上海率先推動“能耗雙控”向“碳排放雙控”轉變的思考

吳樂丕

上海市經濟信息中心

0 引言

我國提出力爭2030年前實現碳達峰、2060年前實現碳中和目標愿景以來，國家和地方層面陸續出臺了若干重點領域（如工業、能源、交通等）碳達峰實施方案，下一步重點工作之一就是健全和完善綠色低碳政策體系，如完善能耗“雙控”制度，健全“雙碳”標準，完善財稅、價格、投資、金融政策，充分發揮市場機制作用等［1］。作為過去一段時期內最主要的節能降碳政策工具，“能耗雙控”在支撐經濟社會發展的同時，為促進高質量發展、保障能源安全、改善生態環境質量、應對氣候變化發揮了重要作用［2］。在碳達峰碳中和目標愿景下，工作重心應當逐步轉向碳排放。因此，推動盡早實現“能耗雙控”向“碳排放雙控”的轉變，成為當前我國綠色低碳政策體系建設工作中最緊迫的重要內容和關鍵舉措。

圍繞推動“能耗雙控”向“碳排放雙控”轉變，目前相關學者和專家已經開展了一些研究（宣曉偉，2022［3］；李瑾等，2022［4］），其主要針對的是國家宏觀層面的轉變路徑和工作重點。與之相對應的地方層面如何試點開展“能耗雙控”向“碳排放雙控”轉變，為國家制定相關政策提供實踐經驗方面的研究較少。因此，本文嘗試對上海如何率先推動“能耗雙控”向“碳排放雙控”轉變試點工作開展初步研究探討。

1 “能耗雙控”和“碳排放雙控”關系辨析

能源消費總量是一個國家和地區生產、生活消費的各種形式的能源之和，主要包括煤炭、石油、天然氣等化石能源，以及水能、風能、太陽能、核能等非化石能源。2022年，我國能源消費總量54.1 億tce，其中煤炭消費量占能源消費總量的56.2%［5］。CO2排放主要來源于生產、生活中化石燃料的燃燒活動以及部分含碳原材料的工業生產過程。根據最新公布的數據，2014年我CO2排放總量（不包括土地利用、土地利用變化和林業）為102.75 億t,其中能源活動CO2排放量為89.25億t，工業生產過程CO2排放量為13.30億t［6］。

1.1 “能耗雙控”和“碳排放雙控”的起源與發展

我國“十一五”（2006-2010年）時期首次提出了控制能源消耗強度的發展目標，國民經濟和社會發展“十一五”規劃把單位GDP 能耗降低列為約束性指標，明確提出到2010年全國單位GDP 能源消費量要比2005年下降20%。“十二五”規劃在把單位GDP能耗降低作為約束性指標的同時，提出合理控制能源消費總量的要求。

2015年10月，黨的十八屆五中全會提出實行能源消耗總量和強度“雙控”行動，“十三五”時期，為倒逼發展方式轉變、加快推進生態文明建設，我國建立了能源消費強度和總量雙控制度，在全國設定能耗強度降低、能源消費總量目標，并將目標分解到各地區，嚴格進行考核。針對CO2排放管理，則是“十四五”規劃首次提出了“實施以碳強度控制為主、碳排放總量控制為輔的制度”(詳見表1)。

表1 我國“十一五”以來“能耗雙控”和“碳排放雙控”發展目標

2021年9月，國家發改委印發《完善能源消費強度和總量雙控制度方案》（發改環資〔2021〕1310號），重點提出“完善指標設置及分解落實機制”和“增強能源消費總量彈性管理”。2022年2月，國家發改委和國家能源局印發《關于完善能源綠色低碳轉型體制機制和政策措施的意見》（發改能源〔2022〕206號），進一步提出“新增可再生能源和原料用能不納入能源消費總量控制”以及“加強能耗“雙控”政策與碳達峰、碳中和目標任務的銜接”。這兩份文件的出臺實施，標志著我國“能耗雙控”制度進行了一次重大創新。

