面向國家戰略需求的關鍵核心技術攻關組織模式研究

【摘要】當前，關鍵核心技術攻關的嚴峻性、重要性前所未有，需要進一步完善相關的組織運行、權責劃分、資源配置等制度，構建面向國家戰略需求的關鍵核心技術攻關高效組織體系。根據統籌發展和安全的國家戰略需求，基于關鍵核心技術分類理論，從發展形勢、實踐基礎、制約因素、新型舉國體制等方面進行分析，可提出完善關鍵核心技術攻關組織管理的政策性思考，包括強化關鍵核心技術攻關頂層設計，明確關鍵核心技術分類和優先級，賦予牽頭機構更大自主權，探索建立核心技術組織體系數字孿生平臺，完善關鍵核心技術攻關的創新生態等方面。

【關鍵詞】關鍵核心技術? 新型舉國體制? 國家戰略需求? 國家創新體系

【中圖分類號】F124.3/G322? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2023.01.002

引言

黨的十八大以來，習近平總書記高度重視關鍵核心技術攻關，圍繞科技創新和加強關鍵核心技術攻關作出一系列重要論述，提出一系列新思想、新論斷、新要求。面對世界百年未有之大變局，面對國內外環境的新變化，推動我國經濟高質量發展、保障國家安全面臨諸多挑戰，迫切需要科技創新在一些重點領域取得關鍵性突破。黨的十九屆四中全會要求“完善科技創新體制機制”，并明確提出“構建社會主義市場經濟條件下關鍵核心技術攻關新型舉國體制”。[1]經過多年積累，我國科技體制改革實現歷史性突破，科技創新基礎相對以往呈現重大變化。黨的二十大報告提出“完善科技創新體系”，并強調“健全新型舉國體制”，同時提出“加快實施創新驅動發展戰略”，要求“以國家戰略需求為導向，集聚力量進行原創性引領性科技攻關，堅決打贏關鍵核心技術攻堅戰”。[2]在黨中央堅強領導下，在全國科技界和社會各界共同努力下，我國科技實力正在從量的積累邁向質的飛躍、從點的突破邁向系統能力提升，科技創新取得新的歷史性成就。但是，制約關鍵核心技術攻關的機制障礙依然存在，權責劃分、資源配置等制度也需要根據新的形勢需求進行同步完善，以高效對接國家戰略需求，完善關鍵核心技術攻關的組織管理模式。

關鍵核心技術攻關文獻概述

關鍵核心技術攻關對于推動我國經濟高質量發展、保障國家安全、不斷開辟“中國之治”新境界意義重大，是黨和國家適應國際形勢變化和國家戰略需求的重大戰略部署。近年來，學界圍繞關鍵核心技術攻關的理論內涵[3]、實施路徑[4]、資源關系[5]等議題展開了一系列探索研究。在理論研究層面，部分學者基于政治邏輯、資源配置的方法論、國家治理理論等研究視角，分析了新型舉國體制在關鍵核心技術攻關中的實踐場景，解釋了新型舉國體制推動關鍵核心技術攻關的實踐邏輯和內在機理。[6]在實踐研究層面，學者們聚焦航空航天[7]、大飛機[8]、高鐵[9]、半導體[10]等領域和新冠疫苗研發[11]等重大項目的關鍵核心技術攻關組織過程，提出推動關鍵核心技術攻關的動力和機理。

目前學界圍繞關鍵核心技術攻關的研究呈現兩大特點：一是將研究聚焦于關鍵核心技術攻關和新型舉國體制的內在聯系，并從歷史經驗和國內外比較兩個維度展開實踐研究。二是針對關鍵核心技術攻關組織模式的研究大多集中在中觀、微觀層面，一些重點領域的實踐總結較為充分，但從宏觀視角對構建關鍵核心技術攻關組織體系的研究十分缺乏。雖然個別學者對高新技術類型進行了劃分，[12]分析了中國高新技術產業突破性創新的生成過程，但從總體上看，現有文獻中罕見從國家戰略需求視角對關鍵核心技術的分類研究。同時，部分研究將關鍵核心技術攻關與新型舉國體制綁定，對兩者關系的理解存在偏差，將新型舉國體制等同于關鍵核心技術攻關組織模式，擴大了前者的適用范圍。在現有研究的基礎上，本文擬按照“目標—結構—行動”分析框架，立足理論和實踐基礎，提出并分析面向國家戰略需求的關鍵核心技術攻關組織模式。

