全球氣候治理進入“落實”時代

江思羽

2022年11月20日，《聯合國氣候變化框架公約》第二十七次締約方大會（COP27）閉幕會議在埃及沙姆沙伊赫舉行。

2022年11月6日至20日，《聯合國氣候變化框架公約》第二十七次締約方大會（COP27）在埃及沙姆沙伊赫舉辦。自1992年《聯合國氣候變化框架公約》（以下簡稱《公約》）簽訂以來，全球氣候治理已走過了30年的光景。在2015年之前，國際氣候談判的中心任務是達成全球統一的減排目標，2015年《巴黎協定》的通過使這一目標得以實現。此后幾年，各締約方圍繞《巴黎協定》的具體規則展開談判，2021年格拉斯哥氣候大會（COP26）最終締結了《巴黎協定》規則手冊。2022年召開的COP27以“共同實施”為主題，正式拉開了“落實”《巴黎協定》的序幕，為未來一段時期的全球氣候治理定下基調。30年來，全球氣候治理雖已取得卓越成就，但在大國博弈日趨激烈的背景下，未來仍面臨著各種各樣的挑戰。

發達國家與發展中國家之間的博弈貫穿整個全球氣候治理的歷史。根據《公約》確立的共同但有區別的責任和各自能力原則，發達國家應率先垂范如何應對氣候變化及其所帶來的不利影響，并向發展中國家提供資金、技術和能力建設等方面的支持。但發達國家和發展中國家在氣候資金問題上的分歧始終存在，資金問題也是氣變談判中最棘手的議題之一。目前，全球氣候治理已進入“落實”階段，而“落實”更離不開真金白銀，發達國家與發展中國家之間的博弈恐將進一步加劇。

首先，發達國家對發展中國家的氣候捐資長期不足。2009年發達國家承諾到2020年每年向發展中國家提供1000億美元的氣候資金，幫助后者減少溫室氣體排放和適應氣候變化，但這一承諾未能完全兌現。據經濟合作與發展組織（OECD）計算，2013年至2020年，發達國家為發展中國家應對氣候變化每年籌措的資金從524億美元至833億美元不等，其中僅有四年超過700億美元，與1000億美元的目標相差甚遠。此外，雙方對于資金的來源與界定也存在分歧。發展中國家強調氣候資金應該是“新的、額外的”且以公共資金為基礎，發達國家則傾向于撬動私人資金來彌補資金缺口，并將貸款作為主要融資工具，2020年有超過70%的公共氣候資金以貸款而非贈款的形式提供，這加劇了發展中國家的債務危機。COP27發布的《沙姆沙伊赫實施計劃》指出，相對于發展中國家的總體需求，全球氣候資金流量仍相對較小，2019年至2020年的總規模約為8030億美元，僅相當于將全球升溫控制在2℃或1.5℃以下所需投資的31%至32%。未來，隨著全球氣候治理進入“落實”階段，各國對氣候資金的需求越來越大。

其次，針對損失與損害的融資成為新的爭論焦點。在氣變談判中，損失與損害是指由于人為引起的氣候變化對自然系統和人類本身造成超出適應能力的不可逆傷害，它涉及氣候正義的理念，發達國家應當對脆弱國家遭受的損失與損害進行救助、補償甚至賠償。長久以來，發展中國家對損失與損害的有關訴求都遭到發達國家的拒絕。2013年華沙氣候大會同意建立“華沙損失與損害國際機制”，但未就核心的資金訴求進行回應。2015年《巴黎協定》首次單列出損失與損害條款，但同時規定其“并不涉及任何義務或賠償，或為任何義務或賠償提供依據”。在COP26會議上，發達國家拒絕了發展中國家聯合提議設立“格拉斯哥損失和損害融資機制”的要求。COP27開幕前，各方代表激辯兩天，最終將損失與損害議題納入大會議程，實現歷史性突破。在此次大會上，各方都承認氣候變化日益帶來顯著的負面影響，脆弱國家需要特別資金支持，對峙焦點在于是否需要新設立一個專門針對損失與損害的資金機制或機構。經過艱難的談判，各方最終在該議題上邁出了歷史性的一步，同意設立損失與損害專項基金，支持遭受氣候災害的脆弱的發展中國家應對氣候變化。但是，COP27只是邁出了第一步，對于由誰出資、出多少、誰應獲得資金等具體規則還有待進一步討論。可以預見，對損失與損害基金的談判與博弈將是發達國家和發展中國家爭論的新焦點，也是未來氣候治理的重點議題。

隨著肯尼亞卡賈多旱災加重，食物和水短缺現象加劇，大量野生動物干渴而死。圖片2022年11月13日拍攝于肯尼亞卡賈多。

應對氣候變化已是國際社會的共識。但在大國博弈加劇的背景下，全球氣候治理的政治色彩不斷強化，氣候變化領域正成為大國競爭的“新戰場”。拜登政府上臺后，將氣候變化置于美國外交政策和國家安全的核心，試圖把美國重塑為一個值得信賴的全球氣候“領導者”，氣候變化已淪為美國實現政治目標的工具。尤其是隨著中美競爭的加劇，美國及其盟友號稱站在所謂“科學”“道義”的制高點，以治理氣候之名行打壓、遏制中國發展之實。比如，美國等國家質疑中國的碳達峰碳中和進程、要求中國做出更多減排承諾、限制中國煤電發展、污名化中國海外能源投資，甚至為在“減排”問題上綁架中國，欲向聯合國提議終止中國的“發展中國家”地位。

