我國鄉(xiāng)村教師補助政策的歷史演進與展望

周亞東 曹羽婷

摘要：中華人民共和國成立以來，我國鄉(xiāng)村教師補助政策演進經(jīng)歷了四個階段：萌芽階段（1949-1977年）、初步發(fā)展階段（1978-2002年）、全面化階段（2003-2012年）、精準化階段（2013年至今）。分析鄉(xiāng)村教師補助政策的政策文本，發(fā)現(xiàn)其是在曩昔政策的基礎(chǔ)上小幅度逐步調(diào)整的結(jié)果。基于林德布洛姆的漸進主義決策模型，我國鄉(xiāng)村教師補助政策具備現(xiàn)實性、穩(wěn)定性與連續(xù)性三大特征。我國鄉(xiāng)村教師補助政策可借鑒漸進主義模型中的三原則，從考察曩昔鄉(xiāng)村教師補助政策的有效性、精準推進鄉(xiāng)村教師補助政策前沿化以及聚焦鄉(xiāng)村教師補助政策發(fā)展現(xiàn)代化三方面調(diào)整政策內(nèi)容，為鄉(xiāng)村教師的物質(zhì)保障決策提供支持。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村教師? 補助政策? 政策演進? 鄉(xiāng)村振興? 林德布羅姆漸進決策理論

引用格式：周亞東，曹羽婷.我國鄉(xiāng)村教師補助政策的歷史演進與展望[J].教學與管理，2023（01）：1-5.

自中華人民共和國成立以來，我國政治局勢穩(wěn)定，經(jīng)濟能力不斷提升，可以有力地解決鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)問題。在當前鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與優(yōu)質(zhì)鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)的時代使命之下，鄉(xiāng)村教師補助政策的制定必然肩負起提升鄉(xiāng)村教師待遇、提高鄉(xiāng)村教師隊伍質(zhì)量的重任。厘清鄉(xiāng)村教師補助政策的發(fā)展邏輯，揭示鄉(xiāng)村教師補助政策發(fā)展歷程特征，有助于實現(xiàn)高素質(zhì)專業(yè)化鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)，也為鄉(xiāng)村教育政策制定乃至通過政策推動教育發(fā)展提供經(jīng)驗樣本。鑒于此，借鑒漸進助力決策理論，梳理了中華人民共和國以來我國鄉(xiāng)村教師的補助政策文本，剖析其演進歷程，以期為鄉(xiāng)村教師補助政策的制定提供啟示。

漸進決策理論的思想，最早可追溯至查爾斯·林德布洛姆教授與他人于1953年合作出版的《政治、經(jīng)濟和福利》一書，在此書中他首次提出漸進主義，認為高效的政治決策應(yīng)是漸進的，是對原有基礎(chǔ)的調(diào)試與發(fā)展[1]。六年后，林德布洛姆將理論進行體系化，提出了漸進決策理論，并發(fā)表《漸進調(diào)試的科學》。此時政策的調(diào)整是基于已有政策的漸進式調(diào)整，而非跳躍式的變革。同時，由于政策制定是復雜的，牽涉因素繁雜，故只需著重分析關(guān)鍵變量即可。此外，他還提出目的與手段是相互輔助的，不必明確區(qū)分[2]。1963年，林德布洛姆撰寫出版了《決策戰(zhàn)略》一書，對漸進決策理論進行補充：一是政策只關(guān)注當下的需求，未考慮未來時代發(fā)展的訴求，隨著時代的交替與政治背景的變化，政策內(nèi)容必然是需要進行調(diào)整的;二是新政策的調(diào)整必然是以已有政策為基礎(chǔ);三是新政策的調(diào)整是有限的改變、刪除與增補，不是大范圍的變革;四是新政策的調(diào)整應(yīng)著重圍繞關(guān)鍵因素進行多重分析，而不是對所有因素進行大幅度考察。由此可見，漸進決策理論包含三大特征：一是政策文本具有現(xiàn)實性，現(xiàn)行的政策僅考慮了當前國家、政治背景的訴求;二是政策文本具有連續(xù)性，新的政策文本是以舊有政策為基礎(chǔ)修繕后的產(chǎn)物;三是政策文本具有穩(wěn)定性，政策的目標指向恒定不變[3]。此外，漸進決策理論認為政策的每一次調(diào)整堅持了三大原則：調(diào)整內(nèi)容以昔日政策為重要基石，調(diào)整跨度以小步伐為總體步調(diào)，調(diào)整方向以當前所需為首要任務(wù)。

