福利多元視角下陜西省農村戶廁改革成效及困境探究

李鑫 李素文

摘要：隨著農村人居環境整治力度的加強，陜西省廁所革命進入到了攻堅克難階段。為了推動陜西省戶廁改造工作，通過實地調查，總結分析了陜西省農村戶廁改造現狀。研究表明，陜西省農村戶廁改造工作存在區域間發展不平衡、改廁補助標準低、群眾主體意識不強、配套服務不完善、工作合力未充分發揮，長效管護機制亟需完善等問題。對此基于福利多元理論，從政府、企業、社區及家庭四個層面提出相應措施，以期為陜西省農村戶廁改造和人居環境整治工作提供思路。

關鍵詞：廁所革命 福利多元 人居環境整治 陜西

*基金項目：國家社科基金一般項目《相對貧困治理與鄉村振興的政策銜接研究》（項目編號：20BJY173）。2019年重慶市教育委員會人文社會科學研究項目《建立防范處置農村非法集資等違法違規金融活動長效機制研究》（項目編號：19SKGH149）。

廁所作為基本生活設施是衡量區域發展水平與現代文明程度的重要標尺，關乎人民群眾的衛生安全與生活品質。廁所問題已成為農村人居環境整治的主要掣肘，農村戶廁改造是農村人居環境整治提升的重中之重，是推動農業農村現代化、建設美麗中國、實現鄉村振興的必然要求。尤其是在醫療衛生條件薄弱的農村地區，由于如廁環境不清潔而引發的一系列疫病傳播和群眾生命健康問題使得廁所改造更應該被重視。2018年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《農村人居環境整治三年行動方案》開始實施，明確指出要推進廁所革命，要加快東部地區，中西部城市近郊區村莊實施戶廁改造和糞污治理，鼓勵其他地區遵循農戶意愿，推廣經濟上可接受、維護簡單實用、不污染公共水體的衛生廁所。2021年12月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《農村人居環境整治提升五年行動方案（2021—2025年）》，提出要重點推動中部、西部地區農村廁所改造，結合實地情況，宜旱則旱、宜水則水，強化農村地區日常衛生保潔。為貫徹黨中央戰略部署，補齊農村人居環境短板，保障農民基本生活需求，建設美麗宜居村莊，陜西省分別于2018年7月制定了《陜西省農村人居環境整治三年（2018—2020）行動方案》、2022年5月制定了《陜西省農村人居環境整治提升五年行動（2021— 2025年）》，提出到2025年，全省農村人居環境顯著提升，農村衛生廁所的普及率達到85%的發展目標。

隨著陜西省農村人居環境整治行動的實施，農村戶廁改造工作扎實推進且已經取得顯著成效，文章通過對陜西省農村衛生廁所改造的統計數據進行分析，結合實地調研情況，總結歸納了全省農村戶廁改造工作推進現狀及阻力，以期為農村衛生廁所普及的后續工作提供科學依據。

廁所問題長期以來在國內外都受到廣泛關注，日本被認為是世界上廁所最干凈的國度。日本政府對農村廁所問題的重視向來已久，在70年代以來的歷次廁所運動中，日本形成了其獨特的廁所文化。日本人認為廁所是神明棲身場所，高度人性化的智能馬桶及相關設備在公共廁所和普通家庭中高度普及，甚至在大學教育體系中設有廁所學專業及博士點，同時日本政府在1985年成立廁所協會，將每年11月10日確定為日本廁所日，并在多地建設有“廁所博物館”。

