高質量發展視閾下城市更新的內涵邏輯與實踐取向

摘要：城市更新是城市發展中歷久彌新的課題。對人類城市文明發展進程中城市更新的由來與內涵進行梳理辨析，借鑒國際城市化的實踐和理論，緊扣全面建設社會主義現代化新時代新階段高質量發展的大邏輯，聚焦新型城鎮化高質量發展這一根本要求，著眼于解決中國傳統城鎮化和城鎮改造提升中的問題，從高質量推進中國特色新型城鎮化、打造新時代新階段高質量發展的新動能方面，全面揭示中國式現代化實踐背景下城市更新的內涵要義和時代價值。系統闡述以人為本包容多元、促進人的全面發展、推動城鄉發展一體化、實現產城融合、彰顯文化特色與賡續文化傳承、推進生態文明建設等城市更新的價值導向，論述建成區提升改造、城市新區構建拓展、推動高效能治理，以及城市生態修復與保護等城市更新的目標任務。提出融入都市圈與建設城市群、以一體規劃推動統籌發展、創新驅動與擴大開放相結合、政府主導與市場開發相結合，以及依法多元籌措資金等中國城市更新的推進方略和政策建議，以期為新時代新階段中國城市更新提供理論支撐和實踐服務。

關鍵詞：高質量發展；城市更新；新型城鎮化；中國式現代化

文獻標識碼：A文章編號：100228482023（03）005915

中國特色社會主義進入新時代，黨的二十大發出以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興的莊嚴號召，全面建成社會主義現代化強國是全黨全國人民的中心任務。高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務，已成為新時代的總要求和大邏輯。高質量全面建設社會主義現代化，就是不斷克服和消除經濟社會發展不充分、不平衡的諸多矛盾及問題，不斷滿足人民對美好生活的需求。城市是人類文明的偉大創造，承載著人們對美好生活的向往。城市最基本的職能是為人民服務，新型城鎮化是維護人民利益、增進民生福祉的重要途徑。作為新型城鎮化重要內容的當代中國城市發展，要立足新發展階段，秉承新發展理念，堅持高質量發展，即不斷轉變城市發展方式，切實完善城鎮化格局，推進城市健康、宜居、安全發展，推進城市治理體系和治理能力現代化，以人的全面發展和幸福作為基礎及目標促進全面城鎮化，把城市建成更健康、更安全、更綠色、更宜居的高品質生活空間，實現新型城鎮化高質量發展。城市更新是新時代新階段新型城鎮化的有機組成，是一種城市補充建設和城市品質優化提升，是將城市中已經不適應現代化生活的部分做必要的、有計劃的改建活動，其目的在于回應群眾關切、適應現代化要求，解決城市生產生活及社會發展中的突出問題，調整優化城市結構，推進城市品位品質提升，切實增強民生福祉，使人民群眾能夠共享城市發展成果。以全面建設現代化的目標和導向為引領，是高質量發展視閾下城市更新的內涵邏輯。堅持高質量發展，是推進城市更新契合全面現代化發展本質要求，推進新型城鎮化的重要方略。從學術理論視角對高質量推進城市更新這一課題作出探討研究，具有重要的理論意義與實踐價值。

一、城市更新的歷史淵源和當代內涵

城市更新是城鎮化的重要組成和積極補充，是城市功能的不斷健全與持續完善，隨著城鎮化的發展而逐步興起。在社會發展不同水平、社會制度有所差異的生產力發展不同歷史階段的時代背景下，城市更新有著不盡相同、特色各異的風貌。城市更新理論隨著城市更新實踐的不斷深化、對城市更新規律認識的不斷深入而漸趨豐富完善。

（一）城市更新的淵源和理論探索

1.城市的固有屬性與城市更新的源起

城市在人類發展和社會進步特別是現代化進程中發揮了巨大的作用。人類社會生產方式由低級向高級發展演進的自然歷史過程中，城市的形成和發展是人類文明起源與前進的重要標志。城鎮化是人類文明進步的里程碑，它是一個推動人口向城鎮聚集、城鎮規模擴大，以及由此引起一系列社會變化的過程。現代城市是城鎮化的結晶和碩果，是一個大型的人類聚居地，其居民主要從事非農產業，通常擁有廣泛的住房、交通、衛生、公用事業、土地使用、商品生產和通信系統。城市人口聚集、產業聚集和服務業聚集，工商業發達、非農產業人口密集居住，聚集成群的產業體系、完備的基礎設施和良好的公共服務，形成了快捷、高效與方便的固有屬性，推動了經濟效率的提升及公共服務的便捷，促進城鎮人口安居樂業，農業轉移人口實現市民化，輻射帶動鄉村邁向現代化。社會文明不斷向前，居民生活品質日益向好。凡此，極大推動了人類社會生產力發展和文明化進程。城市所具有的這一作用與功效，乃其天然特征及固有屬性，構成了現代城市職能。

城市是一個有機生命體，其通過自身功能的發揮服務于人類生產生活和社會事務。城市發展是一個不斷更新改造的新陳代謝、推陳出新過程。城市作為現代意義上產業和公共服務聚集區，按照城市發展的客觀規律，處于不斷發展和完善之中。城市更新就是不斷強化和完善城市功能，防止、阻止和消除城市功能的衰老或衰退，通過結構與功能不斷相適調節，增強城市機能，使城市能夠持續適應并進一步推動社會和經濟發展需要。城市更新既是有計劃的城市改造建設行為，更是城市發展的調節機制。

城市更新是人類城鎮化進程中一個歷久彌新的課題。西方近代工業的快速發展，推動現代意義上的城市持續發展壯大。城市更新作為城市自我調節機制，成為一個國家城鎮化水平進入一定發展階段必然面臨的挑戰和問題。第二次世界大戰以后，西方發達國家人口和工業向郊區遷移，一些大城市中心地區開始不景氣或衰落，主要表現為就業崗位減少、經濟蕭條、財政稅收下降、房屋和設施失修、社會治安惡化、生活環境趨于不佳等，城市更新運動正是在面對此種城市問題時出現的。現代意義上大規模的城市更新運動肇始于20世紀下半葉，以1960—1970年的美國最為典型。此間的城市更新，主旨在于試圖化解高速城市化所引起的種族、宗教、收入等差異，以及由此造成的居住分化與社會沖突。城市更新的內容，是以清除貧民窟為目標，由聯邦政府補貼地方政府征收貧民窟土地，以較低價格轉售給開發商進行開發建設。城市更新綜合了改善居住、整治環境和振興經濟等目標任務，較以往單純以優化城市布局、改善基礎設施為主的舊城改造內容更為廣泛。

中國城市更新起始于中國特色社會主義現代化建設新時代。2008年，中共中央啟動保障性安居工程。2010年，中央全面展開城市和國有工礦棚戶區改造工作，旨在改善群眾居住條件、兼顧優化城市功能，改善城市環境。2012年11月，黨的十八大明確提出要堅持走中國特色新型城鎮化道路［1］，這是傳統城鎮化于新時代邁向新型城鎮化的重要標志，城市更新由是亦成為中國特色新型城鎮化的重要內容。2013年12月，中央城鎮化工作會議從戰略和全局高度對推進新型城鎮化作出部署，為新時代城鎮化指明方向。2014年，中共中央和國務院印發《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》，提出以人為本、四化同步、優化布局、生態文明、文化傳承的中國特色新型城鎮化道路。同年，國家發展和改革委員會將若干地區確立為國家新型城鎮化綜合試點。截至2016年12月，全國先后有三百多個城市被列為試點，城市更新由此拉開帷幕。2019年12月，中央經濟工作會議強調，要加強城市更新與存量住房改造提升，自此，城市更新在全國范圍更加深入廣泛。2020年10月，黨的十九屆五中全會明確提出“實施城市更新行動”。《“十四五”新型城鎮化實施方案》進一步擘畫了新時代新階段城市更新的目標藍圖，要求有序推進城市更新，改造提升老舊小區、老舊廠區、老舊街區和城中村等存量片區功能，“注重改造活化既有建筑，防止大拆大建”，既從宏觀層面，又在具體推進的微觀層面對城市更新提出了高質量發展的目標和要求。在這一背景下實施城市更新，就是要完善城市空間結構和功能布局，高效率盤活存量空間資源，推動產業結構調整升級，促進產業壯大和轉型發展；支持城市提質增效運行，推動協同高效發展；通過補短板、強弱項，加快解決公共服務設施不完備、公共服務功能不平衡不充分等問題，為人們美好生活提供聚居平臺及良好空間，不斷滿足人民群眾對美好生活的需求。2022年10月，黨的二十大進一步把城市更新列入高質量發展的重要內容和目標任務，明確了城市更新在全面建設社會主義現代化國家實踐中的地位和作用。

