論集體經營性建設用地市場化流轉中農民的生態權及其法律保障

彭小霞

關鍵詞：集體經營性建設用地；市場化流轉；生態權；生態補償；法律保障

摘 要：集體經營性建設用地市場化流轉中生態權的主體是生存環境遭受破壞的農民，客體是農民的生態利益，內容既包括實體性權利也包括程序性的權利。集體經營性建設用地市場化流轉中農民享有生態權是公共信托理論、資源社會性理論、生態正義理論的必然要求。然而，在立法層面，無論是憲法、法律還是各地方性法規對集體經營性建設用地市場化流轉中農民生態權的規定都不完善；在現實層面，集體經營性建設用地市場化流轉中農民的生態權從享有到行使都面臨多重困境。基于此，在立法層面，應確立公民生態權的憲法地位、在環境保護法律中明確農民生態權的具體內容、在集體經營性建設用地入市的相關立法中確立農地生態補償的規定；在制度構建層面，建立和完善集體經營性建設用地市場化流轉的生態補償制度、環境信息公開制度、生態資源產權制度等。

中圖分類號：D912.3；D912.6文獻標識碼：A文章編號：1001-2435（2023）03-0126-10

Key words：collective operating construction land；market circulation；ecological rights；ecological compensation；legal protection

Abstract：The subject of ecological rights in the market-oriented transfer of collective commercial construction land is the farmers whose living environment has been damaged. The object is the ecological interests of farmers，including both substantive rights and procedural rights. It is an inevitable requirement of public trust theory，resource sociality theory and ecological justice theory for farmers to enjoy ecological rights in the market-oriented transfer of collective commercial construction land. However，at the legislative level，no matter in the constitution，laws or local regulations，the provisions of farmers' ecological rights in the market-oriented transfer of collective operational construction land are not perfect. In reality，farmers face multiple difficulties from enjoying to exercising their ecological rights in the market-oriented transfer of collective commercial construction land. Based on this，at the legislative level，we should establish the constitutional status of citizens' ecological rights，clarify the specific content of farmers' ecological rights in environmental protection laws，and establish the provisions of agricultural land ecological compensation in the relevant legislation of the marketing of collective commercial construction land. On the other hand，at the level of institutional construction，we should establish and improve the ecological compensation system，environmental information disclosure system and ecological resource property rights system for the market-oriented transfer of collective commercial construction land.

一、引 言

隨著2019年新修訂的《土地管理法》首次在立法層面明確了集體經營性建設用地可以直接入市流轉，同時隨著城市化對集體經營性建設用地的需求的不斷增加，集體經營性建設用地將會在法律政策的推動下和現實需求的拉動下全面入市流轉。不可否認，集體經營性建設用地入市在優化土地資源的配置效率、大幅增加農民的財產性收入、緩解城市建設用地供應不足等方面有著積極作用。然而，不容忽視的是，隨著集體經營性建設用地入市流轉進程的推進，由此帶來的農村生態環境問題也越來越突出，體現在：其一，集體經營性建設用地入市引起農地環境污染。當前各地所制定的推動集體經營性建設用地入市的政策措施更多關注的是其入市所產生的經濟效益，未考慮到集體經營性建設用地入市后用于工商業用途對農地所帶來的生態安全隱患。而隨著一些未達到環保標準的集體經營性建設用地的開發企業所產生的“工業三廢”向農地的過量排放，農地生態系統的污染程度更加嚴重。據統計，目前工業三廢污染農田已達0.1億公頃，因固體廢棄物堆砌而被占用和毀損的農田面積已達13.3萬公頃以上。1其二，集體經營性建設用地入市導致農業生態破壞。在集體經營性建設用地存量有限的情況下，在利益的驅動下，許多企業傾向于非法占用農地進行商業開發。2019年8月自然資源部公布了十起全國各地非法占用農地的案件，大多涉及未經批準非法占用農地建設廠房、開發游樂項目、建設公園或特色小鎮、建設停車場或道路等違規行為。2實踐中的典型案例，如2018年秦嶺別墅群拆除案、2018年京津冀地區開展的“大棚房”專項整治行動等，體現了國家對這些違法情形的干預與治理。農地非農化打破了農業生態系統的平衡狀態，引發了水土流失、農地荒漠化等問題，給農業生態環境造成了難以逆轉的損失。3其三，集體經營性建設用地入市威脅鄉村生物多樣性。由于經營者對集體經營性建設用地進行工商業用途的開發，工商業開發所形成的縱橫交錯的交通網絡使原始生物棲息地嚴重碎片化，限制了生物的正常遷徙和傳播，造成生物近親繁殖，增加了生物基因變異的風險。此外，大量外來物種隨著集體經營性建設用地入市所開發的交通路線不斷向農村地區蔓延，生物入侵會擠壓本地生物的生存空間，造成生態系統的物種數量和組成發生改變，對生態平衡產生不利影響。如被稱為“生態殺手”的加拿大一枝花隨著集體經營性建設用地的開發，逐漸從城郊地區向廣大農村地區擴散蔓延，它們蠶食周圍植物的肥力直至其死亡，破壞了鄉村生態環境中物種的多樣性。總之，集體經營性建設用地市場化流轉對農村生態環境帶來了嚴重的沖擊，同時也侵害了農民生態權益，這使得在集體經營性建設用地入市中重視和加強農民生態權的保障成為一個亟待解決的現實問題。由此，農民生態權的法律保障正是在集體經營性建設用地入市流轉背景下農村生態問題不斷突出和農民生態權受損的背景下提出的。