1.2 “能耗雙控”和“碳排放雙控”的關系

由于我國能源消費以化石能源為主，因此能源活動是我國CO2最大的排放來源。本文利用目前最為常用的卡亞(Kaya)公式對碳排放總量進行分解［7］，

其中，GHG表示CO2排放總量，GDP表示國內生產總值，TOE表示能源消費總量，可以被稱為單位GDP能耗強度，可以被稱為單位能耗碳排放強度。因此，可以發現在不影響經濟發展的前提下，決定CO2排放總量的兩個關鍵因素分別是單位GDP 能耗強度和單位能耗碳排放強度。控制單位GDP 能耗強度可以直接同步帶來控制CO2排放總量的效果，其涵義是要提高生產、生活中能源利用效率。此外，控制CO2排放總量還需要進一步對單位能耗碳排放強度進行控制，其涵義是要優化能源消費結構、降低化石能源比重。因此，“能耗雙控”是“碳排放雙控”的前提和工作基礎，“碳排放雙控”是“能耗雙控”在應對氣候變化國際新形勢下的補充和發展，二者相輔相成、相互促進。

從以上卡亞公式還可以看出，在化石能源占比較高的階段，提高單位GDP能耗（節能）對控制CO2（控碳）排放的貢獻率較高，而隨著非化石能源占比越來越高，“節能”對“控碳”的影響將會逐步降低，“能源結構優化”的影響則會逐步上升。根據相關研究（吳濱等，2021［8］），2020年我國能源強度較2010年下降了0.38 tce/萬元，對應的碳強度下降了0.95 t/萬元，能源活動和非能源活動帶來的總碳強度下降了1.2 t/萬元，能源強度下降對碳強度下降的貢獻率達到了78%。近年來，我國能源低碳轉型持續深入，清潔能源生產較快增長，非化石能源消費占比不斷提升，2022年我國非化石能源消費量占能源消費總量的比重為17.5%，比2020年提高1.6個百分點。因此，“碳排放雙控”在接下來工作中的重要性將進一步突顯。

1.3 “碳排放雙控”相對“能耗雙控”的政策優勢

隨著我國正式提出力爭2030年前碳達峰、2060年碳中和目標愿景，需要對CO2總量控制問題提前謀劃部署。2021年12月，中央經濟工作會議提出，“要科學考核，新增可再生能源和原料用能不納入能源消費總量控制，創造條件盡早實現能耗‘雙控’向碳排放總量和強度‘雙控’轉變”。“碳排放雙控”與“能耗雙控”相比，存在以下兩方面的優勢：

1)政策韌性更強

“碳排放雙控”更好地處理了發展與減排的關系，由于非化石能源不直接產生污染物和碳排放，因此可以通過加大非化石能源發展力度來突破資源環境對經濟社會發展的約束，有利于保障戰略性新興產業發展。此外，化石能源也是重要的工業原材料，存在不可替代的情形，但在使用過程中產生的碳排放量遠遠低于直接燃燒，“碳排放雙控”可以引導化石能源用到更合理的地方。

2)政策覆蓋更廣

“碳排放雙控”將非能源活動（如水泥熟料生產、鋼鐵長流程生產等）產生的碳排放也納入管理范圍，有利于在更大范圍里控制CO2排放。此外，“碳排放雙控”還將引導全社會開展人為碳排放消除活動（如CCUS、林業碳匯等），同時還將催生相關的科技與產業發展，進一步促進形成綠色低碳發展新動能。

2 上海“能耗雙控”和“碳排放雙控”政策的發展與現狀

2.1 “能耗雙控”政策體系不斷健全

“十二五”時期，《上海市節能和應對氣候變化“十二五”規劃》（滬府發（2012）21號）提出了“堅持能耗強度約束，更加注重能源消費總量控制”的指導思想以及“合理控制能源消費總量，能耗強度和碳排放強度明顯下降”的發展目標，將國家下達的節能目標量化分解到了工業、交通運輸業、建筑施工業、公共機構、商業、旅游、金融等領域行業主管部門以及區級政府，明確總量控制目標。上海初步建立了“條塊結合、市區聯動”的工作管理模式，探索實施能源消費總量和強度雙控制度，每年對各相關部門和各區縣分解節能低碳目標任務，并開展考核評價。

“十三五”時期，上海更加細化“能耗雙控”政策體系，進一步完善目標任務分解，對工業、交通等重點領域以及各區同時下達強度和總量控制指標，對建筑領域僅下達強度指標。同時,對上海市能耗5000 tce 以上的重點用能單位全面分解下達目標并開展考核，推進市區共管、壓力傳導，為部門和各區完成節能目標任務提供有力抓手。

進入“十四五”之后，上海貫徹國家部署優化完善“能耗雙控”制度，《上海市“十四五”節能減排綜合工作實施方案》（滬府發〔2022〕12號）提出“強化能耗強度降低約束性指標管理，有效增強能源消費總量管理彈性，合理確定各區能耗強度降低目標”，進一步明確了政策機制保障措施。