關鍵核心技術攻關是統籌發展和安全的重要抓手

當前和今后一個時期，我國發展仍然處于重要戰略機遇期，但機遇和挑戰都有新的發展變化。[13]統籌發展和安全是貫穿扎實推進中國式現代化的主線，是以習近平同志為核心的黨中央統籌中華民族偉大復興戰略全局和世界百年未有之大變局作出的工作部署。從內部看，我國經濟發展面臨由“量大”到“質強”的迫切需求；從外部看，中國面臨著個別國家的科技遏制打壓、逆全球化思潮的興起、烏克蘭危機帶來的世界秩序的變化，以及全球疫情對經濟社會的沖擊，等等。這些有關國家安全、經濟發展的新形勢、新問題需要我們堅持走中國特色自主創新道路，把關鍵技術掌握在自己手中，真正掌握競爭和發展的主動權。

保障國家安全亟需打破關鍵核心技術受制于人的被動局面。當前，世界百年未有之大變局加速演進，大國博弈的重心進一步轉向圍繞科技創新優勢的競賽以及技術權力的爭奪和秩序構建。一方面，美國視我國為“主要戰略競爭對手”，《美國印太戰略》《美國芯片與科學法案》等系列文件的出臺，暴露了美國保持全球技術創新領域領導地位的決心和持續打壓圍堵我國科技發展的戰略方針。從美國的一系列做法來看，其對我國的戰略遏制和技術封鎖絕不會減弱。我國長期以來通過原始創新、集成創新、消化吸收、吸收再創新等綜合方式縮短科技發展差距的外部條件已經發生深刻變化，核心技術被“卡脖子”的風險在一段時期內仍然存在，特定情境下甚至會被激化。另一方面，從烏克蘭危機中以美國為首的北約對俄羅斯的制裁可以看出，大國博弈趨向白熱化，重點領域的技術落后會影響全局，關鍵核心技術攻關任務緊迫。從歷史經驗看，大國博弈越激烈，越需構建有針對性、前瞻性的技術攻關組織體系。例如，冷戰時期美國在蘇聯發射“斯普特尼克1號”衛星背景下建立美國國防先進研究計劃局（Defense Advanced Research Projects Agency， DARPA），旨在保持美國軍事科技較其他潛在敵人更為尖端的態勢。面向2035年國家安全體系和能力全面加強，基本實現國防和軍隊現代化的發展目標，亟需進一步完善適用于重點領域核心技術攻關的組織體系，以切實保障國家安全。

實現經濟高質量發展迫切需要前沿領域核心技術引領開拓新動能。我國經濟發展的要素條件、組合方式、配置效率正在發生改變，面臨的硬約束明顯增多，只有創新驅動才能推動我國經濟從外延式擴張真正上升為內涵式發展。世情國情發生深刻變化，量子技術、腦機接口等顛覆性技術已顯現出重塑人類社會的巨大潛力，特別是新一代信息技術已全面融入人類社會生產生活，成為全球研發投入最集中、創新最活躍、應用最廣泛、輻射帶動作用最大的科技創新領域，是全球技術創新的競爭高地。創新前沿顛覆性技術攻關組織管理模式將成為化解我國技術供需結構失衡矛盾、實現經濟高質量發展的破局之舉。

提升國家創新體系整體效能迫切需要在關鍵核心技術攻關組織模式上進行新探索。2021年，我國全社會研究與實驗發展（R&D）經費占GDP比重為2.44%，已接近OECD國家疫情前2.47%的平均水平。[14]但現行“疊床架屋”式的科研組織方式決策鏈條長，對前沿技術快速迭代和敏捷能力生成的適應性不足，科研人員的科學家精神和主觀能動性難以被激發，技術與市場結合不夠緊密，前沿創新的總體效果不夠理想。因此，迫切需要破除制約科技創新的深層次體制機制障礙，探索新的關鍵核心技術攻關組織體系，提升科技創新體系化能力。