2.城市更新理論的研究探討

在全球城鎮化率超過50%的大背景下，城市更新作為一項綜合的愿景設想與應對城市轉型發展挑戰的務實舉措，受到了各國學界及社會實踐領域的廣泛關注，形成了多元化的城市更新模式。城市更新是世界性的城市發展重要實踐活動，西方發達國家作為工業化和城鎮化的先發國家，其城市更新經歷了從最開始滿足戰后人們對住房的需求，發展到改善城市空間環境、提升社會服務以解決社會問題，以及20世紀以來著重于滿足人們對于高品質環境與良好社會關系需求的發展過程，在空間環境改善、社會服務供給以及政策制定評估方面積累了可觀的經驗。包括規劃學、地理學、建筑學、社會學、美學、經濟學等學科對城市更新展開了廣泛而深入的研究和探討，其成果在不同時期表現出不同的研究特征：在城市更新發端階段，理論研究主要是對城市建設進行反思，并輔以簡單改造計劃的提出，研究主要集中在物質層面，以西歐個別國家為主；20世紀初到第二次世界大戰末，受戰爭影響，研究有關國家城市更新只是在個別地區改造報告中有所體現；第二次世界大戰以來，各國城市更新實踐廣泛，研究成果較為突出。舒馬赫［2］發表《小的是美好的——一本把人當回事的經濟學著作》，指出戰后大規模的經濟發展模式的缺陷，從經濟發展角度提倡小規模的優勢，并主張城市的發展應該采取以人為尺度的生產方式和“適宜技術”，被認為是“可持續發展”思想的起源。20世紀60年代，黑川紀章［3］提出“新陳代謝”理論與“共生”理論。2003年，羅等［4］的《拼貼城市》對現代主義城市空間的單調和現代主義建筑的單一進行了大量批判。2010年，諾伯舒茲［5］的《場所精神——邁向建筑現象學》一書出版，提出“場所精神”，旨在描述場所形式背后的精神文化內涵。

國外城市更新模式、理論政策是城市走向發展和進步的積極探索與文明成果的積累。盡管囿于理念、制度及國情等特定的歷史時空局限，在持續推進過程中，國外城市更新也出現了諸如社會排斥突出、區域不平衡加劇、社會效益不明顯等問題，但其在城市更新實踐中積極關注城市發展中面臨的挑戰與問題、促進完善優化城市功能，推動城市空間、經濟、社會和文化綜合發展，培養社區自身發展能力等方面的實踐和經驗，對于處于包含高質量城鎮化在內的全面建設現代化歷史階段的當代中國而言，如何科學把握、積極推進城市更新實踐，無疑具有積極借鑒意義。

歷史上的中國城鎮是隨著經濟社會發展因市（商貿聚集）設城或因城（政治或軍事功用）設市而產生，并不斷發展壯大的。現當代中國大規模、有計劃、現代意義上的城鎮化，肇啟于中華人民共和國成立之后的社會主義建設時期。縱觀城鎮化發展狀況，當代中國城鎮化經歷了波浪起伏（1950—1977年）、穩步推進（1978—1995年）、加速推進（1996年至今）的歷史階段［6］。歷經20世紀80年代以來的飛速發展，當代中國城鎮化推進過程中存在的矛盾與問題日漸顯現。結合中國城鎮化發展實際，特別是改革開放之后快速城鎮化的實踐，借鑒西方城市更新理論，中國學術界展開了以城市更新推動中國城鎮化邁上新臺階的學術研究和理論探索。陳占祥［7］用城市的“新陳代謝”來定義城市更新過程。吳良鏞［8］從城市“保護與發展”角度，提出了城市“有機更新”的概念。進入新時代以來，學者們一方面對城市更新的內涵要求做出解釋和論述，譬如張平宇［9］的“城市再生”、陽建強［10］的“城市更新”觀等；一方面在城市更新的空間治理范式、城市更新與城市的文脈傳承、城市更新與產業整合、城市更新的投融資模式等層面進行研究，譬如葉林等［11］對城市更新中空間治理范式的探討，文軍［12］對城市更新的社會文化基礎及其張力的探索，蔡紹洪等［13］有關城市更新中如何整合旅游產業資源群落的思考，徐文舸［14］進行的城市更新投融資模式研究。2019年11月20日，中國城市更新（長三角）峰會在滬舉行，對新時代城市更新的內涵、價值和路徑作了探究研討。縱觀已有成果，學界目前從綜合性和整體性視角，對新時代新階段高質量發展背景下城市更新之內涵邏輯、實踐路徑等內容展開學術討論的成果尚不多見。當前學界對城市更新的理論研討，充分體現出人們對中國“城市更新”的高度關注，也說明對這一重大實踐從實務推進到理論表達還處于探索階段。

（二）新時代新階段城市更新的內涵要求與時代價值

新時代新階段城市更新的目標要旨是推動城市空間結構優化和品質提升，實現中國特色新型城鎮化高質量發展［15］。當代中國城鎮化發展自改革開放以來突飛猛進，成就令全球矚目。根據《中華人民共和國2021年國民經濟和社會發展統計公報》，全國常住人口城鎮化率達64.72%，戶籍人口城鎮化率提高至46.7%。《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》確定的目標任務順利完成，城鎮化發展已步入中后期，城市發展由量的快速擴張躍升至量增質升的新臺階，從大規模增量建設轉向存量提質改造和增量結構調整并重，從“有沒有”進入“好不好”的新階段。新時代新階段，蓬勃開展于中國大地的城市更新，是在全面高質量發展大背景下進行的。高質量發展是城市更新的根本指向和目標抉擇，城市更新是新時代新階段現代化高質量發展的重要引擎和必經通途。

1.推進中國特色新型城鎮化高質量發展是城市更新的內涵要求

（1）中國式現代化人民中心導向與高質量發展目標是城市更新的引領和依歸。城市更新實踐由來已久，城市更新的理論探索成果豐厚。中國特色社會主義建設新時代新階段，中國式現代化建設目標和實踐賦予城市更新以全新內涵與實踐要求，城市更新以其新的特點和目標任務，成為中國特色新型城鎮化的重要組成，以及高質量發展這一全面建設中國特色社會主義現代化的基本內容。高質量發展是新時代新階段在中國式現代化的發展目標和理念導向引領下展開的城市更新的內在本質及大邏輯。