印度一度因其農村地區的露天如廁現象備受國際社會詬病。小部分貧困家庭難以承受建設廁所費用，大部分印度民眾認為在家中建設廁所與印度傳統文化觀念相違背，這是印度近6億人習慣露天便溺，70%家庭沒有家用廁所的主要原因。印度政府面對國內外輿論毫不避諱，一直在“廁所革命”方面積極探索，圣雄甘地在20世紀30年代就曾強調廁所的重要性。印度改廁先鋒賓德什瓦里·帕塔克于1995年在首都新德里郊區建立蘇拉布國際廁所博物館，通過展示公元前2500年至今的人類廁所用具，反映千百年來人類衛生行為技術變革，以刺激民眾的情緒同時激發改廁熱情。2014年莫迪總理上臺后也廣泛開展“凈化印度”運動，針對民眾落后的思想觀念，出臺了多項舉措和獎補辦法，旨在改變民眾與現代文明不相匹配的如廁習慣，改善印度的國際形象。

我國的廁所革命與鄉村建設密不可分，民國時期就開始進行組織化治理。解放初期為粉碎敵人的細菌戰，改變落后的衛生條件，1952年中央防疫委員會（即后來的中央愛衛會）發布了《反細菌戰指示》，指出要保持室內外及廁所干凈清潔。1958年以“除四害”為重點的愛國衛生運動廣泛開展以及隨后以“兩管五改（水、糞的管理，改水井，改廁所，改鍋灶、改畜圈和環境的改良）”為核心的基本建設，廁所作為治理對象得到了相應關注與改進。1982年虞城縣防疫站醫師宋樂信等人發明了雙甕漏斗式廁所，隨后三格化糞池衛生廁所及其他類型衛生廁所相繼出現。1987年中央愛衛會組織出臺了我國首個《糞便無害化衛生標準》。1992年在《九十年代兒童發展規劃綱要》中，農村改廁工作正式作為發展目標列入政府規劃。2000年中國政府在聯合國千年首腦會議上承諾全國衛生廁所普及率要在2015年之前達到75%。習近平主席多次公開強調要補齊廁所這項民生短板。《“健康中國2030”規劃綱要》提出要在2030年之前，實現全國農村居民基本都能用上無害化衛生廁所。

（一）陜西省農村廁所革命現狀

根據陜西省各市縣人民政府工作報告及其他官方公布統計數據，截至2022年6月，陜西省已累計完成農村衛生廁所新（改）建588.5萬戶，農村衛生廁所普及率已經達到83.2%，其中累計新（改）建無害化衛生廁所464.7萬戶，無害化衛生廁所普及率為65.7%。國家鄉村振興局公布數據顯示，截至2022年6月底，全國農村衛生廁所普及率已超過70%，其中東部地區，中西部近郊區以及其他基礎條件好的地區農村衛生廁所普及率已經超過90%。由此可見，陜西省農村衛生廁所普及率顯著高于全國同期的平均水平。但相較于經濟發達的東部、中部地區仍存在較大差距。陜西省改廁資金主要來源于中央、省市各級政府用于農村人居環境整治的財政資金獎補。2019年中央財政向陜西省下撥4.1億元專項資金用于農村改廁整村推進工作，2019年—2020年，陜西省級財政累計投入超過6.74億元推動農村廁所革命的實施。陜西省各市農村衛生廁所數量及普及率分布圖如圖1所示。

由圖1可知，從累計新（改）建衛生廁所數量上來看：西安市>漢中市>渭南市>安康市>咸陽市>寶雞市>商洛市>延安市>榆林市>楊凌示范區。

從農村衛生廁所普及率的高低來看：楊凌示范區>安康市>銅川市>延安市>漢中市>西安市>咸陽市>寶雞市>渭南市>商洛市>榆林市。

從陜西省各市縣政府工作報告及其他官方公布數據來看，陜西省無論是從農村衛生廁所和普及率還是無害化廁所數量和普及率的角度來看，都呈現出鮮明的區域特征，呈現出“中間高，兩邊低”的特點。

截至目前陜西全省7個一類區縣已基本完成了任務目標，農村無害化廁所普及率率先達到了90%以上，例如咸陽市秦都區農村無害化廁所普及率已經達到96%，廁所糞污基本上實現了資源化利用；陜西省農村廁所革命后期管護示范縣留壩縣農村衛生廁所普及率超過99.3%，率先實現了農村旱廁清零計劃，在改廁實踐中積累了寶貴經驗。全省47個二類縣區農村戶廁改造工作穩步推進，衛生廁所普及率突破了85%，47個三類縣區農村衛生廁所普及率逐步提升。

