歐盟新版循環(huán)經(jīng)濟行動計劃對我國發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的啟示

宋 爽 張立娜 石雋雋 李 倩

中環(huán)聯(lián)合（北京）認(rèn)證中心有限公司

0 引言

循環(huán)經(jīng)濟即為資源循環(huán)型經(jīng)濟，具體是指在資源投入、企業(yè)生產(chǎn)、產(chǎn)品消費及其廢棄的全過程中，將傳統(tǒng)以依賴資源消耗為主的線性增長的經(jīng)濟，轉(zhuǎn)變?yōu)橐陨鷳B(tài)型資源循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟。循環(huán)經(jīng)濟以“減量化、再利用、資源化”為原則,以資源的高效利用和循環(huán)利用為核心,以低消耗、低排放、高效率為基本特征,這種經(jīng)濟增長模式符合可持續(xù)發(fā)展的理念,是對傳統(tǒng)的“大量生產(chǎn)、大量消費、大量廢棄”增長模式的根本變革［1］。

本文全面分析了歐盟新版《循環(huán)經(jīng)濟行動計劃》的發(fā)展歷程、主要內(nèi)容及實施意義，并指出新版《循環(huán)經(jīng)濟行動計劃》對中國發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟、助力“碳達峰、碳中和”目標(biāo)實現(xiàn)的啟示作用。一是細(xì)化循環(huán)型生產(chǎn)方式，突出重點行業(yè)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品循環(huán)發(fā)展。二是著力賦權(quán)消費者，重視全民參與。三是細(xì)化立法及行政管控手段，保障循環(huán)經(jīng)濟的實施。四是結(jié)合“雙碳”目標(biāo)，跨領(lǐng)域協(xié)同發(fā)展。

1 歐盟循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展歷程

循環(huán)經(jīng)濟理念起源于歐盟，由歐盟于2008年提出，旨在轉(zhuǎn)變原有的線性發(fā)展模式，保證資源高效利用的前提下，實現(xiàn)經(jīng)濟以循環(huán)型模式增長。2015年，歐盟提出循環(huán)經(jīng)濟一攬子計劃，初步構(gòu)建了歐盟發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的戰(zhàn)略構(gòu)想。2019年12月，新一屆歐盟委員會發(fā)布《歐洲綠色協(xié)議》，以2050年實現(xiàn)碳中和為核心戰(zhàn)略目標(biāo)，構(gòu)建經(jīng)濟增長與資源消耗脫鉤、富有競爭力的現(xiàn)代經(jīng)濟體系［2］。2020年3月，歐盟發(fā)布了新版《循環(huán)經(jīng)濟行動計劃》（以下簡稱“計劃”），作為“歐洲綠色協(xié)議”的重要一環(huán)，其核心內(nèi)容是將循環(huán)經(jīng)濟理念貫穿產(chǎn)品設(shè)計、生產(chǎn)、消費、維修、回收處理、二次資源利用的全生命周期，實現(xiàn)了頂層政策框架的設(shè)計制定以及特定產(chǎn)品領(lǐng)域的規(guī)范，進一步推動歐洲循環(huán)經(jīng)濟從局部示范轉(zhuǎn)向主流規(guī)模化應(yīng)用，從政策層面、行動層面和具體措施層面做出了規(guī)劃（見表1）。

表1 歐盟新版循環(huán)經(jīng)濟行動計劃的典型模式和保障措施

歐盟新版循環(huán)經(jīng)濟將關(guān)注點集中于宏觀政策制定（主要是立法的推進）以及重點產(chǎn)品領(lǐng)域，通過可持續(xù)產(chǎn)品政策立法，擴大《生態(tài)設(shè)計指令》覆蓋的產(chǎn)品范圍，從而實現(xiàn)產(chǎn)品源頭上的可持續(xù)性。除此之外，歐盟關(guān)注跨界行動，一是加強循環(huán)經(jīng)濟和溫室氣體，二是構(gòu)建經(jīng)濟手段，支持循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展，三是以數(shù)字化和創(chuàng)新研究推動循環(huán)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。實現(xiàn)了金融、監(jiān)管、科技等多領(lǐng)域的融合。

從政策支持、規(guī)范立法的角度，該“計劃”的實施，將著力點放在政策制定及立法推進方面，注重重點領(lǐng)域循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的立法作用，強化監(jiān)管方式和監(jiān)管手段，為循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展提供了有力的支持。

從轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式的角度，該“計劃”實施有望改變歐盟產(chǎn)品的制造方式，以生產(chǎn)責(zé)任制的手段約束企業(yè)端的行為，從而促進了廢棄物的循環(huán)再生利用，讓二次資源成為資源供給的有效來源。