一、我國鄉(xiāng)村教師補助政策演進歷程

借鑒《鄉(xiāng)村教師支持計劃（2015-2020年）》文件中所提出的師德水平、生活待遇、編制標準、職稱評聘、能力素質(zhì)與榮譽制度六個概念，將鄉(xiāng)村教師補助政策內(nèi)容進行劃分，縱向分析不同時期鄉(xiāng)村教師補助政策文本內(nèi)容，橫向分析文本內(nèi)容與國家重大歷史事件間的聯(lián)系，將其發(fā)展歷程分為四個階段。

1.萌芽階段：思想改造與培訓（1949-1977年）

從中華人民共和國成立到改革開放之前，國家剛經(jīng)歷了殘酷的戰(zhàn)爭，國民文化教育落后、教學資源不足等問題嚴峻，國內(nèi)教育公共事業(yè)亟待復興。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，這一時期國家至少欠缺348.04萬專業(yè)教師[4]。當時，國家人口的主要聚集地為鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村教師的需求量遠大于城鎮(zhèn)。然而，國家采取城市優(yōu)先發(fā)展的政治部署，使教育重心與優(yōu)質(zhì)資源向城鎮(zhèn)移動，導致鄉(xiāng)村教師數(shù)量短缺問題進一步惡化。鄉(xiāng)村區(qū)域只得大量招聘民辦教師以解燃眉之急。這一階段鄉(xiāng)村教師補助政策作為補充政策服務(wù)的分支，處于萌芽階段。

如表1所示，該階段鄉(xiāng)村教師補助政策為鄉(xiāng)村教師補充政策中的一部分。鄉(xiāng)村教師補助政策內(nèi)容重心為鄉(xiāng)村民辦教師的能力素質(zhì)提升，具體體現(xiàn)在兩個方面。一是鄉(xiāng)村教師政治思想改造。當時國家正處于起步階段，內(nèi)部的階級斗爭仍然存在，政治思想問題十分敏感。鄉(xiāng)村民辦教師隊伍成員背景復雜，但又肩負教書育人、振興國家的艱巨使命，國家對其開展統(tǒng)一思想教育必不可少。二是鄉(xiāng)村教師短期集中培訓。當時鄉(xiāng)村民辦教師的補充人員或為高中學歷，或為初中學歷，或是曾讀過私塾的知識分子，或其他[5]。這些民辦教師大多缺乏專門的師范院校訓練，教學能力差，但由于鄉(xiāng)村教育亟待大量教師補充，因此政府不得不開展短期速成班來幫助教師快速提升專業(yè)能力，使他們盡快適應(yīng)教師工作。

2.初步發(fā)展階段：民辦教師的留與走（1978-2002年）

改革開放以后，各級師范教育的招生規(guī)模不斷擴大，師范教育的畢業(yè)生開始逐漸滿足國家教師需求。基于此，國家對民辦教師進行了整頓，停止招收民辦教師。對于已有的民辦教師進行篩選，保留了部分合格的民辦教師，辭退了部分不合格的民辦教師。至2000年，約有100萬鄉(xiāng)村小學民辦教師退出，約200萬鄉(xiāng)村小學民辦教師轉(zhuǎn)正。這一舉措提升了鄉(xiāng)村小學教師隊伍質(zhì)量，卻也讓本就教師匱乏的鄉(xiāng)村小學雪上加霜。這一階段，鄉(xiāng)村教師補助政策從補充的分支向重點補助鄉(xiāng)村民辦教師過渡。

