以規(guī)范發(fā)展、陽(yáng)光運(yùn)行的PPP助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略

孟祥明

黨的十九大報(bào)告首次提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興”。全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興必須發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)作用，激發(fā)社會(huì)資本的活力和動(dòng)力，健全多元投入保障機(jī)制，運(yùn)用PPP模式發(fā)揮財(cái)政資金杠桿作用，加快補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施短板，助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施。

（一）中央高度重視引入社會(huì)資本支持鄉(xiāng)村振興

2016—2022年，中央一號(hào)文件連續(xù)7年提出鼓勵(lì)社會(huì)資本參與鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。通過(guò)設(shè)立各類農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展投資基金，充分發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)作用，撬動(dòng)金融和社會(huì)資本更多投向鄉(xiāng)村振興。2020—2022年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等部門連續(xù)3年印發(fā)《關(guān)于社會(huì)資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村指引的通知》，不斷調(diào)動(dòng)強(qiáng)化社會(huì)資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村的積極性、主動(dòng)性，切實(shí)發(fā)揮好社會(huì)資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村、服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的作用。2022年7月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳、國(guó)家鄉(xiāng)村振興局綜合司、國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行辦公室、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行辦公室聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)政策性開(kāi)發(fā)性金融支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的通知》，部署做好農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資保障和金融服務(wù)。

（二）PPP對(duì)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有重要推動(dòng)作用

農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問(wèn)題是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的根本性問(wèn)題，當(dāng)前我國(guó)發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題在鄉(xiāng)村最為突出。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨的十九大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央著眼黨和國(guó)家事業(yè)全局，深刻把握現(xiàn)代化建設(shè)規(guī)律和城鄉(xiāng)關(guān)系變化特征，順應(yīng)億萬(wàn)農(nóng)民對(duì)美好生活的向往，對(duì)“三農(nóng)”工作作出的重大決策部署。2022年4月，習(xí)近平總書(shū)記主持召開(kāi)中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第十一次會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善農(nóng)田水利設(shè)施，加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，穩(wěn)步推進(jìn)建設(shè)“四好農(nóng)村路”，完善農(nóng)村交通運(yùn)輸體系，加快城鄉(xiāng)冷鏈物流設(shè)施建設(shè)，實(shí)施規(guī)模化供水工程，加強(qiáng)農(nóng)村污水和垃圾收集處理設(shè)施建設(shè)，以基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需要?jiǎng)?chuàng)新鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給機(jī)制，補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施短板，提高城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化水平。PPP可以有效發(fā)揮社會(huì)資本的市場(chǎng)化、專業(yè)化優(yōu)勢(shì)，破解傳統(tǒng)鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給模式單一、基礎(chǔ)設(shè)施重建設(shè)輕管理，運(yùn)營(yíng)效率低、維護(hù)成本高、質(zhì)量不穩(wěn)定等問(wèn)題，更好滿足鄉(xiāng)村振興多樣化需求，助力農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)產(chǎn)保供和農(nóng)民收入持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)，有效提升公共服務(wù)質(zhì)量和效率，為有效鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果、助力全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)任務(wù)提供有效支撐。同時(shí)，充分利用財(cái)政資金杠桿作用，吸引社會(huì)資本投資，帶動(dòng)金融機(jī)構(gòu)貸款，搭建多元化融資體系，解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展面臨的資金困境，降低公共財(cái)政投入壓力。

（一）鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域PPP項(xiàng)目現(xiàn)狀

截至2022年7月末，全國(guó)鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域PPP項(xiàng)目共計(jì)2991個(gè)，累計(jì)投資額達(dá)3.9萬(wàn)億元。其中，已簽約落地項(xiàng)目2336個(gè)，投資額3.07萬(wàn)億元；開(kāi)工項(xiàng)目1694個(gè)，投資額2.3萬(wàn)億元。從地域分布看，鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域PPP項(xiàng)目投資額排名前五的省份為云南、河南、廣西、貴州、浙江。從回報(bào)機(jī)制看，政府付費(fèi)項(xiàng)目和可行性缺口項(xiàng)目占比較大，分別為73.4%和20.2%。從行業(yè)分布看，鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域PPP項(xiàng)目主要集中在交通運(yùn)輸（高速公路、一級(jí)公路、二級(jí)公路、市政道路等）、市政工程（污水處理、垃圾處理、供水、管網(wǎng)等）、生態(tài)和環(huán)境保護(hù)建設(shè)（綜合治理、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、濕地保護(hù)等）、水利建設(shè)（水庫(kù)、飲水、灌溉、水利樞紐、防洪等）、林業(yè)、旅游等行業(yè)，這些行業(yè)的投資額占所有鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域PPP項(xiàng)目的80.8%。