從促進賦權(quán)消費者和構(gòu)建再生資源市場的角度，該“計劃”強化產(chǎn)品維修及升級，賦權(quán)消費者，并鼓勵消費者增加回收，從而激勵生產(chǎn)者改進產(chǎn)品，實現(xiàn)了生產(chǎn)者責(zé)任制的強化，同時提高了廢棄物的價值和回收水平，實現(xiàn)了再生資源市場的有效構(gòu)建。對于政府采購來說，將推動建立最低強制性綠色政府采購（GPP）的標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)，加強綠色采購［3］。

從循環(huán)經(jīng)濟和溫室氣體減排協(xié)同的角度，新循環(huán)經(jīng)濟計劃加強了循環(huán)經(jīng)濟和溫室氣體減排之間的協(xié)同，提出要系統(tǒng)地衡量開展循環(huán)經(jīng)濟對減緩和適應(yīng)氣候變化的影響，并對修訂國家能源和相關(guān)氣候政策起到積極的促進作用。新版《循環(huán)經(jīng)濟計劃》是支撐歐洲綠色復(fù)蘇、實現(xiàn)2050年碳中和目標(biāo)的一個重要支柱。

2 我國循環(huán)經(jīng)濟的推進現(xiàn)狀

我國作為全球范圍內(nèi)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟成效最顯著的國家之一，高度重視資源節(jié)約和循環(huán)利用。“十一五”到“十三五”時期，先后印發(fā)了《關(guān)于加快發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的若干意見》《循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略及近期行動計劃》《循環(huán)發(fā)展引領(lǐng)行動》等文件，指導(dǎo)推動我國循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展取得了積極進展和明顯成效。2021年2月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加快建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟體系的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》），《意見》從生產(chǎn)、流通、消費、基礎(chǔ)設(shè)施、綠色技術(shù)、法律法規(guī)政策等6 方面對綠色低碳循環(huán)發(fā)展作出了部署安排，并明確了85 項重點任務(wù)。2021年7月，國家發(fā)展改革委印發(fā)《“十四五”循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》），《規(guī)劃》提出到2025年，我國循環(huán)性生產(chǎn)方式將全面推行，綠色設(shè)計和清潔生產(chǎn)普遍推廣，資源綜合利用能力顯著提升，資源循環(huán)型產(chǎn)業(yè)體系基本建立。《規(guī)劃》對中國發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟進行了重點任務(wù)、重點工程及行動的部署，部署了包括城市廢舊物資循環(huán)利用體系建設(shè)、園區(qū)循環(huán)化發(fā)展、大宗固廢綜合利用示范、建筑垃圾資源化利用示范、循環(huán)經(jīng)濟關(guān)鍵技術(shù)與裝備創(chuàng)新等五大重點工程，以及再制造產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、廢棄電器電子產(chǎn)品回收利用、汽車使用全生命周期管理、塑料污染全鏈條治理、快遞包裝綠色轉(zhuǎn)型、廢舊動力電池循環(huán)利用等六大重點行動，具體內(nèi)容及措施詳見下表2。2022年1月，發(fā)展改革委、商務(wù)部等七部門發(fā)布《關(guān)于加快廢舊物資循環(huán)利用體系建設(shè)的指導(dǎo)意見》，提出到2025年，廢舊物資循環(huán)利用政策體系進一步完善，資源循環(huán)利用水平進一步提升。2022年11月1 日，中國循環(huán)經(jīng)濟協(xié)會主辦的2022年中國循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展論壇在北京召開。論壇進一步明確在新的歷史征程上，要充分發(fā)揮循環(huán)經(jīng)濟在提高資源利用效率、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、建設(shè)生態(tài)文明、實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展中的重要作用，要加速循環(huán)經(jīng)濟領(lǐng)域的轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新，進一步健全法規(guī)政策、完善機制體制、研發(fā)先進技術(shù)、優(yōu)化商業(yè)模式。黨的二十大對發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟提出了新要求，也為大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟帶來了新的重大機遇。新征程要持續(xù)加大循環(huán)經(jīng)濟工作力度，進一步完善循環(huán)經(jīng)濟制度政策，進一步提升循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展水平，進一步推動重點領(lǐng)域取得更大突破。

表2 我國“十四五”循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃主要領(lǐng)域及措施

結(jié)合《關(guān)于加快建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟體系的指導(dǎo)意見》和《“十四五”循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃》的主要內(nèi)容來看，我國將從頂層設(shè)計和特定領(lǐng)域來推動循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展。