如表2所示，針對民辦教師的補助政策將補助對象一分為二，出臺了不同的補助內(nèi)容。一是對于已離職的民辦教師，補助政策提出建立保險福利基金，采取針對老、病、殘的特殊民辦教師群體發(fā)放額外的生活補助費等舉措，保障了他們在離職后的基本生活需求。這一階段，國家整體經(jīng)濟雖然發(fā)生了翻天覆地的變化，但大部分鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)濟仍然較為落后，中央也尚無多余財力與人力關(guān)注離職教師。因此，文件中只是提及了“有條件的地區(qū)”可設(shè)立民辦教師的福利基金，并未規(guī)定具體的內(nèi)容。二是對于檢測合格并繼續(xù)留崗任教的民辦教師群體，為其提供進入師范院校深造的機會。

3.全面化階段：奠定補助政策的鄉(xiāng)村基調(diào)（2003-2012年）

2003年，黨的十六大報告提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，“提高農(nóng)村教師隊伍素質(zhì)，縮小城鄉(xiāng)教育差距是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌教育中的重中之重”。2006年《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》提出，未來國家的發(fā)展方向應(yīng)向“三農(nóng)工作”轉(zhuǎn)移，強調(diào)鄉(xiāng)村教師隊伍的建設(shè)。這一階段，鄉(xiāng)村教師補助政策在重大政策文件中出現(xiàn)的頻次與所占比例也顯著增加，從補助部分人發(fā)展到補助所有人，從補助鄉(xiāng)村教師部分層面發(fā)展到補助多個層面。

補助內(nèi)容在原有的基礎(chǔ)上也有所創(chuàng)新與擴展，更加全面化。一是生活待遇補助，從關(guān)注離職與留任的民辦教師到關(guān)注在職鄉(xiāng)村教師;從只關(guān)注鄉(xiāng)村教師的工資到關(guān)注教師住房與身心健康需求。二是能力素質(zhì)補助，新增“免費師范生”計劃與“碩師計劃”。三是新增編制標準，提出加強鄉(xiāng)村教師編制管理，并對于編制緊張的小學適當增加編制名額。四是新增職稱評聘，提出放寬評審條件。

在這一時期，黨和國家印發(fā)了一系列具有鄉(xiāng)村“傾斜”特征的教育政策文件，奠定了鄉(xiāng)村基調(diào)。具體地說，鄉(xiāng)村基調(diào)主要指兩類：一是補助政策文本中用更加具體化的詞匯來闡述鄉(xiāng)村教師。例如，長期在農(nóng)村基層和艱苦邊遠地區(qū)工作的教師、農(nóng)村艱苦邊遠地區(qū)學校教師、農(nóng)村義務(wù)教育教師等。二是政策文本針對鄉(xiāng)村地理環(huán)境偏遠，教師無法前往城市參加培訓的現(xiàn)實問題，提出脫產(chǎn)研修、短期集中培訓與遠程培訓等新對策。

4.精準化階段：補助政策的細化（2013年至今）

2013年，習近平總書記提出了“精準扶貧”的重要思想。此后，黨和國家精準支持高素質(zhì)專業(yè)化鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)，進一步把鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)作為鄉(xiāng)村教育事業(yè)發(fā)展的重心。

如表4所示，補助政策文本內(nèi)容更加精準化，這主要體現(xiàn)在兩方面。一是補助對象描述更細致。2015年《鄉(xiāng)村教師支持計劃（2015-2020年）》文件中，用鄉(xiāng)村“特崗教師”“特殊教育教師”與“班主任”代替了之前統(tǒng)稱的“鄉(xiāng)村教師”一詞。此外，編制標準補助政策文本用“鄉(xiāng)村小規(guī)模學校”而非“鄉(xiāng)村中小學”。這有利于解決鄉(xiāng)村中小學編制內(nèi)部再分配的管理問題。二是差別化補助的提出。雖然2012年《國務(wù)院關(guān)于加強教師隊伍建設(shè)的意見》文件中也略含補助差異化的理念，但未明確指出差別化補助的概念，2015年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深化新時代教師隊伍建設(shè)改革的意見》則首次提出了依據(jù)學校艱苦邊遠程度實行差別化補助。三是補助內(nèi)容闡述更具體。政策文件中有關(guān)補助的落實采用了更加詳實的表述。例如生活待遇補助方面，提出配備相應(yīng)設(shè)施、豐富教師精神世界;能力素質(zhì)補助方面，明確提出為鄉(xiāng)村教師開展信息技術(shù)、心理健康和體育的培訓等等。