（二）PPP助力鄉(xiāng)村振興面臨的瓶頸

1.鄉(xiāng)村營(yíng)商環(huán)境相對(duì)較弱，社會(huì)資本下鄉(xiāng)顧慮重重。一是民企難以享受到土地支持政策，用地指標(biāo)、土地規(guī)劃、土地性質(zhì)存在不確定性。受制于各種考慮，在辦理土地等手續(xù)時(shí)，地方政府或國(guó)土資源部門傾向于優(yōu)先劃撥央企、國(guó)企，對(duì)民企劃撥土地時(shí)存在顧慮。二是政策頒布和細(xì)節(jié)落地存在時(shí)間差，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和國(guó)家鄉(xiāng)村振興局連續(xù)三年出臺(tái)《社會(huì)資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村指引》，梳理提出了農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域，但社會(huì)資本投入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的稅收補(bǔ)貼等優(yōu)惠待遇、支持政策尚未完全明晰，減緩了社會(huì)資本參與的速度。

2.農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域不是社會(huì)資本投資偏好的首要選擇。一是農(nóng)業(yè)農(nóng)村項(xiàng)目中的多數(shù)項(xiàng)目依靠政府付費(fèi)，使用者付費(fèi)來(lái)源不足。受制于市、縣財(cái)政收入增速下滑和收支壓力趨緊，政府短期內(nèi)難以突破財(cái)政預(yù)算和財(cái)政收支平衡規(guī)則的束縛，地方綜合財(cái)力和履約能力影響社會(huì)資本引資遲疑“下鄉(xiāng)”。二是農(nóng)業(yè)農(nóng)村項(xiàng)目具有弱質(zhì)性和不穩(wěn)定性，相較于其他有經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流的項(xiàng)目，投資回報(bào)周期較長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)較大、效益較低，對(duì)社會(huì)資本投資吸引力相對(duì)不足，抵質(zhì)押標(biāo)物難以滿足金融機(jī)構(gòu)放款要求。三是農(nóng)產(chǎn)品、農(nóng)業(yè)領(lǐng)域保險(xiǎn)等金融產(chǎn)品保障水平仍存在“面窄、品少、標(biāo)低”的情況。近幾年，在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)域開(kāi)展了一系列新的探索和試點(diǎn)，但仍存在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)物保險(xiǎn)未覆蓋、保險(xiǎn)品種類型較少、保障水平較低等現(xiàn)象，未能有效降低社會(huì)資本投資農(nóng)業(yè)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)敞口。

下一步，應(yīng)主動(dòng)對(duì)標(biāo)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略必須完成的硬任務(wù)，堅(jiān)持嚴(yán)規(guī)范、強(qiáng)監(jiān)管、防風(fēng)險(xiǎn)、抓績(jī)效、高質(zhì)量推動(dòng)PPP工作，更好服務(wù)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。

（一）推動(dòng)PPP規(guī)范發(fā)展，撬動(dòng)社會(huì)資本參與鄉(xiāng)村振興建設(shè)

尋求可挖掘、有收益、可持續(xù)的鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域PPP項(xiàng)目，明晰產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式和路徑，提高社會(huì)資本投資鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目的回報(bào)率。利用社會(huì)資本營(yíng)銷渠道和品牌溢出效應(yīng)，延伸農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈，開(kāi)發(fā)綠色、有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品能夠提高農(nóng)產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。按照PPP項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購(gòu)、項(xiàng)目執(zhí)行和項(xiàng)目移交5個(gè)階段實(shí)施流程，做實(shí)前期工作，嚴(yán)防“四個(gè)不得”，抓實(shí)績(jī)效考核工作。

（二）加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域合作，加大中央涉農(nóng)資金、金融資金和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等支持力度

重點(diǎn)圍繞高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、智慧農(nóng)業(yè)、倉(cāng)儲(chǔ)保鮮冷鏈物流、農(nóng)村人居環(huán)境整治四個(gè)領(lǐng)域，推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)機(jī)械化，開(kāi)發(fā)和經(jīng)營(yíng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目，推廣節(jié)水和旱作農(nóng)業(yè)大面積應(yīng)用、發(fā)展智慧農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)育種科技等項(xiàng)目，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。增加中央對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付，加速財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金向鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目?jī)A斜，引導(dǎo)國(guó)開(kāi)行、農(nóng)發(fā)行等對(duì)鄉(xiāng)村振興PPP項(xiàng)目提供惠農(nóng)貸款支持，創(chuàng)新金融工具，舉辦項(xiàng)目融資對(duì)接、農(nóng)產(chǎn)品營(yíng)銷等。與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司探索開(kāi)展鄉(xiāng)村振興PPP項(xiàng)目產(chǎn)值保險(xiǎn)、價(jià)格保險(xiǎn)、收入保險(xiǎn)試點(diǎn)，降低鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)，形成以財(cái)政優(yōu)先保障、金融重點(diǎn)傾斜、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保駕護(hù)航、社會(huì)積極參與的多元投入格局。

（三）用好PPP綜合信息平臺(tái)，加大輿論宣傳

做好鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域PPP項(xiàng)目的信息公開(kāi)，加強(qiáng)信息采集和披露，提高市場(chǎng)透明度，強(qiáng)化數(shù)據(jù)分析應(yīng)用。推廣農(nóng)業(yè)農(nóng)村PPP的良好案例，分類總結(jié)梳理鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域PPP項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，開(kāi)展鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域PPP專題培訓(xùn)，吸引更多的社會(huì)資本進(jìn)入，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目進(jìn)入良性循環(huán)發(fā)展。

（作者單位：財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心）

責(zé)任編輯：宗宇翔