從頂層設(shè)計的角度，無論是《意見》還是《規(guī)劃》均提出進一步健全法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系，完善統(tǒng)計評價體系，并通過金融財稅等政策的支持，實現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展，同時，強調(diào)行業(yè)監(jiān)管及市場的作用，通過政府引導(dǎo)，市場推動的方式，切實落地各職能部門的工作任務(wù)，實現(xiàn)各部門協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，推動綠色交易市場機制的建立，共筑發(fā)展合力，推動“十四五”循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展取得新的更大成效。

從具體實施領(lǐng)域來看，我國循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的著力點可劃分為三個主要領(lǐng)域。

1）工業(yè)領(lǐng)域

通過推行重點產(chǎn)品綠色設(shè)計、綠色技術(shù)創(chuàng)新、強化重點行業(yè)清潔生產(chǎn)、推進園區(qū)循環(huán)化發(fā)展、加強資源綜合利用、能源體系綠色低碳轉(zhuǎn)型、推進城市廢棄物協(xié)同處置，構(gòu)建資源循環(huán)型產(chǎn)業(yè)體。

2）社會生活領(lǐng)域

通過完善廢舊物資回收網(wǎng)絡(luò)、提升再生資源加工利用水平、規(guī)范發(fā)展二手商品市場、促進再制造產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，構(gòu)建廢舊物資循環(huán)利用體系，推動城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)升級、促進綠色產(chǎn)品消費、倡導(dǎo)低碳生活方式、建設(shè)資源循環(huán)型社會。

3）農(nóng)業(yè)領(lǐng)域

通過加強農(nóng)林廢棄物資源化利用、加強廢舊農(nóng)用物資回收利用、推行循環(huán)型農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，加強農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)、旅游業(yè)、教育、文化等多領(lǐng)域的融合，建立循環(huán)型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式。

3 歐盟循環(huán)經(jīng)濟計劃對我國的啟示

我國高度重視資源節(jié)約和循環(huán)利用，并在循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展領(lǐng)域取得了顯著進展和成效，同時循環(huán)經(jīng)濟也在我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、生態(tài)文明建設(shè)等多個領(lǐng)域起到了積極作用。“十四五”時期，循環(huán)經(jīng)濟更是成為我國經(jīng)濟發(fā)展的重大戰(zhàn)略，尤其是“雙碳”的背景下，循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展更有助于提升內(nèi)循環(huán)效率，降低原材料加工的能耗，進而實現(xiàn)單位產(chǎn)品碳排強度的降低，有效促進溫室氣體減排，推動碳達峰和碳中和的實現(xiàn)。但考慮到我國的發(fā)展階段，以及全球的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，我國在重點資源循環(huán)利用方面依然存在一定的局限。

對比歐盟新版循環(huán)經(jīng)濟行動計劃與我國發(fā)布的《關(guān)于加快建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟體系的指導(dǎo)意見》及《“十四五”循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃》，兩者在政策制定及行動、具體措施方面仍存在一定的差異性。

從政策制定及行動層面來看，歐盟新版循環(huán)經(jīng)濟行動計劃無論是在重點產(chǎn)品設(shè)計、工業(yè)制造還是消費領(lǐng)域，均強調(diào)法律法規(guī)的作用，并通過多種政策框架、重要指標(biāo)及立法的制定進一步規(guī)范綠色技術(shù)在產(chǎn)品全生命周期的應(yīng)用，賦權(quán)消費者，保障消費者權(quán)益。相比于我國宏觀政策的方向要求，歐盟新版循環(huán)經(jīng)濟在法規(guī)制定、政策引導(dǎo)方面內(nèi)容更為具體和細(xì)化，采取的方式也更為明確有力。

從具體措施層面來看，我國的《意見》及《規(guī)劃》將著力點放在重點行業(yè)領(lǐng)域及工程建設(shè)層面，對各職能部門的協(xié)作和重點省市區(qū)域行業(yè)的落實提出了更高的要求。而歐盟新版循環(huán)經(jīng)濟行動則明確了七大關(guān)鍵產(chǎn)品領(lǐng)域，并給出不同產(chǎn)品領(lǐng)域的具體實施措施而非宏觀要求，除此之外，歐盟強調(diào)跨界行動，強調(diào)突出循環(huán)經(jīng)濟和溫室氣體協(xié)同減排，并致力于修訂國家能源和氣候計劃及其它氣候政策中的循環(huán)作用，內(nèi)容更具象化。