2.2 “碳排放雙控”制度初步建立

“十三五”時期，上海試點了“碳排放雙控”制度體系運行，《上海市節能和應對氣候變化“十三五”規劃》（滬府發（2017）12 號）在上海市層面提出了CO2排放總量控制目標，同時進一步細化能源低碳化發展指標體系，對光伏和風電裝機容量以及天然氣占比提出了量化目標。在重點部門和區級層面，上海與能耗強度指標同步下達碳排放強度指標，初步形成了“能耗雙控”與“碳排放雙控”平行推進的工作格局（詳見表2、表3）。

從表2、表3中可以看出，上海市“十三五”期間碳排放強度指標僅略嚴于能耗強度指標，基本是超出1 個百分點或者相等，低于國家層面平均3 個百分點的水平。因此，在實際工作中，被考核主體在完成“能耗雙控”指標的基礎上，基本都可以順利完成“碳排放雙控”指標，因而“十三五”時期，上海“碳排放雙控”制度僅僅完成了起步準備工作，并未對被考核主體產生實質性激勵約束。

表2 上海市“十三五”各領域能耗和碳排放強度機總量控制指標

表3 上海市“十三五”各區能耗和碳排放強度控制指標

3 上海率先推動“能耗雙控”向“碳排放雙控”轉變面臨的問題

上海雖然具備較好的轉變基礎，但在推動“碳排放雙控”產生實質性激勵約束方面，仍然存在一些問題需要去解決，主要表現在以下四個方面。

3.1 開展“碳排放雙控”的基礎支撐不足

開展“碳排放雙控”工作首先要明確目標責任主體的碳排放量，其次是要明確低碳評價標準。與能耗統計核算與評價相比，碳排放統計核算與評價工作更為復雜，實際工作中相關的基礎支撐仍有不足。首先是統一規范的碳排放核算方法體系有待建立完善，目前國家層面尚未正式發布全國及省級地區碳排放統計核算方法，上海市級層面對重點行業領域、行政區、產業園區的碳排放核算方法在節能降碳目標責任制考核、低碳示范創建等工作中雖進行了初步探索，但仍未形成系統性方法標準體系。其次是缺乏針對特定建設項目、特定產品的低碳評價標準。目前，在“兩高一低”項目市級聯合評審工作以及建設項目環評工作中，項目碳排放水平評價還缺乏明確的對標標準，建設項目對碳達峰目標的貢獻度也缺乏量化評價方法。此外，產品碳足跡、碳標簽機制目前尚未正式建立，企業、居民在開展低碳產品采購方面還未得到明確指導。

3.2 碳排放管理政策工具的激勵約束效應不強

目前，上海直接開展碳排放管理的主要政策工具包括碳排放權交易、碳普惠機制、建設項目環評等。上海自2013年起啟動碳排放權交易試點，目前地方試點碳市場配額分配仍然以免費分配為主，并未能對納管單位的碳排放管理形成嚴格約束。2022年，上海碳普惠機制正式啟動運行，其主要針對個人低碳行為和企業、社區、家庭的中小型減排項目，對全社會踐行綠色低碳的生產方式和生活方式起到一定的激勵、引導作用，但并不直接約束重點排放單位控制碳排放。2022年，上海正式將碳排放評價納入建設項目環評范圍，預計下一步對新建項目的碳排放增量起到一定的約束作用。總體來看，上海目前能夠直接有效控制碳排放總量和強度的政策工具還是落在各重點領域節能主管部門和能源主管部門，包括“能耗雙控”制度，可再生能源電力消納保障制度等。隨著“碳排放雙控”逐步發揮更大作用，碳排放管理機制的激勵約束效應需要進一步加強。

3.3 “碳排放雙控”統籌推進工作機制不全

2018年，上海完成新一輪機構改革后，應對氣候變化職能轉隸至生態環境主管部門，“十三五”時期初步建立的“能耗雙控”和“碳排放雙控”并行實施的工作機制因而需要尋找新的突破口。截至2023年2月，上海市仍未發布節能、應對氣候變化方面的專項規劃，尚未將國家下達的“能耗雙控”目標和控制溫室氣體排放目標責任正式分解到市級主管部門、區政府以及重點用能單位。因此，“碳排放雙控”要在“十四五”期間發揮直接的碳減排效應，還有賴于生態環境、發展改革、經濟和信息化、交通、城鄉建設等主管部門建立新的統籌推進工作機制。