二、集體經營性建設用地市場化流轉中農民生態權的基本內涵與理論依據

（一）基本內涵

近些年來，隨著生態危機的不斷突出，生態權利逐漸引起了理論和實務界的關注。然而，關于生態權的涵義，我國當前的法律尚未作出明確規定，雖有學者對此進行過一些探討，但尚未形成共識。從詞義來看，生態權是一個包含生態和權利兩層不同涵義的組合詞。因此，為準確理解生態權的涵義，必須先厘清生態和權利各自的內涵。從來源看，生態一詞，來源于生態學，“指的是自然界各種生物群落的生存狀態以及它們之間和它們與環境之間的相互依存的各種關系”；1權利一詞是法律常用術語，雖然不同的法學流派對其有不同的界定，但比較通行的理解是：法律關系主體在法律規定的范圍內為滿足特定的利益而享有為或不為一定行為的可能性。結合生態和權利二者的內涵，借鑒學界的定義，在符合法理要求和生態規律的前提下，可將生態權作如下界定：生態權是法律確認的保證人在與自然的交互過程中享用、開發、保護和改善生態系統，以滿足自身生存和發展需要的權利。集體經營性建設用地市場化流轉中農民的生態權是農民對農村生態環境保護的需求在農村土地利用活動中的體現，具體是指農民在集體經營性建設用地市場化流轉中依法享有的利用、保護和改善農村生態系統，以滿足自身生存和發展需要的權利。

1.集體經營性建設用地市場化流轉中農民生態權的主體是生存環境遭受破壞的農民。

關于生態權的主體，理論界存在爭議，可歸納為兩種觀點：一種是認為生態權的主體是自然體，包括人在內的一切生命體和非生命物質，其理由是自然體的權利主張自古就有之，且當今許多國家如英國、美國、新西蘭等國都通過立法規定了自然體的生態權；2另一種是認為生態權的主體只能是人類，其理由是，生態權對其主體的本質要求是具有主觀能動性，而在整個生態系統中，只有人類具有建立在理性基礎上的主觀能動性。筆者認為，生態權的主體只能是人類，理由在于：根據法理學基本原理，權利主體應當具有自為性，即根據自己的利益、需要、目的進行價值判斷和選擇、以實現自我的能力，而人類以外的其他生物無論是在法律上還是實際生活中都不具備權利能力和行為能力，無法實現自為性。明確了生態權的主體是人類，作為農村生活和生產經營主體的農民享有生態權也就不難理解了。如前文所述，隨著城市規模的擴張，集體經營性建設用地市場化流轉處于持續推進中，而以資源索取為目標的集體建設用地市場化流轉會造成了農村資源緊缺，以向外排放為附產品的集體建設用地市場化流轉易引起了農村環境嚴重污染，以資源消耗為特征的集體建設用地市場化流轉會造成了生物多樣性的衰竭。總之，集體經營性建設用地市場化流轉造成我國農村生態環境正在加速惡化，已經危及了農民的生存和農村經濟的發展。換言之，集體經營性建設用地入市導致農民的生存環境遭受破壞以及生態利益面臨危機，而這一客觀事實為集體經營性建設用地入市流轉中農民作為生態權的主體提供了場域背景和現實性要求。

2.集體經營性建設用地市場化流轉中農民生態權的客體是農民的生態利益。

從實踐來看，集體經營性建設用地入市的逐利性的目標使得其在用途上傾向于能帶來更多經濟效益的以資源索取、向外排放、資源消耗等為特征的工商業產業，這些產業的持續開發會對農村生態環境造成不利影響。例如，在集體經營性建設用地上建造的大量廠房、商品大樓都是由鋼筋水泥澆筑而成，建筑過程中會產生大量棄土和棄渣、廢石，這些建筑垃圾的不合理處置和隨意堆放勢必會占壓、損壞原生地貌和植被，造成土地原有生態系統的嚴重破壞。而且基于生態系統的整體性、系統性的內在規律，這種負面影響會很快蔓延到周邊農地的生態系統，引起周邊農地的生態功能退化。3集體經營性建設用地入市會造成整體生態環境受損，然而，生態補償在集體經營性建設用地入市流轉的相關法律和政策文件對此并未涉及，這就意味著在現行法律框架下農民的生態利益受到侵害卻無法獲得補償，按照“有損害必有救濟”的法律原則，這顯然不合乎公平正義的法治基本要求。毋庸置疑，集體經營性建設用地入市流轉中農民行使生態權的根本目的是維護其自身合法的生態利益不受侵犯。因此，農民的生態利益尤其是受損的生態利益是集體經營性建設用地市場化流轉中農民生態權保護的客體。