中國式現代化是全體人民共同富裕的現代化，實現全體人民共同富裕，是中國式現代化的本質要求和重要目標，堅持人民為中心的發展思想是中國式現代化實踐中必須牢牢把握的重大原則。新型城鎮化堅持以人為核心、積極推動人的全面發展，既是全面建設社會主義現代化的奮斗目標，堅持新型工業化、信息化和農業現代化協同推進，構建和打造四化同步的發展載體及聯結平臺，同時又是實現現代化發展目標的重要通途，是中國式現代化的必然選擇。堅持把實現人民對美好生活的向往作為新型城鎮化建設的出發點和落腳點，著力維護與促進社會公平正義，著力促進全體人民共同富裕，堅決防止兩極分化，是新型城鎮化實踐的內在要求。城市更新以現代化目標為引領，是新型城鎮化在新時代新階段的有機組成和重要內容，服務于全面建設現代化事業，積極增進民生福祉，堅持秉承城市由人民所有、人民建設城市、人民享有城市這一根本依歸，以城市更新的全新實踐實現發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享的現代化發展目標，使現代化建設成果以城市更新成就的形式，更多更公平惠及全體人民。

中國式現代化是實現高質量發展的現代化，高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務。中國特色社會主義事業進入新時代的全面建設現代化，是在中國發展由速度規模型轉入質量效益型背景下的現代化，是全方位、多層次和各領域高質量發展的現代化。要完整、準確、全面貫徹新發展理念，提升全要素生產率，推動產業基礎高級化、產業鏈現代化，厚植發展基礎、促進產業進步；實現城鄉發展一體化，推動經濟實現質的有效提升與量的合理增長；協調推進物質文明和精神文明，實現人與自然和諧共生。新型城鎮化既是高質量發展的基本目標，更是經濟社會全面實現現代化的重要引擎。高質量發展是新型城鎮化的首要前提和根本任務，城市更新謀求化解城鎮化過程中不充分、不平衡的諸多矛盾和問題，對城市中已不適應現代化城市生活的區域和功能，進行旨在滿足人民不斷增長的美好生活需求的有計劃的改造再建，是新時代新型城鎮化邁向高質量臺階的重要路徑，是推動城市全面現代化的必由之路。

（2）新型城鎮化以人為核心的宗旨和質量效益發展模式是城市更新的重要內涵。伴隨著經濟社會發展進入全面建設現代化高質量發展階段的大背景，城市更新堅持新型城鎮化以人為本、人民至上的理念，秉承人本邏輯，始終把人的需要、人的福祉、人的發展置于中心地位，落實到各方面。以人為本確立城市更新政策目標要素、規劃城市更新設計目標內容，科學定位城市功能職能，積極推動城市健康發展［16］，努力建設宜居城市、綠色城市、韌性城市、智慧城市、人文城市，切實提升城市人居環境質量、人民生活質量、城市競爭力，不斷滿足城市居民對美好生活的需求。

新型城鎮化的質量效益要求是城市更新的發展模式。所謂質量效益，是對經濟活動合規性（產品和服務符合技術、服務標準的程度）和合意性（產品和服務符合需求的程度），即績效和成果的價值判斷［17］。堅持質量效益模式，把新發展理念體現于城市更新的全過程及各領域，使創新成為第一動力、協調成為內生特點、綠色成為普遍形態、開放成為必由之路、共享成為根本目的，推動城市更新以合規性和合意性標準實現結構優化、供需平衡、生態良好、資源配置高效、經濟效益提升、經濟關系合理、財富分配公平、居民生活及社會福利改善等系列目標的良好發展，實現城市更新量的合理增長和質的持續提升。統籌經濟發展和社會效益，實現二者的相向和統一。以不斷提升質量和效益的發展，培育壯大城鎮、改造提升農村，為城鎮居民以及農業轉移人口，構建安居樂業生活空間，推動以人為本、集約智能、綠色低碳、城鄉一體、四化同步的新型城鎮化實現高質量發展，逐步邁向全面協調共享的現代化新境界。

（3）高質量發展基本內容之質量、效率和動力變革是城市更新的內在動力。以質量、效率和動力變革，不斷推動城市更新，積極消除人民群眾日益增長的城市美好生活需求與城市發展不平衡不充分之間的諸多矛盾和差距。當代中國城鎮化創造了震驚寰宇的輝煌業績，2011年，中國城鎮化率突破50%的關口，城鎮常住人口超過鄉村常住人口，標志著中國社會結構發生了歷史性變化，以鄉村型社會為主體的時代宣告結束，城市經濟在國家經濟總量中日益占據支配地位，城鎮居民生活水平持續提升。根據《中華人民共和國2021年國民經濟和社會發展統計公報》，1978—2021年，全國城鎮居民人均可支配收入由343元增加到47?412元，年均增長率為12.15%。但與此同時，城鎮化過程中的一系列矛盾亟待解決，城鎮化發展中不平衡、不充分的問題不容忽視，如注重土地城鎮化、人的城鎮化滯后，忽視城鎮資源配置效率，生產、生活、生態之間不協調，城鄉分割，城鎮缺乏特色，造成了高投入、高消耗、高排放、高擴張，低水平、低和諧度、低包容性、低可持續性等城鎮化低質量發展的景象。新時代新階段的城鎮化，堅持高質量發展的大邏輯，將新發展理念貫穿始終，直面城鎮化過程中存在的矛盾與不足，化解城鎮發展難題。新時代新階段的城市更新，是對傳統城鎮化中的諸多矛盾和問題的化解，對既往城鎮建設中由于發展方略局限、發展水平約束、發展目標偏頗所造成的種種缺陷及不足的匡正與補償，是對既有城鎮建設中存在的城鄉分離、先治坡后治窩（先生產后生活）、大拆大建、重經濟增長輕人文宜居及生態環保等所有與高質量要求不相適應的發展傾向的不斷調適與積極調整。

質量變革是城市更新高質量發展的關鍵點。城市發展質量體現于促進和保障產業發展、人口聚集、服務業繁榮層面。質量變革，推動城市更新的成果高水平服務于包括農業轉移人口在內的全體城市居民，在促進城市產業興旺、保障城市居民安居樂業方面邁上新臺階（就業保障、公共服務供給大力提升和持續改善，把城市構建成滿足全體居民生活和發展需求的美好家園），加快農業轉移人口市民化，從而促進城市不斷發展，推動城市居民生活水平持續躍升。效率變革是城市更新高質量發展的核心。效率變革要求在城市更新過程中做到：一則努力提高全要素生產率，合理配置資源，實現效益最大化；二則統籌協調經濟發展與社會效益、生態效益，做到人口、資源、環境與發展相協調，人與自然相和諧；三則不斷提升城市發展成果造福城市居民的效率和水平。動力變革是城市更新高質量發展的基礎。城市更新中的動力變革體現在，轉變城市更新的驅動方式，由大規模的大拆大建、土地城鎮化為主，轉變為城市的增容擴能與城市的服務功能提質增效相結合，土地城鎮化與人的城鎮化相協調。積極推動創新驅動戰略，大力發展數字經濟，建設智慧城市，改善和增強城市服務功能，為城市經濟繁榮與社會進步創造增長空間、培育發展動能。

（4）完善優化城市功能和提升城市品質是城市更新的實現途徑。新時代新階段城市更新的高質量發展，要通過城市的基礎設施完善、市政功用優化、公共服務水平提升，實現城市品質改善、功能強化。城市是現代社會人口和產業聚集并實現生產力躍升、社會進步、人民安居樂業的空間載體，是人類社會發展進步的既有文明成果，以及繼續邁上更高文明境界的堅實臺階。城市所蘊含的功效作用與價值意義，也就是城市所具備的職能，以城市的功能（為產業發展和居民生活服務的基礎設施、公共服務及其提供的功能保障）和城市的品質（保障與改善居民安居樂業的水平和層次）這一城市固有的天然屬性來承載與實現。城市更新的內在要求及發展目標，是在高質量發展大時代應該達到的目的和目標規劃。城市更新是將城市中已經不適應現代化發展（含經濟發展和社會進步雙重層面）的部分作必要的、有計劃的改建活動。城市發展中的城市更新發展目標，是城市功能的不斷完善和城市品質的持續提升。