面向國家戰略需求的關鍵核心技術分類機制

黨的十八大以來，習近平總書記圍繞網絡、信息、能源、航天、糧食、生物等領域提出了一系列重要論述，要求統籌發展和安全，加快推進高水平科技自立自強，把國家發展建立在更加安全、更為可靠的基礎之上。這明確了關鍵核心技術攻關的總體方向，也對細化技術分類、凝練技術重點、構建技術體系提出了更高要求。目前，國內外對關鍵核心技術的界定和分類沒有統一標準。2020年10月，美國白宮發布了《關鍵和新興技術國家戰略》（National Strategy for Critical and Emerging Technology），列舉了其所認定的核心技術；2022年2月，美國國家科學技術委員會（NSTC）發布了新版關鍵和新興技術（Critical and Emerging Technologies， CETs）清單，對關鍵和新興技術領域列表進行了調整，確定了19類技術并列出其各自核心技術子領域。我國工信部、農業部也先后公布過各自領域的核心技術清單。這些核心技術涉及方方面面，既有需要跨領域協同攻關的綜合性技術，也有具體領域的技術。關鍵核心技術攻關的形勢越嚴峻，越要合理配置創新資源，精準判定各類核心技術，分類施策，防止核心技術泛化。

關鍵核心技術可按不同維度進行劃分：按時間可分為緊急技術和常規技術；按復雜性可分為復雜技術和一般技術，例如，光刻機、航空發動機等屬于復雜核心技術，元器件、部件和材料等屬于一般核心技術；按創新程度可分為延續性技術和顛覆性技術，[15]例如，在數字技術領域，既有硅基半導體設備、材料、設計、工藝等延續性技術，也有面向未來的強人工智能、量子計算、新型半導體存儲計算等現與國外基本同步，但需超前謀劃、搶先占領制高點的顛覆性技術。從當前的國際競爭環境看，最需要政府關注的是兩類技術：延續性的復雜技術和顛覆性的一般技術（圖1中的區域2、區域3）。相對而言，延續性的一般技術應由企業通過市場化的合作競爭實現，而顛覆性的復雜技術是技術演化競爭的結果，無法提前進行設計和安排。

關鍵核心技術攻關與新型舉國體制

黨的十九屆四中全會提出構建社會主義市場經濟條件下關鍵核心技術攻關新型舉國體制，明確了以國家戰略需求為導向的技術攻關組織模式的重要發展方向。中央全面深化改革委員會第二十七次會議強調，要健全關鍵核心技術攻關新型舉國體制，科學統籌、集中力量、優化機制、協同攻關。本文認為，關鍵核心技術攻關新型舉國體制是從國家戰略需求出發，針對一類延續性復雜技術的攻關組織模式。因此，理解關鍵核心技術攻關與新型舉國體制的內在聯系，尤為重要的一點是要在關鍵核心技術分類機制基礎上，把握社會主義市場經濟條件下新型舉國體制的“新”，明確新型舉國體制的適用邊界。

舉國體制是完成關鍵技術攻關任務的一類重要組織管理方式。舉國體制就是舉全國之力實現特定目標的體制機制安排，基本要求是國家利益至上，基本要義是高效決策、統一指揮、形成合力。新中國成立以來，我國先后成功組織了“兩彈一星”、核電、載人航天、高速鐵路、國家科技重大專項等一系列重大科技項目和重大工程，取得了舉世矚目的成就，充分證明了中國共產黨領導下的政治優勢和我國“集中力量辦大事”的制度優勢。本質上，舉國體制是一種為保證國家戰略目標實現，由國家行政力量指令性或引導性集中配置資源的組織制度安排，其特殊性在于資源組織的政府主導性，優勢在于能將有限的資源快速向戰略目標領域動員和集中。實踐表明，無論在計劃經濟條件下，還是在市場經濟條件下，只有具有強有力的統籌協調力和組織動員力，舉國體制才能根基穩固，國家利益才能得以保障，國家目標才能切實實現。