3.集體經營性建設用地市場化流轉中農民生態權的內容既包括實體性權利也包括程序性權利。

集體經營性建設用地市場化流轉中農民生態權所包含的內容兼具實體與程序的雙重屬性，主要體現在兩個方面：一是生態使用權。對農民這一特定主體而言，該權利主要是作為良好的環境享有權存在，指在集體經營性建設用地市場化流轉中農民有權享有在不受污染的環境中生活的權利。從農民生活的實際需求來看，這一權利可以具體體現為日照權、空氣權、清潔水權、通風權、自然景觀權等與農民日常生活息息相關的實體性權利。二是生態請求權。對于農民而言，生態請求權稱為生態救濟權更為適宜，該權利是集體經營性建設用地市場化流轉中農民維護其生態使用權的重要手段。具體而言，這一權利包括能夠參與到集體經營性建設用地市場化流轉中有關生態保護的決策，知曉環境情況，在發生環境侵權事件后能夠取得救濟等內容，具體體現為農民在集體經營性建設用地入市流轉中所享有的生態參與權，生態知情權，環境被侵權后提起行政復議、訴訟以及賠償等程序性權利。

（二）理論依據

1.理論依據之一：公共信托理論

從其理論內涵來看，公共信托理論是指政府對一些特殊的財產應承擔起善良管理的注意義務，即依財產本身的性質按照“最佳和最高配置”的原則管理以實現作為受益人的公眾對這些財產所應當享有的不可轉讓、不得剝奪的權益。1公共信托理論最早適用于捕魚、行業等傳統商業領域，后來被創造性地應用于美國的生態保護領域，從而推動了美國環保運動的迅速發展。環境保護領域的公共信托理論，要求政府承擔起保護生態環境的首要義務。該理論認為，公眾享有在良好環境中生存的權利，該項權利屬于生態權的內容，而公眾生態權的享有是通過政府積極履行其對公共信托資源的善良管理人的義務來實現的。在集體經營性建設用地市場化流轉實踐中，地方政府盲目追求經濟利益，忽視土地的生態價值，這不僅嚴重損害了集體經營性建設用地所在地的農民的生態利益，而且導致土地資源的低效和粗放利用。環境保護領域里的公共信托理論要求政府為促進城鄉一體化目標的實現而推動集體經營性建設用地入市流轉過程中，應切實履行保護農地、農業生態安全的義務。因此，為了避免政府以維護公共利益的名義而疏于履行對公共生態資源的善良管理義務，以致作出有損于農村生態環境安全的行為，應為農民設立生態權用以約束政府對農村生態安全的疏忽或恣意行為。公共信托理論對于生態權保護最大的理論創新在于，在法律未明文規定該項權利的情形下，闡釋了該項權利存在的正當性基礎。

2.理論依據之二：資源社會性理論

所謂資源社會性，是指資源在實踐中無論由私人所有或是公共所有，都參與到社會關系中并為全體社會成員所共有，并通過對資源使用而促進社會福利增加和社會的發展進步。2資源社會性理論源于資源具有的公共性、稀缺性屬性，其針對現實中存在大量的資源閑置、浪費和破壞等不利于資源保護的行為，而提出對資源進行合理配置與有效利用。資源社會性理論要求主體開發資源時，不能只追求經濟效益，也要重視其他主體特別是弱勢群體的生態利益，對資源開發對其他主體造成的生態利益損失要進行彌補。資源社會性理論應用于集體經營性建設用地入市過程中，要求土地開發利用主體要充分尊重當地農民的生態權及其背后的生態利益，要求在集體經營性建設用地入市之前，相關管理部門應當對即將入市的地塊的生態安全進行評估，應當將集體經營性建設用地入市對當地生態環境的影響作為重要的考量因素，尤其要在制定補償方案時不僅僅補償農民的直接經濟損失，而應將農民生態利益補償考慮在內。資源社會性理論體現了國家公權力對公民開發利用資源權利的約束和限制，強調了資源開發中維護弱勢群體生態利益和生態權的重要性。

3.理論依據之三：生態正義理論

生態正義指處理人與自然關系應符合正義要求，特別在對待生態環境的問題上，不同國家、地區或群體之間擁有平等的權利、承擔相同的義務。3使包括人類在內的整個生態系統處于平衡狀態、促進人與自然的和諧共生既是生態正義理論的基本立足點，也是生態正義理論的終極目的。生態正義理論包含以下幾方面的評價標準：一是公民平等享有利用自然資源的權利，公平地分擔保護生態環境的責任；二是公民有權參與到與公眾利益相關的環境決策和執行之中，并享有公平對待的權利；三是維護弱勢群體的包括生態權在內的生存權。由此可見，生態正義理論為農民享有生態權提供了價值規范和評價準則。生態正義理論承認并支持集體經營性建設用地市場化流轉中農民享有生態權，不僅有利于推動農民積極參與到與集體經營性建設用地市場化流轉的相關政策制定過程中，為維護自身生態利益上爭取話語權；而且還能避免農村生態環境保護實踐中的“公地”悲劇，為維護集體經營性建設用地市場化流轉中的生態安全提供權利保障。