二、鄉(xiāng)村教師補助政策演變的歷史邏輯

1.鄉(xiāng)村教師補助政策的現(xiàn)實性

每個階段鄉(xiāng)村教師補助政策的刪除與增補都密切結(jié)合了當時國家的綜合能力、政治發(fā)展規(guī)劃以及鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)的訴求。具體而言，萌芽階段，人民文化素質(zhì)普遍落后，全國教育事業(yè)堪憂，國家需要培養(yǎng)人才但又缺乏教師。此外，國家內(nèi)部政治紊亂，全國人民思想尚未統(tǒng)一，所以鄉(xiāng)村教師補助政策內(nèi)容側(cè)重于思想與教學能力的快速培訓。初步發(fā)展階段，國家經(jīng)濟快速發(fā)展，教育資源不斷豐富，師范學校開始不斷擴招，師范畢業(yè)生不斷增加，國家也不再需要民辦教師來補充教師隊伍。為了整體提升教師隊伍質(zhì)量，國家辭退了約100萬民辦教師。如何妥善處理離職鄉(xiāng)村民辦教師成為鄉(xiāng)村教師補助政策的新問題。全面化階段，黨的十六大報告提出了城鄉(xiāng)發(fā)展的理念，從體制改革和政策上加以調(diào)整，以彌補鄉(xiāng)村發(fā)展薄弱的短板，加大城市反哺鄉(xiāng)村的力度，實現(xiàn)國家發(fā)展重心向鄉(xiāng)村的轉(zhuǎn)移。鄉(xiāng)村發(fā)展需要鄉(xiāng)村教育，鄉(xiāng)村教育需要鄉(xiāng)村教師，所以這一階段的鄉(xiāng)村教師補助政策開始不斷增多，內(nèi)容涉及鄉(xiāng)村教師的方方面面。精準化階段，以脫貧攻堅戰(zhàn)與全面建成小康社會為任務(wù)，以習近平總書記提出的“精準扶貧”為行動理念，所有補助內(nèi)容向精準調(diào)整。這一階段補助政策對鄉(xiāng)村教師群體進行二次劃分，政策內(nèi)容也更加細致，聚焦教師的現(xiàn)實訴求。

2.鄉(xiāng)村教師補助政策的連續(xù)性

從各階段補助政策文本內(nèi)容的變化來看，該政策體系的內(nèi)容都是在原有政策框架內(nèi)進行小步伐的調(diào)適與擴張。這一過程充分彰顯了漸進決策理論中的連續(xù)性特征。從萌芽階段到初步發(fā)展階段，鄉(xiāng)村教師補助政策的微調(diào)在鄉(xiāng)村教師補助政策每個方面的縱向變化上都有所體現(xiàn)。其中，以下三類補助的漸進特征最為顯著：一是生活待遇補助，從工資傾斜到績效工資與差別化補助，從關(guān)注身心健康到豐富鄉(xiāng)村教師精神世界;二是能力素質(zhì)補助，從開展鄉(xiāng)村教師培訓到具體開展信息技術(shù)、心理健康和體育的培訓，從民辦教師再深造到碩師計劃，從免費師范生計劃到公費師范生計劃;三是編制標準補助，從適當增加“編制緊張的鄉(xiāng)村中小學”的教師編制到向“鄉(xiāng)村小規(guī)模學校”編制傾斜。由此可見，鄉(xiāng)村教師補助政策文本基本是小步伐的改變、刪除與增補的過程，并不是跳躍式的變革。至于鄉(xiāng)村教師補助政策的內(nèi)容擴展，這主要體現(xiàn)在補助政策增設(shè)的編制標準、職稱評聘、榮譽制度與師德水平補助上。這四種類型并不是憑空捏造的，而是教師這份職業(yè)本應(yīng)具備的福利。只是鄉(xiāng)村教育事業(yè)逐漸擢升至國家戰(zhàn)略發(fā)展地位，原有的鄉(xiāng)村教師補助政策內(nèi)容難以滿足現(xiàn)實需求，便將教師的福利內(nèi)容傾斜化，衍生為補助政策的擴充區(qū)域。