新型舉國體制需要把握社會主義市場經濟條件下的科技創新組織管理新特點。新型舉國體制是以國家利益為最高目標，集成社會主義制度集中力量辦大事的體制優勢和市場經濟有效配置資源的機制優勢，組織動員國內外力量，統籌配置相關資源，以實現國家目標的領導體系、組織體系和運行機制。新型舉國體制的“新”主要體現在五方面：一是戰略目標多元化，既包括原有政治、國土、軍事等領域的傳統安全目標，又包括經濟、科技、生物等領域的非傳統安全目標；二是資源配置方式多元化，由原來基于行政指令的單一機制，轉變為行政機制與市場機制相結合的方式；三是成果目標多元化，既有不計代價的產品導向的重大部署，更有考量投入產出效益的商品導向的重大科技項目；四是創新主體多元化，除大學和科研院所外，企業逐漸成為重大項目的承擔主體；五是制度環境多元化，除了受到科技管理制度的規制外，也與人事、薪酬、教育、國有資產、市場準入、稅務等領域的制度密切相關。

針對新特點，關鍵核心技術攻關新型舉國體制應采取針對性設計。針對戰略目標多元化，需要加強統一的決策指揮，確保圍繞核心目標形成合力；針對資源配置多元化，需要探索專門的組織管理流程，既要形成相對穩定的戰略科技力量，又要充分動員、調動全社會科技創新力量；針對成果目標多元化，需要從論證之初就加強與市場的銜接，探索邊攻關、邊應用的機制；針對創新主體多元化，需要按照不同主體的定位、活動規律，有針對性地進行考核、激勵等制度設計；針對制度環境多元化，需要圍繞戰略目標加強改革協調和政策銜接，破除組織實施中的制度障礙。上述幾點是關鍵核心技術攻關新型舉國體制的重要方面，相互支撐、缺一不可。

新型舉國體制主要面向國家戰略需求明確、僅靠市場競爭難以突破的關鍵核心技術攻關任務。新型舉國體制具有特定適用范圍，主要針對面向國家戰略需求的關鍵核心技術攻關任務。與20世紀五六十年代研制“兩彈一星”時期的舉國體制相比，新型舉國體制所針對的技術處于國際化的市場競爭條件下，既面臨研發積累不足、資源分散等科研管理問題，也面臨單位成本高、合格率低、用戶接受度低等市場競爭問題。同時，我國的很多首臺（套）技術設備，面臨著充分競爭的國際市場，處于后發劣勢。僅靠市場競爭，難以應對新形勢并解決上述問題，因此，在事關國家戰略利益的技術領域與問題上，需要采用新型舉國體制。在我國面向經濟高質量發展、應對外部風險挑戰的雙重歷史背景下，新型舉國體制這種特定制度設計有極強的必要性、重要性和緊迫性。未來，隨著我國發展階段的變化、科技創新能力和國際競爭力的提升，新型舉國體制也會出現新的變化。需要注意的是，并不是所有關鍵核心技術攻關任務都適合采用新型舉國體制，例如，市場競爭類的技術創新活動或自由探索類的前沿基礎研究活動一般不宜采用。

關鍵核心技術攻關的現實形勢與基礎

關鍵核心技術攻關一直是我國科技創新發展的重中之重，“863計劃”、“973計劃”、國家科技重大專項、國家重點研發計劃等一系列科研攻關項目均面向國家重大戰略需求。黨的十八大以來，我國深入實施創新驅動發展戰略，堅持需求導向，加快“卡脖子”技術攻關和重大科技任務的實施。科技部會同國家發展改革委、工業和信息化部等相關部門在加快關鍵核心技術攻關方面取得積極進展，例如，加強“從0到1”基礎研究，編制基礎研究十年行動方案；實施國家自然科學基金原創探索計劃；全面開展重大專項任務攻堅沖刺，加快實施人工智能、量子通信與量子計算機、腦科學與類腦研究等重大項目；掛牌組建國家實驗室，編制完成了重組國家重點實驗室體系方案。