歷史地看，城市自出現以后就處于不斷的更新過程中。城市更新的目標取決于城市發展要求，與城市發展的歷史背景、發展前景，特別是特定社會條件、前進目標方向相契合。人民城市服務人民，是城市更新的價值依歸。當此中國特色社會主義現代化建設新時代新階段，實施城市更新戰略的目標任務，就是要堅持人民至上的原則，貫徹落實新發展理念，在新型城鎮化進程中，轉變城市開發建設方式，以質量效益型發展模式推動城市區域再造與設施重構，實現人民城市為人民的高質量發展。一則，統籌城市規劃建設，優化城市空間結構。按照資源環境承載能力，合理確定空間結構、街區布局，統籌安排基礎設施、公共服務，推行功能復合、立體開發、公交導向的集約緊湊型發展模式；統籌地上地下空間利用，推行城市設計和風貌管控，強化城市防澇排洪體系；科學規劃和實施城市綠化、生態修復，建設低碳城市；保護和延續城市文脈，修舊如舊、建新如故。二則，健全豐富城市功能，提升城市生活品質。厚植優勢、力補短板、加強弱項，對于歷史欠賬或落后于時代，已無法滿足經濟建設、日常生活以及社會發展要求的市政設施和服務功能，予以健全完善，對缺乏和短少的水電路訊等基礎設施、住房等生活設施、生態園林、市政公用設施、科教文衛等公共服務功能，擴量提質、升維提能、提檔升級；通過城市結構優化和功能完善，全力構筑城市綜合承載能力，不斷提升城市的宜業宜居優良品質，提升城市智能化水平，高質量地彰顯集聚高效、方便快捷、生態美好的城市功效；助力城鎮居民生活提質、農業轉移人口進城落戶，加快農業轉移人口市民化。三則，完善城市治理機制，推動城市走向善治。新時代新階段的城市更新，是從大規模增量擴張轉向存量提質改造為主、從速度規模型邁向質量效益型的城市發展，涉及多元主體利益關系和利益矛盾。推動高質量的城市更新，通過協調城市社會多個主體利益關系、社會資源，從而解決公共問題與社會矛盾，加強社會治理，全面統籌和綜合協調城市經濟、社會、環境、文化可持續發展的城市系統；以政府主導、市場參與為基礎，調動城市居民加入治理體系，構建多元主體相互合作治理模式，實現公共目標和維護公共利益，保障群眾利益，以城市善治進一步提升城市發展質量，完善服務效能，促進經濟社會持續健康發展、不斷滿足人民群眾日益增長的城市美好生活需要。

2.打造新時代新階段高質量發展的新動能是城市更新的時代價值

（1）促進經濟發展方式轉變的重要引擎。城市更新是經濟發展方式實現轉變的重要動能。中國特色社會主義現代化進入新時代新階段，中國經濟發展由規模速度型轉入質量效益型，邁上高質量發展新臺階。既往傳統城鎮化中風行的大拆大建、高能高耗和過度房地產化的開發模式已難以為繼。《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》根據世界城鎮化發展普遍規律和中國發展現狀，指出“城鎮化必須進入以提升質量為主的轉型發展新階段”。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》進一步強調，新時代城鎮化要“堅持走中國特色新型城鎮化道路，深入推進以人為核心的新型城鎮化戰略”［18］，加快轉變城市發展方式，使更多人民群眾享有更高品質的城市生活。城市更新就是由大規模增量建設轉為存量提質改造和增量結構調整并重，解決城鎮化過程中的問題及城市發展本身的問題，推動城市開發建設方式從粗放型外延式向集約型內涵式嬗變，將建設重點由房地產主導的增量建設逐步向以提升城市品質為主的存量提質改造轉變，生產要素進一步優化再配置，為城市發展培育新動能，實現城市發展量的合理增長與質的持續提升，推動城市結構調整優化，提升城市品位品質，從源頭上推動城市開發方式轉型，進而帶動經濟發展邁上高質量發展新臺階。

（2）構建新發展格局的重要支點。城市更新是增強國內大循環內生動力和可靠性，提升國際循環質量及水平的重要支點。新時代新階段構建新發展格局，要大力實施擴大內需戰略。城市是擴內需補短板、增投資促消費、建設構造廣闊而富有活力的國內統一大市場，以及保障和改善民生、提升人民福祉的重要場域。實施城市更新，就是要優化城市內部空間結構、促進城市緊湊發展和提高國土空間利用效率，加大城市民生領域工程及項目開發力度，強化基礎設施與公共服務功能，增加城鎮居民收入，為城市培育新動能，優化服務功能，充分釋放發展潛力，培育壯大新的增長點，推進城市建設，助力構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。

（3）滿足人民群眾日益增長的美好生活需要的有效途徑。城市更新是為了使城市變得更美好，是滿足人民群眾日益增長的美好生活需要的有效途徑。城市更新是促進城市持續健康發展、實現城市宜業宜居發展目標的重要保障。在經濟高速發展和城鎮化快速推進的過程中，一些城市發展過度追求速度與規模，簡單注重土地城鎮化，城市建設“碎片化”突出，城市的整體性、系統性、宜居性、包容性和生長性不足，人居環境質量不高，“城市病”嚴重。城市更新是對既往城鎮化的重大革新，以新型城鎮化推動城市結構品質優化，開發建設方式轉變，發展質量提升，及時回應群眾關切，補齊基礎設施和公共服務設施功能，解決城市發展中的突出問題，推動城市產業興旺、商業繁榮、低碳綠色、生活舒適、便利宜居、治理現代高效，城市社會生活美好，最終臻于文明家園的境界，不斷增強人民群眾的獲得感、幸福感和安全感。

二、高質量視域下城市更新的導向與內容

高質量發展是中國特色社會主義新時代新階段全面建設現代化事業的大邏輯，是全面建設社會主義現代化國家的首要任務。以人為核心的新型城鎮化是全面現代化宏大敘事的重要篇章。城市更新是新型城鎮化邁上高質量發展新臺階的重要內容和必由途徑，以新發展理念為引領，毫不動搖地堅持高質量發展這一根本目標是城市更新的導向與內容。以人民群眾不斷增長的美好生活需求滿足為導向，積極化解城市發展中不平衡、不充分的諸多矛盾和問題，強弱項、補短板，提高城市規劃、建設、治理水平，健全完善城市功能，加快城市發展方式轉變，加強城市基礎設施建設，推動城市空間優化和品質全面提升。為城市培育新動能，以城市更新打造宜居、韌性、智慧城市，推動全面建設現代化事業邁出新步伐。

（一）城市更新的價值導向

“人民城市人民建、人民城市為人民”，是全面建設現代化背景下新型城鎮化高質量發展的根本指向和內涵邏輯，是以高質量的發展目標維護和實現群眾利益、不斷滿足人民群眾對美好生活的向往與需求的價值選擇及實踐導向。

1.以人為本包容多元

現階段中國的城市更新，要明確發展“為了誰”和發展“依靠誰”的價值旨歸，堅持人民群眾的幸福生活既是發展的根本目的、也是發展的內在動力這一以人為核心的發展理念，創新推進機制，持續完善制度體系，推動城市更新高效、長效、高質量持續發展。堅持以人民為中心的價值導向，秉持城市和人民公共利益優先，及時回應群眾關切，調整優化城市結構，改善提升城市品位。城市更新項目涉及的群眾安置，嚴格按照最好地段、最好規劃、最好質量、最好配套等標準加以實施。健全城市管理治理體系、風險防控體系，提升和完善城市運行水平和抵御風險的韌性，提高城市更新行動的平衡性及協調性。