歐盟新版循環(huán)經(jīng)濟行動計劃具有思路構(gòu)建清晰、重點突出、措施有力的特點，能夠為新時期我國深入推動循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展提供一定的借鑒。

1）細(xì)化循環(huán)型生產(chǎn)方式，突出重點產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品循環(huán)發(fā)展

歐盟新版《循環(huán)經(jīng)濟行動計劃》，從產(chǎn)品設(shè)計、制造、消費、回收等多方面入手，轉(zhuǎn)變原有“資源-產(chǎn)品-廢棄物排放”的單線經(jīng)濟模式，推動實現(xiàn)資源-產(chǎn)品-再生資源的反饋式流程，并進一步規(guī)范重點產(chǎn)品的生產(chǎn)設(shè)計回收等方面。鑒于此，我國應(yīng)當(dāng)借鑒歐盟的做法，除以全國直轄市、省會城市，石化、化工、建材等重點行業(yè)為切入點，實現(xiàn)資源利用效率的進一步提升外，著眼于重點產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品，借鑒歐盟循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展模式，實現(xiàn)重點領(lǐng)域產(chǎn)品的全生命周期評價及閉環(huán)式生產(chǎn)、資源回收，由此促進產(chǎn)品全價值鏈實現(xiàn)低開采、高利用、低排放，降低經(jīng)濟活動對資源環(huán)境的影響，由此促進上下游產(chǎn)業(yè)共生，最終實現(xiàn)產(chǎn)品全生命周期的循環(huán)發(fā)展，引領(lǐng)社會循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展。

2）著力賦權(quán)消費者，重視全民參與

新版《循環(huán)經(jīng)濟行動計劃》通過向消費者賦權(quán)，強化產(chǎn)品的維修和升級，促進了生產(chǎn)者責(zé)任制的應(yīng)用，實現(xiàn)了再生資源市場的構(gòu)建。作為拉動中國經(jīng)濟發(fā)展的三駕馬車，消費的作用不容小覷。因此，中國應(yīng)重視循環(huán)經(jīng)濟在消費者群體的推廣、宣傳，通過相關(guān)政策措施的設(shè)計及實施，賦權(quán)消費者，鼓勵消費者減少資源浪費，并實現(xiàn)消費末端對企業(yè)生產(chǎn)者的牽引，形成中國式的“企業(yè)生產(chǎn)者責(zé)任”，增加市場內(nèi)部動力，形成市場發(fā)展的良性循環(huán)。重視全民參與循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的重要性，開展全民循環(huán)經(jīng)濟法律知識普及和宣傳教育，提高民眾資源危機意識。

3）細(xì)化立法及行政管控手段，保障循環(huán)經(jīng)濟的實施

根據(jù)新版《循環(huán)經(jīng)濟行動計劃》，歐盟采用多種手段保障循環(huán)經(jīng)濟的實施，尤其是借助立法及行政管控等多種手段，確保循環(huán)經(jīng)濟理念在全社會的滲透。我國應(yīng)借鑒歐盟政策措施的實施經(jīng)驗，加強頂層設(shè)計，進一步完善和細(xì)化我國循環(huán)經(jīng)濟法律政策標(biāo)準(zhǔn)體系，通過財政管控、稅收規(guī)劃、市場調(diào)節(jié)等多個手段，引導(dǎo)保障循環(huán)經(jīng)濟的穩(wěn)步實施。

4）結(jié)合“雙碳”目標(biāo)，跨領(lǐng)域協(xié)同發(fā)展

當(dāng)前，綠色低碳循環(huán)發(fā)展已經(jīng)成為全球共識。隨著中國步入高質(zhì)量發(fā)展階段，實現(xiàn)整體綠色轉(zhuǎn)型是大勢所趨。中國應(yīng)借鑒歐盟跨領(lǐng)域協(xié)同減排的運作模式，依托循環(huán)經(jīng)濟構(gòu)建碳中和目標(biāo)的具體實現(xiàn)路徑及長期戰(zhàn)略規(guī)劃，協(xié)調(diào)統(tǒng)籌經(jīng)濟發(fā)展及氣候變化治理等主管部門的分工協(xié)作。并充分考慮中國東部地區(qū)、中部地區(qū)、西部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展差異，構(gòu)建涵蓋省、市、縣等多層面的循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展及碳中和工作路線的行動方案。構(gòu)建全國層面的信息共享平臺，實現(xiàn)信息的共享，促進企業(yè)、社會組織、個人等參與循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展與低碳建設(shè)工作中，為我國綠色發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展提供更多的支撐。推動“十四五”循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展取得新的更大成效，推動“雙碳”目標(biāo)的早日實現(xiàn)。