經過多年積累，我國關鍵核心技術攻關基礎相對以往呈現重大變化。一是科技資源規模已躍居世界前列。科技資源規模是關鍵核心技術攻關的重要基礎。近年來，我國在研發經費、研發人員、基礎設施等方面的規模一直處于世界前列。例如，2021年，我國全社會研究與實驗發展經費投入總量為2.79萬億元，[16]連續7年穩居世界第2位，與第一名美國之間的差距逐步縮小。二是技術體系呈現高度多樣性結構特征。近年來，公共科研機構、社會科研機構、研究型大學、企業等科研主體圍繞創新鏈不斷演進，形態更加多元化、層次更加鮮明。我國市場需求呈現高度多樣性特征且不斷更新發展，促使各領域配套技術體系同步發展演化。例如，青藏鐵路、高鐵等領域的技術突破均由特殊的市場需求推動。面向這種高度多樣性的市場需求，我國逐漸成為世界上少數具備完整工業體系的國家之一，各細分領域均已建立相對成熟的技術創新體系，為關鍵核心技術攻關打下了良好基礎。三是創新主體能力實現歷史躍升。近年來，企業、高校、科研院所等各類創新主體在國際相關排名中均居于前列。例如，2020年，我國有439家企業進入全球研發投入2000強，其研發投入規模達9673.95億元，較2013年增長超過5倍。[17]這些企業擁有自己的研發中心、實驗室，可以持續地投入巨資，有能力承擔起解決高難度和研發周期長的核心技術問題。又如，2021年，我國研發人員總量預計為562萬人，是2012年的1.7倍，穩居世界第一位。[18]這些均體現了我國國家戰略科技力量的歷史性重大變化。

對于我國關鍵核心技術攻關制約因素的幾點認識

近年來，我國在一些重點領域取得了關鍵性突破，然而在很多關鍵領域的技術攻關能力仍然存在不足。這是科學發展客觀規律和幾次工業革命我國始終屬于“后入者”所導致的。在前三次工業革命相關的技術領域，我國基礎依然薄弱，多處于“跟跑”階段。隨著我國科技創新的快速發展，常規的技術攻關組織模式在體制機制、權責劃分、資源配置等方面已不能充分適應現階段關鍵核心技術攻關需要。

第一，關鍵核心技術遴選分類不明，動態研判不足。當前我國關鍵核心技術攻關的頂層設計和統籌規劃主要是由各領域需求方提出申請，政府組織技術領域專家研討論證。這種組織模式存在兩方面問題：一是整體布局不夠合理。對關鍵核心技術的判斷主要依賴技術領域專家，而各領域專家更多關注細分領域技術發展，很可能視位、格局不夠，對技術的分類判定不夠精準。當前，我國亟需建立以數據支撐技術方向論證決策的平臺。二是動態調整能力較差。行業領先企業最能清晰識別技術問題的關鍵，也往往能第一時間發現技術迭代、變更方向。當前，在關鍵核心技術論證人員中產業界代表比例仍然偏低，這既不利于調動企業參與技術攻關的積極性，也使得技術攻關過程中的動態研判能力不足。

第二，關鍵核心技術攻關組織機制存在制度慣性，權責利劃分不清。現階段，“揭榜掛帥制”“賽馬制”等新的關鍵核心技術攻關組織模式在不斷探索之中，同時，自下而上的項目形成機制和各創新主體聯合攻關的傳統項目組織模式并行。這個階段容易產生兩方面問題：一是項目過程缺乏高效統籌協調，資源可能重復配置。受以往的項目組織慣性影響，項目負責人很難調動、監管所有項目參與方。項目組織效率不高，各參與方難以形成合力，甚至存在重復工作的問題。二是權責利劃分不清，獎懲力度不足。驗收環節的效果導向、效益導向不強，對完成度不夠的項目懲罰力度不夠，沒有追責到單位、個人，對成果優秀的項目正向激勵不足。此外，對公共財政支持的項目成果產業化利益分配缺乏有效的制度設計。

第三，關鍵核心技術攻關的實際貢獻體現不足，評價激勵機制需要細化。2018年，我國在科技項目評審、人才評價、機構評估等方面出臺了整體改革措施，突出了分類評價和以實際貢獻為導向，但在細化落實過程中仍受到一些掣肘，尤其對關鍵核心技術攻關中作出突出貢獻的機構（企業）、人才缺少相應激勵。在精神榮譽方面，缺少對參加重點攻關任務的人員在名譽獎勵、職業發展等方面的優先考慮；在物質獎勵方面，受人事、財政等制度束縛，難以按照技術、知識等生產要素的市場行情支付薪酬。同時，科技成果轉化中的股權激勵等政策也存在落實落地的難題。