三、集體經營性建設用地入市流轉中農民生態權的立法現狀與現實困境

（一）立法現狀

1.憲法未將生態權作為公民基本權利予以確立

從憲法條文的規定來看，我國現行《憲法》第九條、第二十二條、第二十六條在內容表述上顯而易見都屬于“環境條款”，特別是第二十六條規定：“國家保護和改善生活環境和生態環境、防治污染和其他公害”，該條明確了國家負有保護生態環境的責任，有學者據此推論該條在一定程度包含并體現了公民生態權的某些內容。1然而，分析這些條款在憲法中所處的位置不難發現，上述三條并非列入憲法之“公民的基本權利和義務”部分，而是處于“總綱”之中，尤其是從規范法學視角考察，這三個憲法條款在措辭上均未出現“權利”“資格”等表述方式，與“權利”的法律規范表述不相符。因此，現行憲法的“環境條款”并非規定了公民的生態權，從性質上看，其可以視為我國關于保護環境的基本國策和“方針性”“綱領性”條款。2毋庸置疑，憲法作為根本大法對公民權利的保障具有基礎性、根本性的作用，而憲法迄今仍未明確規定公民生態權，更未提及農民這一特定群體在環境保護立法中的重要性，這必定會導致相關部門法對農民生態權規定的缺失，從而造成農民生態權的保障在我國法律規范體系中處于一種缺位和無力的狀態。

2.相關法律未確立集體建設用地市場化流轉中農民生態權或規定過于抽象

一方面，我國農民生態權益保護的專門性立法缺失，現行有關涉農生態保護的立法傾向于農業生態環境保護方面，主要集中在《農業法》，其他分散于《土地管理法》《草原法》《水土保持法》等法律規范之中。3上述法律調整的主要對象是土地、草原、水域等農業自然資源，并未涉及農民生態權益的保護。這些涉農環保法律在規范破壞環境的違法行為的立法思路上，大多是通過對環境污染主體處以一定金額的罰款或者征收環境保護稅和排污費等，以促進環境污染的負外部效應內部化，從而實現法律對生態法律關系的調整的目的。然而，農民在土地上進行的耕種、造林等農業生產活動所帶來的水土保持、凈化空氣等正外部效應卻被現行涉農環保法律所忽視，這直接導致了對作為農業生態環境保護者的農民的生態補償相關立法的缺失。我國目前規范集體經營性建設用地市場化流轉的立法主要體現在2019年新修訂的《土地管理法》第63條，該條打破了以往集體經營性建設用地禁止入市流轉的法律障礙，對集體經營性建設用地市場化流轉的范圍、流轉的程序等事項進行了規定，但并不涉及價格確定方式，特別是沒有規定土地收益如何在相關利益主體之間進行分配的問題。盡管《農村集體經營性建設用地土地增值收益調節金征收使用管理暫行辦法》（財稅〔2016〕41號）規定了國家有權從土地增值收益中收取一定比例的調節金，規定在使用管理上由試點縣財政部門統籌安排使用，但對調節金的具體用途未做規定，更只字未提農民的生態補償事項。由此可見，現行關于集體經營性建設用地入市流轉的法律規范僅關注土地的經濟價值而忽略土地的生態價值。由于當前有關土地制度改革的國家立法和政策制定中未能對土地的生態功能予以足夠的重視，因此，由集體經營性建設用地入市流轉引發的各種生態問題都得不到合理的解決，農民的生態利益被直接忽略，更遑論有效保障農民在集體經營性建設用地入市中的生態權。

另一方面，如果承認生態權具有私法性質，那么生態權應像人身權、財產權一樣受到民法的保護。從《民法典》的規定來看，確實有些條款涉及環境保護的內容，如該法第九條規定，“民事主體從事民事活動，應當有利于節約資源、保護生態環境”，該條款被稱為“綠色原則”。有學者就認為，“綠色原則”具有“獨特的規范內涵和功能，蘊含著生態權的要素”。1不可否認，“綠色原則”在我國民法中的確立意義重大，但即便認為“綠色原則”包含著生態權的內容，但法律原則的概括性、抽象性特征會導致其對生態權的規定過于模糊，而抽象、籠統的生態保護立法則必定造成民法上農民生態權保護手段的軟弱性與內容的狹隘性，從而導致對農民生態權保護的不充分性。

