標(biāo)準(zhǔn)，將城市樣本劃分為西部地區(qū)和非西部地區(qū)，然后分別進(jìn)行回歸，結(jié)果如表5所示，其中第（1）（3）為西部地區(qū)，第（2）（4）非西部地區(qū)，可以發(fā)現(xiàn)，所有的回歸系數(shù)都是在5%下顯著為正，其中西部地區(qū)的專利授權(quán)數(shù)的回歸系數(shù)比非西部地區(qū)要高，但是西部地區(qū)的專利申請(qǐng)的回歸系數(shù)要小于非西部地區(qū)，其原因在于，對(duì)比創(chuàng)新環(huán)境和市場(chǎng)要素來(lái)說(shuō)，西部地區(qū)城市的創(chuàng)新水平存在先天的不足，市場(chǎng)主體創(chuàng)新能力和意愿都要弱于非西部地區(qū)，但是西部地區(qū)的授權(quán)回歸系數(shù)較高，表明西部地區(qū)的政府和科研創(chuàng)新審批單位對(duì)于促進(jìn)地區(qū)創(chuàng)新和發(fā)展的意愿是比較強(qiáng)烈的，這些城市的創(chuàng)新能力具有較大的上升空間，由此可見西部地區(qū)的創(chuàng)新型城市建設(shè)取得了一定的成效。

（四）機(jī)制檢驗(yàn)

以上內(nèi)容通過(guò)豐富的識(shí)別檢驗(yàn)與一系列穩(wěn)健性分析回答了新《預(yù)算法》的出臺(tái)是否會(huì)影響城市創(chuàng)新的問(wèn)題。那么我們將繼續(xù)考察新《預(yù)算法》出臺(tái)影響城市創(chuàng)新的具體傳導(dǎo)機(jī)制，即回答如何影響城市創(chuàng)新的問(wèn)題。

上述的實(shí)證分析結(jié)果表明，新《預(yù)算法》的出臺(tái)顯著促進(jìn)了城市創(chuàng)新水平。城市創(chuàng)新需要生產(chǎn)要素的投入，土地作為一種極其重要的生產(chǎn)要素和資源，在城市創(chuàng)新中占有重要的位置，我國(guó)的土地出讓實(shí)行限制性管理，地方政府擁有土地劃撥和轉(zhuǎn)讓的權(quán)利。新《預(yù)算法》出臺(tái)后，那么地方政府的資金范圍受到了嚴(yán)格的限制。在地方政府債務(wù)與土地財(cái)政密切相關(guān)的條件下，地方政府會(huì)通過(guò)擴(kuò)大地方土地出讓權(quán)限、增加土地出讓面積，獲得更多的資金；因此，地方科研院所和生產(chǎn)型企業(yè)能夠獲得更多的用地投入創(chuàng)新活動(dòng)，一定程度上能夠促進(jìn)創(chuàng)新水平的提高。為了對(duì)該機(jī)制進(jìn)行考察，本文利用地方土地出讓的對(duì)數(shù)值作為被解釋變量對(duì)交互項(xiàng)treat*post進(jìn)行回歸，構(gòu)建模型如下所示：

lnlandit=α0+α1treat*post+γXit+δi+σt+εit（2）

其中，lnlandit表示城市i在第t年土地出讓面積的對(duì)數(shù)，其他的指標(biāo)與基準(zhǔn)回歸模型保持一致，對(duì)應(yīng)的回歸結(jié)果如表6第（1）（2）列所示，可以看到，在城市土地出讓面積作為被解釋變量的回歸中，交互項(xiàng)treat*post的回歸系數(shù)通過(guò)了10%的顯著性檢驗(yàn)。可以得出結(jié)論，新預(yù)算法的出臺(tái)是通過(guò)擴(kuò)大地方土地出讓的方式來(lái)促進(jìn)城市創(chuàng)新。

前面的實(shí)證分析結(jié)果表明，新《預(yù)算法》的出臺(tái)使得地方債開始實(shí)行限額管理，融資平臺(tái)受到嚴(yán)格限制。創(chuàng)新是工業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，工業(yè)產(chǎn)值的增加是創(chuàng)新的外在表現(xiàn)。

假定社會(huì)貨幣總量固定，政府通過(guò)融資平臺(tái)借貸獲得資金渠道被關(guān)閉了，會(huì)降低社會(huì)層面企業(yè)等從事創(chuàng)新活動(dòng)的主體的融資約束，工業(yè)產(chǎn)值增加，城市創(chuàng)新水平得到較大的提高。為了對(duì)該機(jī)制進(jìn)行考察，本文利用第二產(chǎn)值占GDP的比重（Industrial outputit）作為被解釋變量對(duì)交互項(xiàng)treat*post進(jìn)行回歸，構(gòu)建模型如下所示：

Industrial outputit=α0+α1treat*post+γXit+δi+σt+εit（3）

其中，Industrial outputit表示城市i在第t年的工業(yè)產(chǎn)值，其他的指標(biāo)與基準(zhǔn)回歸模型保持一致，對(duì)應(yīng)的回歸結(jié)果如表6第（3）（4）列所示，可以看到，第二產(chǎn)值占GDP的比重作為被解釋變量的回歸中，交互項(xiàng)treat*post的回歸系數(shù)通過(guò)了1%的顯著性檢驗(yàn)。可以得出結(jié)論，新預(yù)算法的出臺(tái)是通過(guò)擴(kuò)大城市投資使得工業(yè)產(chǎn)值增加的方式從而進(jìn)一步促進(jìn)了城市創(chuàng)新。