構建關鍵核心技術攻關組織管理新模式

作為支持國家戰略目標實現的體系化支撐力量，對關鍵核心技術攻關組織管理體系，既要大力推進、持續支持，也要充分認識當前的緊迫性，針對重點問題不斷完善體制機制。本文主要相關完善構想如圖2所示。

加強戰略決策與戰略實施的銜接，探索“三層”“一平臺”組織架構。戰略決策層包括中央全面深化改革委員會、中央財經委員會、國家科技領導小組、國家科技體制改革和創新體系建設領導小組等。戰略決策層作為關鍵核心技術攻關體系的最高領導層，要結合國家科技決策咨詢制度，負責對戰略設計層和戰略執行層上報的關鍵核心技術攻關方向、目標及實施方案進行審議決策。

戰略設計層包括國家科技創新相關部門，主要負責根據國家發展整體需求制定我國關鍵核心技術攻關的頂層設計，提出整體實施方案，并經上報戰略決策層審議通過后，統籌規劃資源配置。戰略設計層在關鍵核心技術攻關體系中應充分發揮“燈塔”和“紐帶”作用。一方面，負責遴選出需要攻關的關鍵核心技術，根據技術的時間屬性、復雜性和創新程度進行分類（延續性復雜技術、顛覆性一般技術等）和優先級排序（短期、中期、長期），并通過不同方式將各技術攻關任務分配給備選戰略執行部門；另一方面，協調組織各類創新主體和創新資源，營造利于關鍵核心技術攻關的創新生態。

戰略執行層包括牽頭執行機構、骨干參與機構、網絡拓展機構等，牽頭執行機構牽頭負責方案的推進實施，以重大戰略目標為牽引，以突破延續性復雜技術為導向，有效集成吸收國內外創新資源，為關鍵領域盡快實現突破、把握競爭主動權、帶動體系能力躍升提供有力支撐。其定位主要體現在兩方面：一是技術的策源地。牽頭執行機構的首要目標是解決當下“卡脖子”問題，突破重點領域關鍵核心技術，破解國家安全、產業發展的技術難題。二是體制機制的試驗田。牽頭執行機構的建立或運行，要充分體現近年體制機制改革創新的各方面成果，也要面向未來需求進行體制機制的新探索，進一步在組織構架、運行模式、人員管理、經費管理、成果轉移轉化、學風建設、專業能力建設等方面有所突破，為新一輪深化改革發揮示范帶動作用。牽頭執行機構主要是公共科研機構（以獨立法人形式存在）、國有企業以及具有公共科研平臺（非獨立法人）的民營企業、合資企業等，對任務進行總體設計、分解和集成。骨干參與機構主要是特定技術領域的國內外重點科研機構、企業，負責承擔項目中特定任務的技術或產品攻關。網絡拓展機構是相關科研、成果轉化、金融等機構，主要以研發采購、商業合同等方式參與任務。各類機構共同圍繞關鍵核心技術攻關任務形成特定領域的創新聯合體。[19]

“一平臺”為“數字孿生”平臺。在戰略設計層和戰略執行層，以創新主體、科研項目、目標指標等為數據基礎，以大數據、5G、人工智能、區塊鏈、物聯網、系統工程等為技術手段，以全流程的數字化管理為運行機制，同步建立關鍵核心技術攻關的“數字孿生”平臺，用于支撐實施方案的論證決策。

重點政策建議。第一，強化關鍵核心技術攻關體系頂層設計，健全關鍵核心技術攻關體系架構。充分發揮國家作為關鍵核心技術攻關組織者的作用，創新項目組織模式，優化決策機制。強化科技戰略咨詢，建立戰略決策層、戰略設計層、戰略執行層之間重要信息的匯報溝通渠道。