3.各地方性法規對農民生態權及保障措施的規定存在空白

地方立法層面，目前我國許多省市都制定頒布了農業環境保護的地方性法規和規章，還制定了很多地方性農業環境質量標準和排污標準，體現了地方層面對農業環境保護立法的重視。然而，地方層面在農業環境保護規定方面存在一個共性的問題，就是立法位階低，且立法的側重點是農業生物的環境因素的保護而沒有關注農業生態環境中重要的主體——農民生態利益的保障及生態補償問題。這些地方性法規既缺乏對生態權內容和主體的明確界定，同時對生態環境侵權行為救濟途徑的規定也過于原則、籠統，缺乏可操作性，致使生態侵權行為的受害者缺乏充足的法律依據救濟自己的權利。眾所周知，生態補償制度是對農民生態權的最直接保障性制度，而我國地方層面制定的生態補償制度主要涉及退耕還林、礦產、草原以及水資源等領域，對土地流轉特別是集體經營性建設用地市場化流轉中的生態補償未進行規定。

（二）現實困境

1.生態權利本身的公共性和依附性等特性制約著集體經營性建設用地入市流轉中農民享有生態權。

一方面，生態權益的公共性決定了其只能由農民集體所有，而農民集體不是一個法律上的“組織”，往往只有抽象和名義上的意義。正如集體土地所有權一樣，由于“農民集體”是一個沒有法律人格意義的集合群體，農村土地集體所有的法律規定事實上割裂了農民與土地的利益關系，實際上在行使過程中會出現“人人所有、人人無權”的狀況，集體所有最終演變成了少數鄉村干部的小團體所有。在缺乏監督制約的情況下，鄉村干部利用土地謀取不正當利益、侵害農民利益的現象屢屢發生。因此，農民集體難以成為所有權主體，必然造成生態權的所有權主體的虛位。生態權的所有權主體的模糊則會導致實踐中權利主體難以確定，各種權力主體如地方政府、村干部便會介入所有權的行使并作出生態處分行為，而非生態資源所有人的身份使政府、村干部缺乏對資源的維護和關照，往往導致生態資源的大量損耗和污染，而農民卻無法以所有權主體身份阻止其對農村生態環境的破壞。2而且，生態權的特性也決定了其無法由農民個體享有。毋庸置疑，生態權的行使必須遵循生態規律，生態規律支配下的生態系統是作為整體而存在的，在農村生態資源產權不清的前提下，生態資源無法由單個農民所獨有，作為個體的農民難以分割和確定各自在生態資源中的權益份額。所以，實踐中集體經營性建設用地入市即便破壞了生態系統，個體農民也無法舉證生態權益被侵害的程度以及損害后果，最終難以實現維權。

另一方面，集體經營性建設用地市場化流轉中農民的生態權依附于生態系統之中，其潛在性、依附性和綜合性決定了對其救濟存在困難。當生態權益遭到不法侵害時，農民一般不會立刻感知和發現，等到這種侵害積累到一定的程度造成嚴重后果甚至是發生生態危機時才會有覺察。而且，農民生態權是各種權能組成的具有綜合性的權利束，其一旦受到侵害，便是多種權利都受到損害，而且這種危害是長期的。因此，農民生態權的這種潛在性和綜合性的特性使得其受損后的恢復和救濟和比一般的權利要困難得多。

2.集體經營性建設用地市場化流轉中地方政府和土地開發商片面追求經濟利益的行為損害了農民的生態權。

從生態安全角度，我國集體經營性建設用地市場化流轉中所引發的農村生態破壞問題，源于現行土地流轉制度中生態安全理念的缺失，導致政府有關部門在土地資源監管、市場主體進行土地開發時都漠視土地的生態價值，致使農村土地利用機制扭曲。進一步分析，對于政府有關部門而言，受政府官員傳統政績考核體制的影響，在農村土地管理和利用中，地方政府不會過多地考農民的生態利益，而是關注如何盡快地推動集體經營性建設用地入市流轉以促進城鄉一體化進程的形成。特別是政府在GDP至上的經濟發展觀的支配下，在經濟發展與環境保護的利弊權衡中，往往不惜犧牲環境以追求經濟的高速發展。另一方面，對于從事土地開發的市場主體而言，其開發土地是為了獲取土地增值收益。為獲取更多的收益，土地開發商更無視土地規劃，頻頻作出追求短期效益的逐利行為，在這個過程中，大量的農業用地違法被轉化為集體經營性建設用地，農業用地所具有的促進生態系統的發展、維持生態平衡以及保護和改善環境的功能隨著集體經營性建設用地入市流轉而喪失。總之，在經濟利益的驅動下，集體經營性建設用地市場化流轉中的政府和開發商作為理性經濟人更重視土地顯性的經濟價值，相對忽視土地隱形的生態價值。地方政府和開發商的這種重視短期經濟效益而忽視長遠生態效益的行為破壞了農村生態環境，損害了農民的生態權利，甚至會引發農村環境群體性事件，從而威脅農村社會的穩定。