3.鄉(xiāng)村教師補助政策的穩(wěn)定性

鄉(xiāng)村教師補助政策的所有文本內(nèi)容均是圍繞建設(shè)高素質(zhì)專業(yè)化的鄉(xiāng)村教師隊伍展開的，具有較強的穩(wěn)定性。在萌芽階段，國家各方面的資源極度有限，城鄉(xiāng)教師都存在數(shù)量問題。在城市優(yōu)先發(fā)展的背景下，優(yōu)質(zhì)教師向城市轉(zhuǎn)移。而鄉(xiāng)村作為當時國家非重點關(guān)注區(qū)域，鄉(xiāng)村教師補助政策提出了最低工資、醫(yī)療等福利條件，并挑選文化人進行短期培訓，培養(yǎng)其成為教師等措施。由此可見，即使在國家最艱難的時刻，都從未放棄鄉(xiāng)村教師，也從未盲目尋人填補鄉(xiāng)村教師的空缺，一直堅持在有限的能力內(nèi)建設(shè)最優(yōu)質(zhì)的鄉(xiāng)村教師隊伍。改革開放后，師范院校畢業(yè)生增加，國家專業(yè)教師后備儲蓄力量豐厚，對所有民辦教師進行整頓，大批不合格的民辦教師被辭退，鄉(xiāng)村教師補助政策為離職民辦教師專設(shè)補助，這再次說明了國家對優(yōu)質(zhì)鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)的決心。此后，鄉(xiāng)村教師補助政策面對鄉(xiāng)村教師“數(shù)量”與“質(zhì)量”的雙重問題，一方面通過不斷提高生活待遇與豐富編制標準等途徑，提升鄉(xiāng)村教師的職業(yè)吸引力，保障“數(shù)量”;另一方面通過不斷完善能力素質(zhì)補助，擴增師德水平補助與榮譽制度，降低同級職稱評聘標準，激發(fā)鄉(xiāng)村教師職業(yè)內(nèi)生力，提升教師“質(zhì)量”。

三、鄉(xiāng)村教師補助政策的未來走向

鄉(xiāng)村教師補助政策的發(fā)展可結(jié)合漸進決策理論關(guān)于政策調(diào)整的三大原則：調(diào)整內(nèi)容以昔日政策為重要基石，調(diào)整跨度以小步伐為總體步調(diào)，調(diào)整方向以當前所需為首要任務(wù)，以此來對鄉(xiāng)村教師補助政策進行調(diào)整，助力高素質(zhì)專業(yè)化的鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)。

1.考察曩昔鄉(xiāng)村教師補助政策的有效性

鄉(xiāng)村教師補助政策內(nèi)容制定的過程實際上是一種基于昔日政策的修訂過程，而不是純粹的政策創(chuàng)造。畢竟在已有政策的基礎(chǔ)上逐步推進，不易引起社會巨大的騷動，更容易保障社會的穩(wěn)定[6]。由此可見，在鄉(xiāng)村教師補助政策不斷改良的過程中，其往昔政策文本是非常關(guān)鍵的。但當已有政策的整體功效性欠佳時，即使對內(nèi)容進行多次小幅度的改良也是毫無意義的。因此，未來應(yīng)加大鄉(xiāng)村教師補助政策的監(jiān)控力度，考察補助政策的已有成效。

自中華人民共和國成立以來，我國補助政策內(nèi)容豐富，但具體實施情況尚無明確的數(shù)據(jù)。首先，應(yīng)透明化鄉(xiāng)村地方教師補助經(jīng)費的發(fā)放，頒布地方政府與教師個人收到經(jīng)費的金額、時間，確保補助經(jīng)費落實到鄉(xiāng)村教師個人。對于金額與時間模糊或落實不到位的情況應(yīng)嚴肅調(diào)查事件始末，追究相關(guān)負責人責任。此外，還可委托第三方機構(gòu)來考察補助政策，監(jiān)督實施補助經(jīng)費的始末。政府工作人員受到社會組織監(jiān)督往往能發(fā)揮更高成效，而社會組織的參與也能讓補助經(jīng)費在“雙保險”的前提下更加快速與精準落實。社會組織應(yīng)定期制作監(jiān)察報告，反饋給政府部門。政府部門可以通過監(jiān)察報告，快速發(fā)現(xiàn)原有機制中存在的不足，進行自我調(diào)整，從而提高補助效率。