一是發揮國家戰略科技力量的重要載體功能。鼓勵各類國家戰略科技力量牽頭技術攻關任務。以國家實驗室、全國重點實驗室體系、國家技術創新中心等為主要載體，建立公共科研基地，鼓勵牽頭機構依托基地開展聯合科研攻關。

二是建立關鍵核心技術的遴選和分類機制。國家科技管理部門以解決重大現實問題為導向，組織科技界、產業界等多領域的專家共同凝練關鍵核心技術問題，并根據技術的不同類型和緊迫性分配不同牽頭機構開展攻關。

三是賦予牽頭機構戰略執行自主權。對牽頭機構實行財政經費“大包干”，賦予其技術路線、合作機構等方面的經費自主權，由戰略設計層同步開展經費使用監管。牽頭執行機構根據實施方案進一步分解任務，并通過招標、定向委托、技術采購等渠道，以商業合同為基礎遴選技術供應方。

四是加強區域間、機構間聯合攻關。鼓勵地方科研機構、地方政府等通過直接參與研發、提供配套資金等方式參與國家戰略科技任務。

第二，發揮各類創新主體技術優勢，促進創新聯合體形成合力。要充分發揮國家實驗室、高水平研究型大學、國家科研機構、科技領軍企業在關鍵核心技術攻關中的核心作用。在公共財政投入有限、需要發揮市場在資源配置中決定性作用的領域，促進企業牽頭組建創新聯合體，充分發揮企業的技術攻關能力，以共同利益為紐帶、市場機制為保障，激發各類企業的科研意愿。

一是給予各創新主體更多發揮空間。讓承擔關鍵核心技術攻關主體責任的企業成為技術攻關的方案制定者、實施者和技術成果集成者。在關鍵核心技術攻關任務中，建立法人負責制，對承擔主體合理賦權，發揮法人主體的積極性與主動性，允許其自主探索更加有效的組織、管理和協調機制。

二是激發各類企業參與積極性。對于有顛覆可能性的研發領域，將經費投入機制由項目投入調整為研發補助形式，即對企業已投入的研發經費進行一定比例的補貼。給予承擔關鍵核心技術攻關的中小企業更多激勵和支持，可從物質和榮譽兩個層面，采用后補助和技術成果獎勵等方式對中小企業進行嘉獎。

三是以企業為紐帶加強創新鏈分工協作，組建體系化、任務型的創新聯合體。積極探索關鍵核心技術成果轉化先行機制，以核心技術成果轉化作為改革的試驗田，探索產學研協同的核心技術攻關、成果轉化、利益分配的機制與模式。對于以企業為主體的核心技術攻關成果，政府也要做好相應的監管。

第三，完善適配關鍵核心技術攻關的創新生態。營造良好的創新生態能為加強關鍵核心技術攻關提供系統支撐，圍繞人員激勵、協同配合、市場銜接等方面營造體系化的政策環境，確保整體運行高效。

一是采取精神與物質相結合的人才激勵政策。對于參與延續性復雜技術和顛覆性一般技術攻關的人員，根據實際貢獻在名譽獎勵、職業發展、生活配套條件等方面予以優先考慮，并提供符合市場規律的薪酬。對于參與延續性一般技術攻關的人員，參照科技成果轉化政策和市場規律予以相應物質激勵。

二是強化戰略目標評價導向，嚴肅項目驗收評估。深化科技評價改革，國家科技管理部門牽頭對承擔各類關鍵核心技術攻關任務的公共科研機構進行評價。評價重點是其使命履行情況，而不是主要關注科研項目、科研資金、論文產出等指標。對于由于主觀因素而不能實現預期目標的機構、團隊應實施問責追責。

三是建立人員遴選流動機制。建立健全重點科研人員數據庫，圍繞國家安全、產業鏈安全和民生保障，鎖定關鍵核心技術和“卡脖子”領域，梳理重點科研人員名單。此外，對于抽調到牽頭單位開展技術攻關的科研人員，應在規定期限內保留其在原單位的崗位和基本工資，其職務科研成果歸原單位和技術攻關牽頭單位共同擁有。