城市更新要注重包容性，最大限度地滿足群眾在城市中生存與發展的現實需求，促進人的全面發展，促進社會公平正義。要以人為本地進行城市產業布局和結構調整，從產業發展轉型升級、業態取舍選擇到就業形式培育鼓勵，要多元并存，既要積極發展大工業、大商業，又要注重便民、利民，對傳統產業、低端產業、小而雜的業態，以及勞動密集型、容易進入型的產業和行業，要許可存在、逐步規范。以包容多元的導向優化產業結構與業態選擇，促進城市經濟平穩向好運行，推動城鎮群眾共同就業樂業，在共同富裕的道路上邁出堅實步伐。包容性城市更新要強化對群眾利益的關心關照，城建項目堅持改造前“問需于民”、進行中“問計于民”、完成后“問效于民”，科學而民主地推進城市更新，使其真正成為民生所系、民心所向的為民工程。構建社區現代化治理體系，提升治理水平，建設宜居、綠色、韌性、創新、智慧、人文城市，實現城市共建、共治、共享目標，最大限度地讓在城市中生活的每一個人都充分享受現代化城市的福祉和美好。

2.促進人的全面發展

新時代新階段高質量的新型城鎮化必須秉持人民中心原則。促進人的全面發展，是城市更新的核心價值導向。以人民群眾對美好生活的向往為城市更新全部工作的重心和目標，各個方面都注重人的基本需求、社會需求和精神需求，優化基礎設施，改進公共服務，發展壯大產業，彌補城鎮發展不平衡不充分的方方面面，增加城鎮居民收入，提升群眾的獲得感和幸福感。注重以人為核心的城市更新理念引領，強調城市功能健全完善，更加著眼于全面滿足人的需求，注重人的起居空間和生活細節的服務功能營造，改造完善城市物質空間、精神空間和社會空間，達到有機統一，引導城市空間品質和生活質量的共同提升。在城市公共服務設施建設和功能完善方面，細致入微、精雕細琢，在城市的生態宜居、健康舒適、安全韌性、交通便捷、風貌特色、整潔有序、多元包容、創新活力的構建上，苦下功夫，以城市更新推動城市高質量發展。

新型城鎮化高質量發展落實于城市更新之中，體現在切實提高市民化質量、促進農業轉移人口落戶并全面融入城市、使全體居民共享城市發展成果方面。在尊重意愿、存量優先、循環漸進的基礎上，深化戶籍制度改革，完善人口管理制度，持續拓寬農業轉移人口在城市落戶通道，推進農業轉移人口落戶城市；積極推進城鎮基礎設施常住人口全覆蓋，努力實現同城居民享有均等化的基本公共服務；加強培訓學習教育，提升農業轉移人口技能素質，強化其融入城市的能力，塑造開放包容的城市文化，健全農業轉移人口參與機制，增強農業轉移人口的城市認同感和歸屬感。

3.推動城鄉發展一體化

新時代新階段實施城市更新，協同推進新型城鎮化和鄉村振興戰略是題中應有之義。建成城鄉一體的基礎設施網絡與公共服務體系，聚焦城市建成區存量空間資源提質增效，培育壯大以城帶鄉、以工促農的產業發展模式。推進以縣城為重要載體的城鎮化，加強縣城基礎設施和公共服務功能建設，發展特色產業，改善人居環境，提升治理效能，以統籌城鄉的發展、服務、治理體系建設，實現城鄉和諧共榮、一體化發展［19］。與此同時，城市更新中要注重推進城鄉居民共同富裕。共同富裕是中國建成小康社會后擺在突出位置的社會目標，不僅意味著人均收入差距的不斷縮小，而且意味公共產品和公共服務的均等化。要推動高質量發展，擴大有效投資、釋放消費潛力、拓展市場縱深，扎實推進共同富裕。逐步打破戶籍障礙和土地交易障礙，城市要逐步接納鄉村流出人口，為其提供與之勞動付出相應的公共產品及服務。合理規劃城鎮新增建設用地規模，健全完善舊城改造騰退土地與農業轉移人口市民化掛鉤的政策體系。城市的繁榮是鄉村人口與資源流入的結果，享受了規模經濟和集聚效益的城市更新應當為鄉村地區補給，加強對鄉村地區農業現代化的補償和人力資本的培育。

4.構建產城融合模式

以促進產業基礎高級化和生活服務現代化為目標，在城市更新中推動產業發展與城市空間拓展良性互動，實現產城融合。堅持“人—產—城”三者和諧相適，科學配置要素，精準把控資源，深入研判人口增長、產業發展與城市空間拓展的互動關系，統籌各功能板塊發展重點與資源要素配置，將有限的空間資源精準投放到潛力發展地區。加強分區差異化引導，鎖定中心城區規模總量，促進城市中心區合理控制人口規模，推動生活服務區堅持以人定地，加快產業承載區分散片區向綜合型經濟轉型，提升功能復合度，優化功能業態配置。突出創新驅動與樞紐功能、統籌產業空間布局，構筑現代綜合交通體系、以重大交通設施帶動城市發展，突出軌道交通對外圍組團發展的引領帶動作用，提升外圍組團的綜合承載能力。促進城市功能混合，疏解老城區過密城市功能，引導城市功能和品質提升，使城市不斷增強發展動能、改善服務效能，實現宜居的城市發展目標。

5.彰顯文化特色與賡續文化傳承

文化是人類文明的積淀和留存，城市文化是城市發展的歷史記憶與現實出發地。保護歷史文化、傳承街區文脈，實現城鎮文化賡續傳承，是城市持續健康發展的重要內容。高質量推動城市更新，處理好當代文化彰顯與建構歷史文化記憶存留的關系，保護開發城市歷史資源，維系賡續文化根脈，在城市更新的開發利用中實現歷史文化的傳承保護，加強城改涉及項目文化文物評估和歷史文化資源調查。按照應劃盡劃、應保盡保原則，及時查漏補缺，強化城市歷史文化街區劃定和歷史建筑確定。堅持“原址保護、原貌修繕、活化利用”原則，對歷史文化街區采用“繡花”功夫進行修補式更新，堅持整體保護，保留原有建筑格局和傳統街巷肌理。積極塑造城市歷史文化風貌，弘揚和賡續城市街區文脈，加強歷史文化街區、優秀近現代建筑、工業遺存等保護傳承和活化利用。在城市歷史傳統和特色文化保護與利用上，提煉凝結代表性地域文化元素，于修舊建新工程和項目中彰顯。尊重歷史風貌特征，整合與重構歷史文化資源，在城市建設的當代表達中賡續文化祖脈，將現代功能合理融入傳統歷史建筑，增加傳統街區和老舊城區的公共空間，降低片區人口密度，激發片區活力，既傳承歷史文化底蘊，又改善生活環境和服務功能，促進片區活力再生。推進歷史建筑本體以及工業遺產的合理改造和創意利用，優化產業發展空間，植入新經濟新動能，植入新消費業態、多元社區商業、文化創意產業，提升產業能級，使文化資源和歷史文脈在城市更新的開發中得到保護，在加強保護中實現開發利用。

6.推進生態文明建設

綠色是新時代新階段高質量發展的底色。城市更新必須踐行綠色生態理念，堅持優先生態保護和環境立市，提升城市人居環境質量與城市競爭力，建設綠色文明家園。推進城市生態文明建設，推進形成綠色低碳循環的城市生產方式及建設運營模式。堅持生態環境建設優先，從源頭防范，實施城市生態修復和功能完善工程，給城市建設“治未病”。優化城市生態系統功能，對城市更新涉及區域因地因資源制宜，制定建筑密度、人口密度、污染處理指標，完善綠地系統、休閑系統，健全和保障生態系統的服務功能。科學確定產業定位及發展方向，區分居住區和工業區，加強居住區生活服務功能、工業區生產服務功能，化解“鄰避效應”。保護和恢復生態與自我修復能力，資源型缺水城市應堅持“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產”，發展力度和人口密度與水資源承載力相適應。構建綠色城市更新模式，加強綠色低碳建設，支持碳中和先鋒城市建設，打造低碳未來社區的新型城市底色。統籌城市防洪和內澇治理，系統建設城市排水防澇工程體系，持續強化城市內澇整治，徹底消除城市更新區“觀湖看海”景象。