2.精準推進鄉(xiāng)村教師補助政策的前沿化

鄉(xiāng)村教師補助政策內(nèi)容是具備時效性的，所以當政策環(huán)境發(fā)生了變化，原有政策不能滿足新需求時就需要進行二次調(diào)整。但提出的新政策就一定是正確的嗎？因此，林德布羅姆提出每一次政策調(diào)整的跨度應(yīng)是小步伐的，逐步推進的，多次試錯[7]。

在“互聯(lián)網(wǎng)+”戰(zhàn)略的強力推動下，互聯(lián)網(wǎng)與網(wǎng)絡(luò)資源開始快速入駐鄉(xiāng)村課堂，為鄉(xiāng)村教育帶來了顛覆性的影響。鄉(xiāng)村教師補助政策在未來發(fā)展的過程中，應(yīng)順應(yīng)時代發(fā)展的趨勢，與互聯(lián)網(wǎng)相融合，在精準化的基礎(chǔ)上逐步提升鄉(xiāng)村教師信息化教學能力。實際上，許多鄉(xiāng)村學校已配備了計算機與電子白板等新興教學設(shè)備，運用信息技術(shù)已成為教師的基本教學能力。然而，仍有許多年長和年邁的鄉(xiāng)村教師缺乏運用電子設(shè)備的知識能力，鄉(xiāng)村教師亟待提升信息化教學能力。此外，只有少量文件中略有提及鄉(xiāng)村教師信息化教學能力的提升，這在一定程度上說明鄉(xiāng)村教師信息化教學能力的價值尚未被重視。未來的鄉(xiāng)村教師補助政策應(yīng)注重鄉(xiāng)村教師信息化教學能力的提升，破解鄉(xiāng)村教師信息化教學能力發(fā)展的困境。

3.聚焦鄉(xiāng)村教師補助政策發(fā)展現(xiàn)代化

中共中央、國務(wù)院印發(fā)《中國教育現(xiàn)代化2035》，強調(diào)從國家教育發(fā)展方向與機制建設(shè)層面進一步明確社會組織在教育體系建設(shè)中的參與，推動社會參與教育治理常態(tài)化。未來鄉(xiāng)村教師補助政策應(yīng)以建設(shè)政府主導、社會參與的補助體系為首要任務(wù)，以建設(shè)高素質(zhì)專業(yè)化鄉(xiāng)村教師隊伍為主流導向。一直以來，鄉(xiāng)村教師的供給主體為政府。倘若完全依靠政府來打造鄉(xiāng)村教師補助體系，難以從多維度助推鄉(xiāng)村教師補助體系建設(shè)[8]。因此，可以鼓勵社會組織共同參與到鄉(xiāng)村教師補助政策的建設(shè)中，搭建政府與社會組織溝通交流的橋梁。例如，政府在制定或修改補助政策時，可聽取相關(guān)社會組織的建議，篩選采納合適的建議;也可以建設(shè)民意網(wǎng)絡(luò)平臺，讓網(wǎng)友各抒己見。此外，政府還可以培育專門參與補助政策的社會組織，通過政府投入資金支持社會組織發(fā)展，或減免部分社會組織稅收，或分配部分工作給社會組織等方式，促進社會組織發(fā)展。鄉(xiāng)村教師補助政策可積極引入社會力量，促進鄉(xiāng)村教師補助治理現(xiàn)代化，推動中國鄉(xiāng)村教育現(xiàn)代化。

參考文獻

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【責任編輯? 鄭雪凌】

*該文為杭州師范大學科研啟動專項經(jīng)費資助項目“教師現(xiàn)場學習力研究”（RWSK20221020）、浙江省哲學社會科學規(guī)劃課題“浙江省定向培養(yǎng)師范生職后專業(yè)發(fā)展的社會支持研究”（21NDQN272YB）的研究成果