（二）陜西省農村戶廁改造成效經驗

1.組織嚴密，權責明確。為保障改廁工作的順利推進，陜西省農村人居環境整治工作領導小組成立了農村“廁所革命”專項工作推進辦公室。由陜西省農業農村廳牽頭，省衛生健康委員會主要負責改廁工作中相關技術指導與建設標準；省發改委負責投資項目的計劃安排；財政廳負責專項資金的預算安排和監督工作；省政府督察室定期與不定期實施專項督察；省宣傳部負責宣傳好經驗好做法，曝光反面典型，協調精神文明評比工作；各部門密切配合，負責省內畜禽養殖廢棄物資源化利用和農村改廁工作的安排部署，有效推進，考核驗收，實施農村人居環境整治相關的工作任務。同時要求各市縣、鄉鎮和村集體成立相應機構，將具體的工作任務與責任細分到個人，形成了上下聯動，合力共建的工作機制。

2.重點推進，分類指導。農村改廁是系統性工程。全省農村戶廁改造工作共涉及700萬農戶，近1.7萬個行政村。陜西省按照重點推進，分類指導原則，鼓勵縣區結合實際情況，選擇滿足群眾意愿和與當地經濟社會發展水平相適應的科學改造模式，在有完整上下水系統的區域，推廣水沖式廁所；在資金寬裕的農戶與人數較多的單位，推廣三格化糞池式衛生廁所；在畜牧業發達的區域，推廣沼氣池式衛生廁所，以實現糞污的資源化利用；在水資源稀缺的，經濟欠發達地區，推廣節水型免水沖式一體化生物廁所和雙翁漏斗式衛生廁所。同時開展以廁所革命示范縣建設，優先完成農村中小學、鄉鎮衛生院、村衛生室、鄉鎮機關單位公共衛生廁所改造，以實現示范帶動效應。

3.專款專用，嚴抓落實。在具體的實踐中，陜西省立足于自身經濟發展水平，建立了農村人居環境整治專項資金，各市縣同時設置相應的專項資金賬戶，實行專款專用，增強針對性和可操作性。在工作目標設定上，堅決遵循數量服從質量，實效高于進度，求好不求快原則，按照“先建后補，以獎代補”的方針，對糞污收集、儲存運輸、資源化利用和后期長效管護能力做出指導。各相關部門按照“及時溝通，工作協調、考核評估和督辦通報”等方式推進工作。

4.科技引領，智能管護。針對棘手的衛生廁所管護問題，各市縣進行了積極探索。例如西安市灞橋區在總結、學習了山東省農村無害化管護經驗，依托于大數據互聯網平臺，搭建“1+3+ 4”戶廁智能管護平臺，“1”是指一個錄入戶廁信息、實時監測日常管護數據的平臺中心；“3”指的是三級分級管護終端：村級管護平臺、街道管護中心和區級管護中心。“4”是指4種應用終端，包括：用戶端、村管端、車輛端和維修端。形成了“報抽、報修、付費、評價反饋”的全過程高效管控，不像以前農戶家中廁所糞污收集滿后需要自己聯系吸糞車，擔心廁所的維護使用問題，戶廁智能管護平臺的高效運營給群眾吃了顆“定心丸”。

（一）區域發展不平衡不充分

一方面，陜西省南北緯度相差10度，境內地理環境、氣候特征、人文風俗、水資源分布及經濟社會發展差異明顯，對改廁工作的推進和廁所類型的安排有一定影響；另一方面，突出重點，分類施策的推進方式，使得陜西省內農村改廁進程呈現出的區域特征更加鮮明，總體呈現“中間高，兩頭低”的特點。例如，在累計改廁數量方面，關中地區累計改廁384.3萬戶顯著高于陜北的46.7萬戶和陜南地區的157.6萬戶。在無害化廁所普及率方面，楊凌示范區無害化廁所普及率率先突破了90%，西安市也超過了73%，而同時期的榆林市無害化廁所普及率勉強達到31%，漢中市也只有32%。可見，區域發展不平衡不充分問題在農村廁所革命中較為突出。