3.集體經營性建設用地市場化流轉中農民自身生態意識的淡漠影響其行使生態權。

農民生態意識的高低決定著其是否會從事生態保護行為以及行使生態權。長期的城鄉二元體制造成城鄉教育發展的嚴重失衡，使得我國農民的受教育程度落后于城市居民，而較低的文化水平又限制了農民對環境問題的認知程度，農民大多對生態權知之甚少，環境維權意識差。從實際情況來看，在我國許多農村地區，由于基礎教育的落后，農村環境方面的法律普及程度低，農民的環境法制觀念十分匱乏，而環境法律意識的淡薄又造成農民在面對環境侵權時不會主動尋求法律救助，難以有效維護其合法的生態權益。據統計，2015—2019年間以農民為訴訟主體的案例在最高人民法院公布的環境資源審判典型案例的占比中，2015年占44.4%，2016年占50%，2017年的占比為0，2018年占10%，2019年占25%。這個數據一定程度上說明農民在遭受環境侵權時維權意識不強烈。特別是從2017年起到2019年，農民作為訴訟主體的環境維權案例數量大大減少，這也間接反映了農民對集體經營性建設用地市場化流轉所造成的耕地流失以及資源破壞等生態問題的權利保護意識薄弱。

從實踐來看，在集體經營性建設用地的入市中，農民關注的往往是其土地增值收益分配比例的高低，極少考慮集體經營性建設用地入市過程中的施工和建設會給其生活帶來的噪聲、空氣污染等不良影響。農民缺乏應有的生態觀念，影響了自身生態利益的保護。1農民生態意識的缺乏除受農村教育的落后以及生態法制宣傳不到位等因素的影響外，還源于我國當前土地的生態價值沒有體現在土地的使用成本及產出收益中。集體經營性建設用地開發利用中，由于土地的生態功能具有負外部性，并不會體現在土地增值收益的分配中，這導致集體經營性建設用地入市流轉的生態保護與經濟利益關系扭曲，農民保護生態環境的積極性必然受挫。

四、集體經營性建設用地市場化流轉中農民生態權的法律保障路徑

（一）立法完善

1.確立公民生態權的憲法地位

為了使公民生態權的法律保護體系更加完善，盡快確立公民生態權的憲法地位，是憲法回應生態文明時代、加強公民生態權保障的必然要求，也是我國順應世界潮流的現實需要。借鑒國外80多個國家環境權入憲的經驗，我國憲法對公民生態權的確認，在方式上可以通過憲法解釋或憲法修正案的形式進行，在內容上可在“公民的基本權利和義務”部分的第47條之后增設第48條，規定：“中華人民共和國公民享有在良好的生態環境中生活的權利，并負有保護生態環境的義務。公民生態權的內容和行使由法律予以規定。”公民生態權入憲，不僅賦予了公民生態權以最高的法律意義，為公民生態權的部門法保護提供了更為權威的憲法依據，在現實層面也會對破壞生態環境的行為產生較強的威懾作用，減少和遏制資源開發利用中的生態破壞行為。

2.在環境保護相關法律中明確農民生態權的具體內容

公民生態權入憲并不能保證公民真正享有生態權，憲法權利的宣示性、指引性和抽象性等特性決定了還需要相關法律明確農民生態權的內容并保障其實現。如上文所述，農民生態權包括實體性生態權和程序性生態權。一方面，應在環境保護的相關法律中采用概括式加肯定式列舉的方式規定農民生態權的實體性內容，包括日照權、空氣權、清潔水權等，使抽象的生態權轉化為農民能有效行使的具體權能。1另一方面，在環境保護相關法律中對農民生態權的程序性權利如生態參與權、生態知情權、環境被侵權后提起救濟權等程序性權利加以明確。如可通過立法規定，政府部門對與農民生活密切相關的環境信息有公開的義務，在作出有關影響農村環境的建設規劃決策中，政府相關部門要聽取農民的意見、建議等。

3.在集體經營性建設用地市場化流轉的相關立法中確立農地生態補償的規定

僅僅只有憲法和相關法律的明確，農民的生態權還只是一種應然權利和法定權利。只有在集體經營性建設用地市場化流轉的相關立法中確立土地生態補償的規定，才能將集體經營性建設用地市場化流轉中農民生態權由應然權利和法定權利轉化為實然權利。換句話說，集體經營性建設用地市場化流轉相關立法中生態補償的確立是集體經營性建設用地市場化流轉中農民有效行使生態權的前提和條件。如前文所述，我國目前的集體經營性建設用地市場化流轉的相關立法僅注重補償土地的經濟價值而忽略土地的生態功能，因而農民在集體經營性建設用地市場化流轉實踐中即使完全按照法律規定補償也不是一種公平的補償。所以，為保障集體經營性建設用地市場化流轉中農民獲得公平補償以及有效行使生態權，筆者建議，在《土地管理法》第63條對集體經營性建設用地市場化流轉的主體、流轉的方式、流轉的期限等進行規定的基礎上，增加集體經營性建設用地市場化流轉價格的規定，即增加“實行以區位和土地質量為基礎確立入市流轉土地的價格，綜合考慮入市流轉土地使用權損失及其上房屋、附屬設施所有權的損失、土地所在地區位和土地的生態功能、區域經濟社會發展水平、當地城鎮居民社會保障水平等因素”條款；在對集體成員的補償上，規定“集體成員的補償費用包括集體經營性建設用地經營權喪失的補償費、集體經營性建設用地上的房屋、附屬設施的補償費、周圍農用地生態效益損失的補償費”；在集體經營性建設用地市場化流轉的增值收益分配上，遵循“利益兼顧”原則，規定“政府提取增值收益調節金的比例為10%—30%，政府提取的增值收益調節金中的10%用于農用地生態補償”。