（二）新時代新階段城市更新的主要內容

新時代新階段城市更新涉及城市功能結構調整、城市中心區完善、老舊小區改造、棚戶區改造、城中村改造、危舊房改造、社區建設與微更新、歷史街區保護與再生、老工業區更新改造、工業園區更新，以及城市基礎設施加強改進、公共服務功能健全提升等多項內容。城市更新方式應由傳統城鎮化中粗暴、急劇、單一的大拆大建式改造重構，向穩妥、漸進、多元的有機更新轉變。更新目標的確定與推進路徑的制定由多方面因素決定，針對不同更新類型因地制宜、因勢利導，運用整治、改善、修補、修復、保存、保護以及再生等多元模式加以綜合性更新改造，實現城市經濟、社會、文化、生態等多維價值的協調統一。

1.建成區提升改造

建成區改造是城市更新的重點內容和主要構成。中國城市街區歷史上皆由土木建筑組成，傳統城鎮化中城鎮建設基礎設施薄弱、短板弱項突出，市政設施和公共服務不平衡不充分明顯，亟須改造再建。城市更新中，住宅小區改造提升任務巨大，城鎮老舊住宅需要“再復活”，工業建筑需要改造重建。城市住宅建設與國際比較，由于行政壟斷拍賣致使土地成本虛高，加之房地產公司單一的開發建設銷售供給體制，導致住宅建筑的高層化和超高層化，對城鎮的居住形態造成諸多負面影響：一是大部分地面商業街巷消失，實體工商業創業、就業機會減少，人際交往被立體割裂，樓高間距密集，陽光采集不均勻，消費模式趨于在線化，生活有遠離大地之虞；二是高層化和超高層樓建筑大多使用普通鋼筋，鋼筋框架勞損、水泥玻璃已屆壽命期、外墻層脫落、電梯老化、消防難度較大等問題，給居住安全帶來隱患。凡是種種，需要對城區建筑和構筑物及時加固與改建，街區業態需要重構，唯此方能方便居民日常生活。與此同時，城市建成區的傳統社區和老舊街巷，亦需積極改造與有機重構。

（1）推動產業發展。老工業區工業遺產開發利用與產業轉型升級。在傳統城鎮化過程中，城市建成區布局了一批制造業企業，或圍繞工廠和企業生產廠區構建了城市城鎮的街區。推動高質量發展，工廠企業搬離城市建成區勢在必行。如何開發利用工廠搬遷后的城市空間，這是城市更新的又一重大課題。要從城市高質量發展的全局出發，堅持產城融合、環境友好、保護工業遺產，留住城市“鄉愁”，科學規劃、高水平建設、高效能治理。支持既有影響市容環境或低效的老舊企業搬離城區，利用老舊廠房構建新型基礎設施，增加完善市政基礎設施和服務功能。因勢利導、因企制宜，積極開發和再利用企業原有工業遺產。充分挖掘工業遺存的歷史文化和時代價值，聚集創新資源、培育新興產業，或壯大新產業新業態，或以企業車間工廠設備為依托，開發打造文化創意以及旅游文化產業，發展包括生產性、生活性服務業在內，傳統式和現代性服務業并舉的產業業態，發展壯大旅游、文娛、康養等新型服務業態。中心城區之外的企業老舊廠房改造和原有廠區開發利用，要優先健全補充公共服務設施及功能；主城區以外和城市副中心的老舊廠房區域，積極引入符合城市要求的產業項目。大力培育特色優勢產業，包容性發展勞動力吸納量大、就業技能要求較低的勞動密集型產業。植入新興文創產業，開發利用工業遺產，實現產業興旺聚集、市政服務功能提升，使城市的“工業銹帶”嬗變演化為“商業金帶”和“生活秀帶”。

老商業區服務業振興重構。老商業街區是城市發展的歷史產物，城市更新中要積極面對、慎重改造和科學重構。要從城市的發展歷史、商業文化特色、街區風貌、服務業水平等諸多特征出發，既突顯現代化的風貌和產業發展要求，又賡續既有傳統與文化街區原有特色，構建起當代與既往、商業與人文、地方與外來文化相互交融的新街區。探索改造老舊廠區融入商貿街區，推動片區整體更新，發展工業文化旅游。因地制宜改造城中村為城市社區，打造商業貿易新區。實現城市復興（注重物質豐富、經濟發展和城市中心區繁榮）和街區更新（側重社區功能提升、內城區昌盛和周邊社會事業進步）兩大更新框架相結合，消除貧困和社會排斥，注重將物質環境更新與街區就業、公共服務提升聯動起來，軟硬環境同步更新。

（2）完善與提升城市功能。基礎設施拓展與完善。立足新發展階段，堅持宜居、綠色理念，實現綠色發展，著力補短板、強弱項、優布局、提品質，全面提高城鎮環境基礎設施供給質量和運營效率，推進環境基礎設施一體化、智能化、綠色化，推動減污降碳協同增效，促進生態環境質量持續改善。積極構建由城市向建制鎮和鄉村延伸覆蓋的環境基礎設施網絡，構建集污水、垃圾、廢物處理處置設施和監測監管為一體的城鎮環境基礎設施體系，實現城鎮環境基礎供給能力和水平顯著提升。提升城市抵御沖擊能力，聚焦重大風險防控薄弱環節，完善體制機制和救災設施體系，建設安全靈敏的韌性城市。實施排澇工程升級改造，構建通暢高效的排澇通道管網，加強城市內澇防治，建設“海綿”城市。加強城市應急管理，提高公眾避災意識和自救互救能力，增強防災減災能力，提高公共衛生防控救治能力。積極開展城市管廊建設，與傳統的市政管線直埋模式相比較，綜合管廊具有安全系數高和維護簡便、避免反復開挖對居民生活和交通帶來不便，以及建設運營成本低于分頭管理等明顯優勢，在城市更新中應將綜合管廊建設列為重要內容并切實加以推動。

市政服務健全與提升。市政設施是城市基礎設施的重要組成和城市公共服務的基本載體。城市更新要通過對市政設施的豐富與提升，進一步健全完善城市服務功能，不斷提高服務水平。其一，優化城市市政服務功能和效能。以人性化、便捷化為導向，合理配置城市公共資源，不斷改善市政公用設施水平，努力提高公共服務能力。以舒適便利宜居的城市建設，進一步使城市功能更好地滿足居民生活需求。推進公共服務設施布局合理化、服務質量高效化，增強及改善公共服務功能。在基礎設施更新方面，健全完善水電路訊、燃氣熱力、園林綠化、環境衛生、道路照明等諸多市政公用設施；實施城市垃圾分類，推動垃圾處理減量化、無害化、資源化；改進和完善城市公共交通，構建城市現代化綜合交通體系。優化提升公共設施布局效能，適應和滿足城市居民多元化需求。其二，推進運行高效的智慧城市建設。推動數字技術集群深度融合，充分運用新一代信息技術，以新基建為基礎構建數字基座，大力發展數字經濟，積極構建數字城市，推動數字產業化和產業數字化，優化城市運營，打造未來高價值產業。加快構建融合高效的智慧交通基礎設施，結合人工智能、增強現實等技術和5G商用部署，統籌利用光纖網、車聯網、物聯網等，加強交通基礎設施與公共信息基礎設施協調建設［20］。以數字政府、數字社會建設為重點，以公共數據開放共享為突破口，構建“CIM+”應用平臺。推動政務服務和城市管理更加科學化、精細化、智能化，提升城市運行效能。