五、結(jié)論和政策建議

本文基于2010—2019年地級(jí)市—專利層面的匹配數(shù)據(jù)，利用2015年新《預(yù)算法》實(shí)施為政策外生沖擊，通過(guò)構(gòu)建強(qiáng)度雙重差分模型，研究地方政府債務(wù)的限額管理對(duì)于城市創(chuàng)新的影響。從基準(zhǔn)回歸結(jié)果來(lái)看，可以發(fā)現(xiàn)，地方債的限額管理顯著促進(jìn)城市創(chuàng)新，不論是專利申請(qǐng)還是專利授權(quán)方面，都是在1%水平下顯著。平行趨勢(shì)檢驗(yàn)結(jié)果表明處理組和對(duì)照組在政策沖擊前滿足平行趨勢(shì)，說(shuō)明了基準(zhǔn)回歸結(jié)果的可信性。安慰劑檢驗(yàn)的結(jié)果表明政策發(fā)生確實(shí)是由2015年新《預(yù)算法》實(shí)施所帶來(lái)的。最后通過(guò)機(jī)制分析檢驗(yàn)，驗(yàn)證了地方債的限額管理是通過(guò)土地出讓和工業(yè)產(chǎn)值增加兩條路徑促進(jìn)了城市創(chuàng)新。

基于上面的研究結(jié)論，本文提出如下建議：第一，要在發(fā)揮政府規(guī)范舉債積極作用的同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)地方債限額管理，嚴(yán)格落實(shí)中央相關(guān)精神，控制地方債的風(fēng)險(xiǎn)，繼續(xù)剝離政府機(jī)構(gòu)以外其他主體的債務(wù)融資功能，推動(dòng)平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型成為國(guó)有企業(yè)，并且嚴(yán)格在預(yù)算限額內(nèi)發(fā)行地方政府債務(wù)，優(yōu)化債券管理和使用，充分高效發(fā)揮地方政府債券的功能，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，妥善處置和化解隱性債務(wù)存量；第二，土地要素方面，應(yīng)著力增強(qiáng)土地管理靈活性，土地進(jìn)行要素化和指標(biāo)化的管理，推進(jìn)“畝產(chǎn)論英雄”戰(zhàn)略，優(yōu)化用地方式考核，提高土地資源的生產(chǎn)率水平，優(yōu)化土地存量管理和增量管控，嚴(yán)格限制政府土地與融資掛鉤，防范變相的城投融資平臺(tái)產(chǎn)生，利用地方債務(wù)治理的績(jī)效指揮棒，防止出現(xiàn)財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)；第三，從各地區(qū)各部門的實(shí)際情況出發(fā)，從源頭上治理地方債務(wù)，嚴(yán)堵“后門”防風(fēng)險(xiǎn)，一方面促進(jìn)更多的資源向社會(huì)投資和工業(yè)領(lǐng)域聚集，優(yōu)化債務(wù)資金的投向，確保債務(wù)資金使用有利于地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提升當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)化水平，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，另外一方面建立地方政府的監(jiān)督考核機(jī)制，協(xié)同政府財(cái)政、稅收、國(guó)土資源、城市建設(shè)、人民銀行等部門，通過(guò)部級(jí)聯(lián)席會(huì)議等方式，共同編織起地方債務(wù)管理和風(fēng)險(xiǎn)防控的網(wǎng)絡(luò)，在中央會(huì)議精神下做好地方債務(wù)的管理；第四，政府減少對(duì)市場(chǎng)主體的干預(yù)，營(yíng)造良好的創(chuàng)新創(chuàng)造氛圍，完善資本市場(chǎng)制度建設(shè)，促進(jìn)政府和企業(yè)的直接融資，逐步減少銀行參與的間接融資，減少市場(chǎng)主體的融資成本，激發(fā)市場(chǎng)主體的活力，利用政府融資投資帶動(dòng)民間投資，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)回到合理區(qū)間運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

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Research on the impact of local government debt governance on urban innovation：

based on empirical evidence of the implementation of the new Budget Law

Wang Yuxing ?Ye Wenhui ?Zhou Jing

（School of Economics， Yunnan University of Finance and Economics， Kunming， Yunnan 650221）

Abstract： Based on the matching data at the prefecture-level city-patent level from 2010 to 2019， this paper takes the implementation of the new Budget Law in 2015 as a quasi-natural experiment， constructs an intensity double-difference model， and studies the impact of local government debt limit management on urban innovation. Benchmark regression shows that the limit management of local debt significantly promotes urban innovation. The parallel trend test results show that before the implementation of the new "Budget Law"， the control group and the treatment group meet the common trend assumption， and after the implementation of the new "Budget Law"， the local debt limit management has a sustained impact on promoting urban innovation. The results of the placebo test showed that the policy was indeed brought about by the implementation of the new Budget Law in 2015. Finally， through the mechanism test and analysis， this paper finds that the governance of local government debt has an incentive effect on urban innovation through the expansion of land transfer and the increase of urban investment. This paper provides some experience and reference for improving urban debt management in the new era.

Key Words： Local government debt governance; City innovation; Difference-in-Differences model