（二）制度保障

1.建立集體經營性建設用地入市流轉的生態補償制度

集體經營性建設用地市場化流轉收益分配中生態補償費用的缺失不僅導致土地開發的粗放經營和耕地流失，而且對農民的生存權、發展權和生態利益都會產生極大的侵害，影響國家的糧食安全、生態安全和社會的穩定。因此，為維護集體經營性建設用地市場化流轉中農民生態權，必須建立和完善集體經營性建設用地市場化流轉的生態補償制度。具體而言，在生態補償模式上，由于單一的政府補償或市場補償模式各有利弊，而土地生態環境具有公共物品屬性，因此，集體經營性建設用地入市的生態補償應以政府補償為主導、市場補償為補充的二者相結合的補償模式。在生態補償的主體上，政府補償模式下的生態補償主體在實踐中主要為中央與地方政府以及相關的主管部門，如發展改革部門、生態環境部門、自然資源部門、農業部門、水利部門等；在集體經營性建設用地的市場補償模式下，根據“使用者擔責”原則，負責開發集體經營性建設用地的企業是主要的生態補償主體；除此之外，為避免因無償受益而造成土地資源的匱乏，還應確立“受益者擔責”原則，因集體經營性建設用地開發而受益的周邊企業、居民也應作為生態補償的主體。在生態補償標準上，由于集體經營性建設用地入市流轉造成了農用地生態破壞損失、農用地環境污染損失，還有農民在土地用途管制和基本農田保護紅線的政策限制下而喪失的對農地開發的機會成本等等，因此，根據損害填平原則，農地生態補償標準的確立既要考慮農地生態系統自身的受損程度，也要考慮農地生態破壞或生態保護對人的利益的影響狀況。基于此，集體經營性建設用地市場化流轉的生態補償標準的確立應以成本為依據，在內容上包括農地生態資源的保護成本、農地生態資源自身的價值損失、農地生態環境破壞的治理成本、農地生態破壞對當地經濟發展帶來的損失等，并結合土地交易市場的行情、農地生態修復的難易性等客觀因素；在來源上，可從集體經營性建設用地入市的增值收益中單獨列出生態補償專項費用，用以補償給生態利益遭受損害的相關利益主體。

2.完善集體經營性建設用地入市流轉的環境信息公開制度

從實踐來看，環境信息不對稱和獲取環境信息的不完全是農民行使生態參與權的主要障礙，這也直接導致農民無法行使完整的生態權。換言之，農民只有在全面準確獲取與自身利益密切相關的環境信息，才能有效地參與到環境決策之中，進而維護自身合法的生態利益。世界上許多國家都在20世紀紛紛通過立法對環境信息公開制度進行了規定。如德國1904年制定了《環境信息法》、美國1966年制定了《信息自由法》、英國1992年頒布了《環境信息條例》，上述法律都對各國環境信息公開的主體、內容、范圍和程序進行了規定。建立基于集體經營性建設用地市場化流轉的環境信息公開制度，一是應建立集體經營性建設用地市場化流轉的環境聽證制度，對于農民生態利益的有關集體經營性建設用地入市流轉的發展規劃和建設項目應該召開聽證會，在生態影響方面汲取當地農民的意見和建議，以保證在集體經營性建設用地入市流轉之前農民的生態知情權、表達權落在實處；二是應建立集體經營性建設用地市場化流轉的環境信息披露制度，要求環保部門設立專門負責環境信息公開的機構和建立環境信息公開平臺，集體經營性建設用地市場化流轉中的生態安全信息監測和生態質量評價結果應該通過地方報紙、廣播電臺、政府網站、微信公眾號等方式及時向農民群眾公布，公眾對政府涉及集體經營性建設用地市場化流轉后的環境信息是否公開、公開的程度和范圍能夠進行及時有效的監督。破除集體經營性建設用地市場化流轉中環境信息不對稱的障礙，以確保集體經營性建設用地入市流轉后農民享有生態參與權與監督權。