（二）資金缺口大，群眾主體意識弱

農村衛生廁所改造所需要的資金投入高度依賴各級政府財政供給，建設資金的來源相對單一造成各級政府財政負擔較重，基層財政資金缺口大，沒有能力投入資金改善基礎設施是農村人居環境整治的一項短板；同時農村集體經濟薄弱，面對龐大的資金需求，基層組織也只能是心有余而力不足。而部分群眾還存在“等靠要”思想，主體意識不強，一方面，他們改變舊的生活習慣的動力不足，有些人認為自己常年在外務工，偶爾回家也不久住，覺得改廁對自己來說是一種浪費，游離于戶廁改造之外；另一方面，他們認為改廁補助資金較低，而改廁工作需要的建筑材料費與技術人員的人工費近年來水漲船高，從而對改廁工作產生抵觸情緒。例如，西安市2018年的衛生廁所補助標準為：新建廁所每座補助2000元，建設管理費補貼60元。榆林市2020年舊廁改新補償標準為500-1500元每戶。平均來講，建造一座符合標準的衛生廁所材料和人工成本在5500元左右，是一筆不小的開支。

（三）技術困境亟須克服

干旱寒冷的渭北、陜北地區是陜西省改廁工作的重點和難點，盡管目前我國水沖式廁所技術相對成熟，但在室外溫度動輒零下10℃的北方，通水管道的凍結給衛生廁所的正常使用帶來了新挑戰，水沖式廁所面臨著“有水不能沖”的難題。而目前在渭北地區推廣的一體化無水免沖生物廁所和泡沫封堵式無水環保廁所又存在成本較高、效果有待實踐檢驗等問題。政府組織的大水漫灌式推廣，常常導致開始時群眾蜂擁而上，隨后一哄而散，有時會挫傷群眾改廁積極性。

（四）長效管護機制亟須健全

農村戶廁改造工作“三分建設，七分治理”，配套設施的保障是廁所運行的關鍵，但重建設輕管理現象普遍存在。一方面由于吸糞車等后續服務設施數量少，聯系渠道不暢，難以滿足農戶實際需求，造成了衛生廁所閑置，利用率較低。另一方面，每次的糞污清除成本也在80-100元不等，而普通衛生廁所每年平均需要清糞六次，這樣每年就需要花費500元，清污費用成了農戶心中一件煩心事。

衛生廁所的工程建設方面同樣存在一些問題，政府組織的外包企業只安裝，輕維護。尤其是在服務滯后的偏遠地區，當遇到化糞池變形，管道堵塞、雨水倒灌化糞池等問題給日常用廁造成困擾時，農戶卻沒有能聯系上專業管護服務的渠道。社區拖欠改廁工程款事件時有發生，例如2019年漢中市城固縣桔園鎮某社區農村衛生廁所改造負責人與工程承包商達成口頭協議，由承包商先行墊付工程款項，待工程竣工通過驗收后再全額支付工程款項，但工程款一直拖欠到媒體與城固縣愛衛辦介入后才予以兌付。所以從衛生廁所“建起來”“用起來”再到“管起來”之間的長效管護機制還亟待完善。

（一）政府層面

1.統籌規劃設計，完善監督考核機制。農村改廁是系統性的民生工程，在改廁取得顯著成效后，就要協調區域之間發展的不平衡，積極推進陜北干旱寒冷區，陜南人口分散區改廁工作，鼓勵各區域發揮自身優勢和建設積極性，建立省內區域間合作與幫扶機制，逐步扭轉區域發展不平衡矛盾。同時在改廁過程中堅持以改廁為主，在使用專項資金時開源節流精打細算。