公共服務功能強化與改進。服務安居樂業是城市這一人類聚集性現代生存平臺的首要前提，科教文衛特別是現代化的醫療和教育等優質方便的公共服務，是現代城市的獨有特征與基本功能。推動不斷滿足民眾需求實現的城市公共服務運行系統的革命性再造和供給側結構性改革，在城市更新中占有極其重要的地位。要將技術優勢與城市發展深度結合，提升和優化城市公共服務功能。以智能化、便捷化、人性化為引領，加大市政公用設施、公共服務設施、新型基礎設施建設力度，構建完善城市公共衛生體系和公共醫療衛生機構，健全城市公共文化服務功能，加強城市公辦學前教育、初等教育、中等教育設施建設，提升教育水平，創辦人民滿意教育，實現教育公平發展。堅持租售并舉、不斷提高城鎮住房保障水平，著力解決市民住房問題。

（3）持續改造老舊小區。堅持盡力而為和量力而行，改造提升老舊小區，是城市更新的核心內容。老舊小區改造要堅持分類指導，重在提升品質、完善功能。做到“好住”提功能、解決居民實際難題，“好看”美環境、提升小區整體顏值，“好管”優服務、提高小區治理水平，“商量”納民意、發動群眾積極參與。健全完善城鎮老舊小區基礎設施，對老舊小區市政公用設施查漏補缺，提檔升級。補短板、填空白，全面排查和完備構建燃氣、電力、給排水、供熱等配套基礎設施；重點補齊養老、托育、停車、充電樁等便民設施。將建設老年友好型社區作為城市更新的重要方向，建造設立、改良提升適應老齡化大趨勢的公共設施和服務功能，小區改造時加裝電梯、完善無障礙設施；增加社區養老服務設施，建立托老組織、社區老齡餐廳，服務居家養老；依托智慧技術設立社區救護機構，健全養老醫療服務，不斷滿足老年人日常需求。推動街區和老舊廠區通過業態更新，構建城市系統的新業態和新功能。堅持自愿原則，充分調動居民參與小區改造的積極性。強化老舊小區社區治理，建立健全長效管理機制，提高城市共建、共治、共享水平。

（4）提升再建老舊街區。城市中的老舊街區是城鎮化的歷史積累和文化遺存，老舊街區改造是新型城鎮化實現高質量發展的重大課題。再建老舊街區、實現老城舊貌換新顏，改造城中村、推動舊村蝶變成新城，是新時代新階段城市更新的重要內容和任務場域。在城市更新中重構老街區，必須深入挖掘老舊城鎮特色文化，切實加強文化傳承。實現既改造老城鎮建設新街區，又保護歷史資源和傳承文化特色的目標。秉承保護與再生的科學理念，堅持最大程度保護、最大限度提升、最小影響拆除，尊重歷史遺存，促進老城新生。積極挖掘城市歷史和文化資源、全面概括城市文化特質與資源特色、再現城市風格風貌，以老舊街區“街、坊、巷、院”為基礎，在街區格局規劃、建筑物構造再建、街道門面風貌營造等諸多方面，采用色同形異、新舊交融的構建技法，延續老街肌理，穿插現代元素，綜合體現城市歷史、文化特色、地域風貌并實現現代表達，實現傳承歷史、老城新生的雙贏目標。

2.城市新區構建拓展

（1）推動城市新區建設。城市建成區的拓展和新區建設，是城市更新的又一重要內容。它涉及城市社會進步、經濟發展和物質空間環境拓展再構等諸多方面，是一項綜合性、全局性、政策性很強的系統工程。以城市更新理念推動新區構建，不能局限于“增長”“效率”和“產出”的單一價值導向，要切實摒棄傳統城鎮化中重物（土地城鎮化）輕人（人的城鎮化）的弊端，遵循新發展理念，堅持“以人為核心”，以人民對美好生活的向往為目標，將城區拓展置于城市社會、經濟、文化發展的戰略格局中，從整體關聯的視角加以綜合協調。處理好新老城區空間布局，既注重城區各自組團的相對獨立，又突出整個城區連通的快捷方便；在市政設施、公共服務功能建設方面，既要自成一體，又必須聯結互通；在產業培育和發展中，與既有產業業態一方面體現差異化和特色性，一方面構成互補共興的產業鏈乃至產業集群；在城市的功能設置方面，要特別突出城與業的互補協調及相融共生，實現產城融合。

（2）城中村改造融入。城中村是中國傳統城鎮化過程中的歷史產物。城中村大都處于城市建成區之中，雖然地理位置優越、發展稟賦獨特，但基礎設施缺失、公共服務不完善、產業發展落后、人居環境問題突出，嚴重影響居民生活質量和城市整體形象。實施城中村改造，推動城中村融入城市建成區，是新時代新階段城市更新必須邁過的巨大溝坎。城中村改造要堅持統籌規劃和安置先行，切實保障群眾利益。科學規劃和合理開發土地資源，優先保障公共設施構建和村民生活就業安置，補齊配優基礎設施、完善提升公共服務，使建城區與城中村設施、服務功能融為一體。大力發展城中村非農產業，促進產業結構調整和轉型升級，培育壯大特色產業，促使城中村居民就地非農化就業。推動城中村整體融入城市，實現區域均衡發展，群眾幸福樂業。

3.促進高效能治理

推動城市的高效能治理，是中國特色社會主義實現治理體系和治理效能現代化的重要途徑，城市更新理應將治理效能的不斷提升置于重要位置。其一，強化空間治理。樹立“精明緊湊”的城市發展理念，強化規劃引領和國土空間規劃約束，優化城市空間，促進土地節約集約利用。其二，強化社區治理。城市更新要加強社區治理，健全完善城市基層社會治理機制；增強便民服務，推行“一網通”等現代治理模式。其三，提升治理效能。加強社會保障和公共服務供給，強化社區等基層組織建設，努力構建全過程人民民主，實現城市社會和社區治理共建、共治、共享，切實提高群眾的獲得感和幸福感。

4.推動城市生態修復與保護

堅持生態優先、綠色發展，讓城市再現綠水青山，改善城市人居環境，是新時代新階段城市更新的基礎和底色。城市更新中要不斷加強城市生態系統修復和生態保護，完善城市生態綠地系統，構建生態緩沖帶，建設綠色城市。加強城市環境保護，因地制宜推動垃圾有效處置及科學處理，推動污水收集全處理和污泥處置設施建設。堅持綠色低碳的新型城鎮建設，促進城市生活低碳化。城市更新建筑中綠色建筑占比不斷提升，鼓勵使用綠色環保材料裝配。合理采用光伏發電、節水器具和廢水處理等綠色技術與產品，科學利用新技術新能源新工藝，大幅提高既有建筑物和生活方式的綠色化水平。發展太陽能和風能等分布式能源，提升現代能源安全保障能力。實現城市低碳建設和運行，推動城市更新高質量發展。

三、新時代新階段城市更新的路徑選擇

堅持高質量方向的新時代新階段城市更新，要以新發展理念為引領，立足具體實際，因地因市制宜，開拓創新，通過對城市衰落區改造重構，城市功能健全完善，推動城鎮相關區域和領域從基礎設施健全到功能功用完善，實現質的有效提升和量的合理增長，使現代化發展成果惠及廣大群眾，切實提升人民群眾獲得感、幸福感和安全感。

（一）融入都市圈與建設城市群

建設都市圈和區域中心城市，是現代化建設新時代推動區域優勢互補協同共興、實現高質量發展的重要方略，城市更新要確立以大城市為引領的新型城鎮化戰略，加快中心城市都市圈城市群的城市區域規劃和發展方式創新，促進要素資源優化配置，推動區域城市積極融入都市圈和城市體系建設大格局。在城市發展中堅持分類指導，促進城市群優化發展，培育發展現代化都市圈。促進城市群與產業集群、創新集群耦合交融，打造高質量發展動力源和增長極。明確區域城市在城市群中的發展定位，促進區域城市積極融入城市群。優化城市空間布局，一體化健全城市功能、提升城市品質，增強城市綜合承載能力。差異化推動產業結構調整，積極構建區域都市圈、培育區域中心城市。優化超大特大中心城區功能，提升大中城市功能品質，增強小城市發展活力，分類引領小城鎮發展。區域城市要立足特色資源和產業基礎，主動承接符合自身功能定位、發展方向的大城市產業轉移和功能疏解，推動制造業規模化、服務業優質化，提升城市服務功能及生活品質。