3.改革集體經營性建設用地市場化流轉中的生態資源產權制度

在集體經營性建設用地市場化流轉中，生態資源產權不清極易導致市場主體對集體經營性建設用地的開發以犧牲農民生態權益為代價，其后果就是農村生態資源的破壞、環境的污染。因此，產權問題在任何時候都是權利行使和制度創新的核心問題。要保障集體經營性建設用地市場化流轉中農民生態權的有效行使，必須加快農村生態資源的產權制度改革。不可否認，生態資源產權的私有化能避免“公地悲劇”，減少和遏制環境破壞，但不分情況將所有農村生態資源產權私有化會帶來壟斷、分配的不公而掉入“市場失靈”陷阱。因此，應根據我國農村生態資源的性質、用途的不同，建立多元化的產權結構體系。對于產權不能完全分割的農村準公共類生態資源，如水資源、大氣等，應繼續以公有產權為主體，屬于國家所有的，應成立專門的國有資源管理機構行使所有權能；屬于農村集體所有的，為避免出現前文提到的“集體所有”下所有權主體虛置問題，應確立村委會或專門的農村集體經濟組織作為集體所有權的主體。對于產權比較清晰的農村準私人類環境資源，如土地、森林、礦產資源、珍稀野生動植物等，為充分調動多元主體的積極性，通過引入市場的競爭機制，將自然資源的所有權按照公共性和外部性的大小分配或拍賣給不同的產權主體，形成國家、地方、社團和個人所有的多元的產權結構。只有在明確農村生態資源產權基礎上，才能根據資源的性質和生態屬性，在所有權不變的前提下探索有償轉讓、租賃、招標、合作等多樣化的農村生態資源產權交易形式，為集體經營性建設用地市場化流轉中生態資源的有償使用和合理利用提供可能。

4.探索集體經營性建設用地市場化流轉中農村環保組織的環境參與制度

如上文所述，生態權益的整體性使得農民難以基于個體生態利益而獨立對環境整體事項作出決策。換言之，個體農民即使在法律上享有生態權也難以獨立行使生態權。因此，為了保障農民有效行使生態權，首先，要引導和培育各種農村環保組織的發展。目前我國城市民間環保團體呈現蓬勃發展之勢，城市環保組織在城市環境保護和治理中的作用不容小覷，但與之相反的是農村環保組織發展緩慢，這也間接造成農村環境保護工作遠遠落后于城市。因此，要促進農村環保組織參與農村環境治理，就應該在環境保護的相關法律規范中確立農村環保組織的法律地位，規范其組織結構、職能權限、行為程序與行為規則等，同時通過政策支持如資金支持、專業培訓、人員保障等方面促進環保組織在農村發展，推動其在農村生態數據調研、環境法制宣傳、農村環保教育、環保決策參與等方面發揮作用。其次，規范農村環保組織的環境參與行為。要把各類環保社會組織納入集體經營性建設用地市場化流轉中的環境治理體系之中，應當建立體現集體經營性建設用地市場化流轉中環境治理要求的權利體系、考核辦法，具體體現在：一是在專門的法律法規中進一步明確農村環保組織參與集體經營性建設用地市場化流轉中環境治理的各項權利，如環境監測、環境測評、環境影響評價等，并將其細化到地方的村規民約之中。二是制定合適的考核辦法。根據是否維護了集體經營性建設用地市場化流轉中的生態安全，對農村環保組織的參與活動結果進行考核，以促進農村環保組織參與行為的有效性。再次，要充分發揮農村環保組織的作用，讓農民通過農村環保組織發出自己的聲音，比如通過環保組織對集體經營性建設用地的規劃、用途發表意見，通過環保組織對開發經營中破壞生態的行為進行制止、談判等，通過農村環保組織的環境參與行為引導農民生態權益實現的理性化和有序化。

5.完善集體經營性建設用地市場化流轉中的環境公益訴訟制度

在我國當前公民生態權的救濟渠道不暢的情形下，環境公益訴訟成為救濟公民生態權的最有效法律途徑，更是實現公民生態權的最后一道防線。換言之，建立環境公益訴訟制度是維護農民生態利益和生態權的根本保證。而我國目前環境公益訴訟制度存在訴訟主體狹窄、訴訟費用過高、損害賠償范圍不明確等問題，因此，建立集體經營性建設用地市場化流轉中的環境公益訴訟制度，需要從如下方面采取措施：首先，賦予農民提起環境公益訴訟的主體資格。在集體經營性建設用地市場化流轉所引起的環境糾紛中，除檢察機關和具備特定資格的社會組織可作為提起生態公益的主體外，為最大程度地保護集體經營性建設用地市場化流轉中的生態安全、遏制生態破壞行為，應賦予農民提起公益訴訟的資格，但為避免農民無限制提起生態公益訴訟從而導致“訴訟爆炸”，可以為農民個人提起生態公益訴訟設置前置程序，即將違法行為告知相關部門、督促其改正的訴前通知義務，如違法者在一定期限內未采取任何措施，農民即可向法院提起環境公益訴訟。其次，靈活確定訴訟費用。可借鑒德國的訴訟費用額度確定制度，即固定環境公益訴訟費用，將其金額控制在農民能夠承受的范圍之內；也可參考訴訟費用轉移制度，由法官綜合考量各方因素選擇最為合適的承擔主體。最后，明確損害賠償的范圍。對集體經營性建設用地市場化流轉造成的生態環境污染進行分類，區分不同類別的生態污染對應的損害賠償金，科學確定生態損害賠償的計算方法，并將生態污染的賠償范圍作進一步擴大，不僅包括集體經營性建設用地市場化流轉對環境污染造成的財產損害賠償，還應包括人體健康損害賠償、環境修復成本、環境侵權損害的調查費用等，以提高集體經營性建設用地市場化流轉中的環境破壞行為的違法成本。

責任編輯：張昌輝