針對干旱寒冷陜北和渭北地區的技術瓶頸，要積極探索適宜的改廁模式，學習東北地區的經驗，鼓勵科研機構研發出在經濟上可接受，維護使用較簡單，產品標準統一的新產品。保證改廁一戶，滿意一戶。接續完善監督考核機制，適時評估、監測改廁執行工作，規范相關人員行為，虛心接受群眾建言獻策與監督，避免永城市代王樓村事件再次發生，確保建設質量不打折，真正做到治理有效，治理有序。

2.創新管護機制，放權賦能增效率。長效的管護體系建設是廁所革命的關鍵環節，決定著廁改成敗。政府應有所為有所不為，適當放權賦能，組織搭建有償服務體系和智能化管護平臺，在經濟基礎扎實的區域推廣“灞橋模式”。拓寬社會資本參與農村人居環境治理渠道，鼓勵具有公共精神的企業拓展專業化、常態化、標準化的衛生托管服務，創建“權、責、利”明晰，“建、用、管”并重的長效機制。讓百姓真正享受到優質高效的服務。

（二）企業層面

農村廁所革命的廣泛開展激發出了農戶對改廁新產品和技術服務的需求，面對增長潛力巨大的消費市場，作為產品與服務提供者的企業應積極作為，創造收益的同時，也要主動承擔社會責任，加強自身科研創新能力，以農戶需求為導向，以提升產品市場轉化能力為核心，重點開發經濟上可接受，管護操作較簡便的新產品，同時要推動產品質量，技術與設備規范等行業標準建設，為后期管護工作排雷。

（三）社區層面

社區作為社會治理工作的基層單元，應加大宣傳教育力度，強化農戶的主體意識，激發改廁內生動力。在宣傳內容上，針對生活習慣固化，衛生健康意識弱的大齡群體，加強疾病防治、健康管理等方面的日常宣傳，以培養健康衛生的生活習慣為重點，讓他們意識到改廁的必要性和迫切性，激發改廁動力。針對已完成改廁的家庭，按照“建、用、管”并重，對群眾進行管護使用技術指導，科學合理地使用能夠延長衛生廁所的壽命，提高衛生廁所的使用效果和使用率。在宣傳的方式上，以群眾自愿接受，能理解的方式，多形式并舉，尤其是要充分利用短視頻平臺、村民微信群和電視臺，廣泛宣傳衛生廁所結構功能，操作要領。同時，將村規民約、基層自治與人居環境整治有機融合，形成環境衛生共建共治共享的美好格局。開展“衛生家庭”評選活動，物質和精神雙重激勵，每季度開展一次公開評比，讓鄉村刮起衛生文明新風。

（四）家庭層面

農戶是廁所革命的受益人也是改廁主體。隨著生活條件的改善，舊的生活習慣也應該逐步改變。一方面，在家庭內部，家庭成員之間的溝通往往更高效，通過晚輩對長輩的引導，強化其衛生健康意識，喚醒改廁積極性。另一方面，針對衛生廁所建設資金問題，降本增效的具體做法包括：一是通過戶戶聯合建設共有廁所或公共廁所，對廁所的選址設計、日常管理維護做精細安排，避免如廁難，公廁“臟亂少”的問題，在減低建設維護成本的同時，盡量做到讓各方都滿意。二是在衛生廁所的建設中，農戶可以根據實際需要，進行廢置資源再利用，把舊材料充分利用起來，減低廁所建設成本。

農村“廁所革命”是涉及多個角色的系統性工程，是滿足農村居民健康美好生活需求、改善農村人居環境、建設美麗中國，實現鄉村振興的迫切需要。農戶、企業、政府都應積極作為。全社會廣泛參與，耦合互動，共同推動農村廁所革命“建設標準化、監管社會化、宣傳常態化、管護市場化”，最大限度增強農村居民獲得感，幸福感，安全感。

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（作者單位：重慶三峽學院財經學院）

責任編輯：李政