（二）以一體規劃推動統籌發展

以新發展理念統領城市更新，堅持頂層設計、宏觀統籌，不斷提升規劃水平，切實加強規劃引領。新時代新階段城市更新的重點是提質改造，不是大拆大建，要通過存量優化提升功能及水平，按照城市空間布局和不同圈層功能定位、資源稟賦，堅持目標導向、問題導向、結果導向，注重分類引導、一體發展。城市更新規劃要以人民為中心，集產城融合、綠色低碳、安全健康、人文傳承等發展理念于一體，統籌規劃。根據資源環境承載能力和國土空間開發要求、人口變動趨勢和產業發展前景，合理確定城市更新功能定位、規模體量、空間格局、開發強度。突出強化產業支撐、基礎設施提升、公共服務完善、配套服務健全、魅力特色彰顯，堅持城市國民經濟和社會發展總體規劃、土地開發利用規劃、產業規劃、社會事業發展規劃等多位一體、多規融合，通盤運籌、平臺運作。在生產（基本農田）、生活（城鎮）、生態（資源環境）三界規劃方面，融合統一、步調一致。推動城市發展專項規劃與國民經濟和社會發展規劃充分銜接，全面統籌重要基礎設施區域協同，產業發展、城鎮邊界、生態環境保護溝通協調，建立部門協作機制，全面統一底圖底數、規劃期限，編制城市發展和城市更新總體規劃。堅持統籌指導，實施城市更新源頭管控，嚴格項目立項審批，一張藍圖繪到底。

（三）創新驅動與擴大開放相結合

首先，建設富有活力的創新城市。創新是現代化建設的根本動力。新時代新階段的城市更新必須深入實施創新驅動戰略，堅持創新發展，建設富有活力的創新城市。在城市更新中，優化提升創新創業生態。持續改善城市營商環境，大力培育市場主體，營造城市創新創業氛圍。建設城市創新創業載體，打造城市區域創新中心，增強城市創新輻射帶動能力。積極發展特色小鎮等創新創業特征突出的微型產業聚居區，推動城市產業轉型升級，改造提升傳統產業、培育壯大新興產業，不斷發展創新產業。積極培育和大力發展數字產業，推動數字化賦能，加快數字產業化、產業數字化步伐。推動新一代信息技術與傳統產業轉型深度融合，實現傳統產業智能化、高端化、服務化。促進城市生產性服務業融合化發展、生活性服務業品質化發展，實現城市產業核心競爭力和吸納就業能力雙躍升。

其次，學習借鑒國外城市更新文明成果。不斷擴大開放，深入學習和積極借鑒國外城市更新的文明成果、科學途徑與成功經驗。加強對國外城市更新理論成果的學習吸收，對于實踐證明富有成效的城市更新理念，諸如城市改造提升中要突出特色、彰顯宜人宜居的城市文化特質、突出人與自然相協調的“可持續發展”等理論成果，要積極汲取、多方借鑒。深入學習國際城市更新計劃綜合多元目標設定的經驗，以空間環境改善為切入點，為社會經濟發展尋求新的發展空間，吸引、帶動社會各方投資，豐富完善新時代城市更新實踐，推動城市更新實現更好更快發展。

最后，加強理論創新服務城市更新。新時代新階段推動城市更新，既是涉及廣泛、牽扯眾多的系統社會活動，又是關乎眾多學科門類和技術領域的城市建設工程。中國式現代化建設并聯式的多頭并進模式，進一步導致城市更新需要化解的矛盾、破解的難題、完成的任務之艱巨和繁多，在人類城鎮化歷史上都是罕見的。實踐的難題需要在實踐中解決，需要我們深入實際積極調查研究，需要我們汲取前人經驗、開拓創新、探索發展規律。通過經濟、政治、社會、管理，以及城鄉規劃、建筑、地理、園林等諸多學科相互融通、協同合作，多角度全方位地系統全面總結城市更新于當代實踐的內在機理和科學路徑，為城市更新高質量推進提供理論支撐與實踐路徑。

（四）政府主導與市場開發相結合

首先，堅持政府主導與各方協同相結合。城市更新是一個廣泛涉及社會各個層面和利益群體的綜合性事業，現代化建設中，經濟發展和社會進步的眾多資源會受宏觀發展方略、法規控制和目標管理等諸多因素影響，加速向城市聚合。新技術革命興起，新產業飛速發展，生產生活方式持續演進，將是城市發展的重要常態。城市更新進程中，城市巨系統要提供精細化的政府治理，需要“人民城市”的價值驅動與“智慧城市”的技術驅動相融合，必須堅持政府主導，堅持政府、企業、市民以不同的身份、能量通力合作，共同塑造城市經濟社會的發展形態。在這個過程中，人仍然是社會發展的主體。城市更新要秉持人民中心理念，為人民謀福祉。堅持市場規律，科學協調市場、開發商、產權人、公眾和政府之間的關系，建立健全職責明確、任務細化的高效運行機制和調控機制。

其次，堅持有為政府與有效市場相結合。隨著中國城鎮化從增量擴張進入存量變更的新階段，改革開放以來驅動城鎮化高歌猛進的土地財政機制邊際效益日趨減少，單純依靠財政投入或企業投資已不能平衡投入產出問題。城市更新需要有為政府和有效市場多重發力，科學引入城市更新運營機制，構建基于政府和城市更新運營商雙主體的城市更新雙引擎。構建完善政策、維護公平，以及行使決策者與監督者職責的政府，同開展社會動員、重建社區關系、完善社區服務體系、優化配置城市資源的運營商相結合的科學運營機制［21］。保障性安居工程所需資金要按中央專項規定運行，城市中具有盈利空間的準公共服務設施的建設運營允許社會資本投入，鼓勵居民積極參與，形成政府、市場和社會力量共同參與推進的城市更新投入體制機制。充分發揮政府統籌引導作用，全面激發市場活力，使市場在資源配置中起決定性作用，更好發揮政府作用，探索形成多渠道投資模式，多種方式引入社會資本，注重構建多方合力的全社會共同參與的更新體系。

（五）依法多元籌措資金

城市更新中政府要加強頂層設計和宏觀統籌，重在健全完善城市更新的政策引領、創新組織機制，建立多元化可持續資金籌措機制，強化資金保障。地方政府設立支持各方參與的城市更新基金，分類引導，積極籌劃。政府投資重點保障民生項目，積極引導社會資本投向國計民生和符合發展趨勢的產業領域，專業經營單位負責搭建項目融資平臺，多渠道籌措建設資金。著力引導社會力量在城市更新過程中的深度參與，把財政資金投向引導和保障民生建設等托底建設方面。同時，實施城市更新要堅決遏制新增隱性債務。加強城市更新債務的風險監測和預警，及時及早發現資金的異常情況與風險，適時對相關方面進行提醒，前移監管關口，化解風險隱患。控制壓縮債務總量的同時，積極探索對城市更新進程中債務發生的科學有效監管模式，在嚴守安全底線前提下留出城市更新更大發展空間。加強多元籌措資金和遏制債務的立法工作，加快國家層面相關立法，不斷健全完善相關政策、技術標準、操作指引，切實保障城市更新工作公開、公正、公平和高效，促進城市實現持續、包容、多元、健康、安全與和諧的高質量發展。

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編輯：鄭雅妮，高原