當前，國際標準領域的競爭日趨激烈，國際標準化戰略成為各國實現本國參與國際競爭的突破點。隨著氣候變化成為熱點議題，國際社會對氣候相關規則和標準制定主導權的爭奪加劇。在碳中和目標下，利用市場工具應對氣候變化的重要性日益凸顯，而全球統一規則的缺乏為各國爭奪規則主導權留出空間。歐盟已率先推出全球首個碳關稅機制，預計將于2027年正式運行。2022年3月，美國證券交易委員會發布了最新的氣候信息披露規則提案，首次要求在美上市公司報告其業務與氣候相關的影響。隨著大國博弈不斷加劇，拜登政府重回其所謂的多邊主義，美歐構建以西方為中心的跨大西洋氣候治理與環境保護規則的意愿明顯加強，因此未來需警惕其采取單方面措施，利用碳關稅和其他貿易工具在國家間構筑“氣候壁壘”。

圍繞應對氣候變化和低碳經濟，全球掀起了新一輪產業競爭潮流，各國在與低碳技術相關的產業鏈供應鏈領域的競爭加劇，甚至有部分國家欲趁機“脫鉤斷鏈”，構筑“小院高墻”。2022年8月，美國國會頒布《通貨膨脹消減法案》，將在未來10年投資3690億美元用于應對氣候變化。該法案涉及多項新能源產業補貼項目，包括太陽能、風力發電、電動汽車等行業，目的在于促進美國新能源產業的“獨立自主”。這種具有歧視性的貿易保護政策引發了國際社會的強烈擔憂，歐盟、日本、韓國紛紛向美國表達不滿。

盡管全球氣候治理面臨各種新情況、新挑戰，但也取得了顯著的成績。COP26啟動了“格拉斯哥—沙姆沙伊赫全球適應目標兩年工作計劃”，COP27建立了損失與損害專項基金，全球氣候治理重減緩、輕適應的局面正在改變，未來的氣候治理是減緩與適應并重的氣候治理。

減緩主要是指減少溫室氣體排放，減緩氣候變化速率；適應是指采取切實有效的調整適應行動，降低氣候變化不利影響和風險。全球既存在減緩差距，也存在適應差距。對于各國來說，減緩更多意味著做好自己的事，適應則意味著為需要幫助的脆弱國家提供力所能及的幫助。應對氣候變化僅靠一國的力量是不夠的，必須依賴國際合作。

首先，大國的團結和引領不可或缺。一方面，鑒于中美歐三方的碳排放量之和就超過了全球總排放量的40%，大國對于提振減排信心、確保世界朝著凈零排放方向前進至關重要。根據《2022年排放差距報告》，在目前的政策情境下，到本世紀末全球氣溫將升高2.8℃。若想實現本世紀末2℃以內的溫控目標，到2030年全球溫室氣體排放量必須比現行政策下的排放量減少30%；若想實現1.5℃目標，則需要減少45%。要減少全球碳排放，大國具有不可推卸的責任。另一方面，大國擁有幫助脆弱國家的能力，對于氣候適應和融資至關重要。《2022年適應差距報告》指出，全球在適應氣候變化的規劃、資金支持和實施方面的付出無法跟上日益增長的風險，很多國家沒有辦法依靠自己的力量適應氣候變化，必須需要尋求與大國合作。

其次，國際社會必須堅持多邊主義，維護以聯合國為核心的氣候治理多邊機制，依靠雙多邊平臺溝通解決問題。目前，世界正面臨地緣沖突、大國博弈、通脹高企、經濟下行等多重危機，全球“氣候赤字”仍在不斷擴大。解決上述問題需要依靠國際合作與國家間的充分溝通協調，《公約》等機制則為各國提供了平等協商的重要平臺。未來，國際社會應堅持公平、共同但有區別的責任和各自能力原則，朝著《巴黎協定》的目標方向團結協作，并通過各類雙多邊平臺充分協商、管控分歧，攜手應對氣候變化這一人類共同的挑戰。

最后，全球氣候治理還需團結所有力量，充分發揮非締約方利益相關方的作用。應對氣候變化需要技術創新的支持、發展方式的轉型以及生活觀念的改變。在氣候治理過程中，私營部門是技術創新和氣候融資的重要推動力。在當前氣候議題可能被其他危機所沖淡的情況下，非國家行為體和社會組織等關鍵力量在傳播氣候知識、提升公眾對氣候變化的認識方面發揮著舉足輕重的作用。正如聯合國秘書長古特雷斯所說：“我們要將應對氣候變化問題深入到社會生活的各個方面，要讓學生們行動起來，要讓企業家們行動起來，要讓公眾們在日常生活中行動起來。”