四是加強國際化科研環境建設。在人才引進、財政、稅收、項目管理等方面形成國際化的政策組合支持，為形成具有全球競爭力的開放創新生態開展先行先試。

（本文系國家社會科學基金重點項目“習近平總書記關于科技創新的重要論述研究”和教育部人文社會科學研究項目“3D打印驅動的供應鏈關聯優化機理與方法研究”的階段性成果，項目編號分別為：22AZD111、21YJCZH104；中國科學技術發展戰略研究院蔡笑天副研究員、楊洋副研究員對本文亦有貢獻）

注釋

[1]《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，《人民日報》，2019年11月6日，第1版。

[2]《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，《人民日報》，2022年10月26日，第1～5版。

[3]劉戒驕、方瑩瑩、王文娜：《科技創新新型舉國體制：實踐邏輯與關鍵要義》，《北京工業大學學報（社會科學版）》，2021年第5期；王國強：《新時代中國實現高水平科技自立自強的路徑研究》，《學術前沿》，2022年第10期。

[4]方煒、唐路路、孫澤華等：《新型舉國體制下大飛機產業科技創新動力機制研究》，《中國科技論壇》，2021年第7期；張杰、吳書鳳：《“十四五”時期中國關鍵核心技術創新的障礙與突破路徑分析》，《人文雜志》，2021年第1期。

[5]鐘惠波：《新型科技舉國體制：社會主義市場經濟條件下的資源與關系模式》，《社會主義研究》，2021年第5期；李哲、蘇楠：《社會主義市場經濟條件下科技創新的新型舉國體制研究》，《中國科技論壇》，2014年第2期。

[6]路風、何鵬宇：《舉國體制與重大突破——以特殊機構執行和完成重大任務的歷史經驗及啟示》，《管理世界》，2021年第7期；陳勁、陽鎮、朱子欽：《新型舉國體制的理論邏輯、落地模式與應用場景》，《改革》，2021年第5期。

[7]楊光、肖小溪：《融合范式下科技創新的特點分析及啟示——基于對阿法依泊汀的案例剖析》，《科學學研究》，2022年第2期。

[8]曾憲奎：《我國構建關鍵核心技術攻關新型舉國體制研究》，《湖北社會科學》，2020年第3期。

[9]拓曉瑞、曹銀華、徐久香：《廣東新型舉國體制科研模式的實踐與發展》，《科技管理研究》，2021年第2期。

[10]李維維、于貴芳、溫珂：《關鍵核心技術攻關中的政府角色：學習型創新網絡形成與發展的動態視角——美、日半導體產業研發聯盟的比較案例分析及對我國的啟示》，《中國軟科學》，2021年第12期；許騫、王英凱：《中國產業自主創新的創新主體動態協同模式研究——以通信設備產業為例》，《科學管理研究》，2021年第1期。

[11]馬佳、李天柱、銀路：《新冠疫情背景下應急研發的組織模式》，《中國科技論壇》，2021年第7期；胡穎廉：《舉國協同：新型舉國體制的制度解釋——以新冠疫苗研發為例》，《中共中央黨校（國家行政學院）學報》，2021年第6期。

[12]廉思秋、高山行、舒成利等：《新型舉國體制下構建觸發中國高新技術突破的“扇形”模式研究》，《中國科技論壇》，2021年第11期。

[13]《新發展階段貫徹新發展理念必然要求構建新發展格局》，《人民日報》，2022年9月1日，第1版。

[14][16]《統計局：2021年我國R&D經費為27864億元 與GDP之比達2.44%》，2022年1月26日，http：//finance.people.com.cn/n1/2022/0126/c1004-32340229.html。

[15]Robert W. Rycroft、Don E. Kash：《復雜性挑戰：21世紀的技術創新》，李寧譯，北京大學出版社，2016年，第256頁。

[17]蔡笑天、李哲：《將規模優勢變為體系優勢 多措并舉加快建設世界一流企業》，《科技日報》，2022年11月17日，第8版。

[18]楊舒、劉坤：《發展新引擎 動能更強勁》，《光明日報》，2022年10月15日，第5版。

[19]李哲、蔡笑天、楊晶：《強化國家戰略科技力量需要立足新基礎、構建新模式》，《科技中國》，2021年第7期。

責 編∕桂 琰