3.4 “碳排放雙控”法治保障不力

目前，上海“能耗雙控”工作主要通過《上海市節約能源條例》《上海市建筑節能條例》兩份法規保障實施。其中《上海市節約能源條例》對上海市中長期節能規劃的制定依據、節能年度工作計劃的設定方式，以及重點領域、區及重點用能單位目標責任分解的原則等做出明確規定。《上海市節約能源條例》還明確要求設立專項資金，支持節能工作，目前主要依據《上海市節能減排（應對氣候變化）專項資金管理辦法》（滬府辦發〔2017〕9 號）有關規定具體執行相關工作。《上海市建筑節能條例》進一步對新建建筑節能、既有民用建筑節能改造、民用建筑節能設施維護和能耗監管中的節能要求進行了明確規定。而在碳排放管理領域，主要的政府規章依據是《上海市碳排放管理試行辦法》（滬府令10號），且其核心內容僅是對上海試點碳市場相關制度安排作出規定。“碳排放雙控”工作在“十三五”時期僅通過專項規劃的形式發布實施，缺少有力的法治保障。

4 上海率先推動“能耗雙控”向“碳排放雙控”轉變的對策和建議

隨著國家提出“能耗雙控”向“碳排放雙控”轉變的政策導向，上海作為“改革開放排頭兵、創新發展先行者”，長期以來在綠色低碳政策體系方面開展了大量先行先試工作，同時上海市場要素聚集、產業鏈形態豐富，完全有條件在“十三五”工作基礎上，在“十四五”時期率先試點推動“能耗雙控”向“碳排放雙控”轉變。

4.1 協力建立健全統籌管理機制

依托上海市碳達峰碳中和工作領導小組工作推進機制，統籌“能耗雙控”和“碳排放雙控”工作，建立以碳排放指標為引領的碳達峰碳中和目標責任考核指標體系。在具體推進路徑上，“十四五”中期，先對能源消費和碳排放指標實行協同管理、協同分解，將國家下達至上海的“能耗雙控”目標以及碳排放強度下降目標同步分解到重點領域、各區及重點用能（排放）單位。“十四五”末期，率先試點以碳達峰碳中和目標責任評價考核統籌節能和控制溫室氣體排放考核體系，從而最終實現“能耗雙控”向“碳排放雙控”轉變。具體工作推進過程中，節能、應對氣候變化等相關職能部門需要明確職責分工、加強協調配合，推動碳達峰碳中和目標責任考核指標體系設置更加科學合理，綜合考慮各責任主體承擔的重大戰略任務、功能定位、產業布局、減排潛力等多種因素，探索開展更為合理的、差異化的目標分解和落實工作。

4.2 致力全面提升基礎支撐能力

在保障國家戰略實施的大前提下，動員全社會力量，凝聚集體智慧，實現能力提升。

1）加快建立健全統一規范的碳排放統計核算體系。針對“兩高一低”項目聯合評審、建設項目環境影響評價（碳評）、碳達峰碳中和試點示范建設等目前較為緊急的工作，盡快出臺相關碳排放核算、評價標準。全面梳理上海現有企業、園區、行政區層面的碳排放統計核算方法標準，根據碳達峰碳中和工作新形勢新要求，制定系統、全面的碳排放核算標準體系建設目標任務和工作推進方案。

2）探索建立重要產品、工藝和技術的碳排放績效評估方法和對標管理標準，為主管部門和各區在土地出讓、招商引資、項目建設等具體工作中提供決策依據。

3）建立健全符合上海經濟社會發展特點的項目和活動碳減排量、產品碳足跡評價方法體系，為深入推進碳普惠和碳標簽工作機制建設提供有效支撐。

4.3 助力有效發揮市場機制作用

上海市場要素聚集，通過市場機制可以更加有效地調動企業等責任主體的碳減排積極性，更好地形成節能降碳的激勵約束機制。

1）深化地方試點碳市場建設，強化碳排放配額分配政策的“硬約束”，持續不斷降低免費配額比例，逐步壓實納管單位的碳減排責任。

2）推動電力市場與碳市場銜接聯動，優化納管單位碳排放核算方法，根據不同電力來源適用不同間接碳排放因子，激勵納管單位通過增加綠電、氣電消費，減少煤電消費的方式減少自身碳排放量，推動電力供應低碳化轉型。

3）強化碳市場履約責任與“碳排放雙控”目標責任之間的銜接，科學合理具體指標和考核辦法，對完成碳市場履約責任的納管單位視為完成“碳排放雙控”目標責任。對重點領域、各區開展碳達峰碳中和目標責任考核過程中將其所轄納管單位碳市場履約結果納入碳減排量核算范圍。

4.4 全力落實法規規章保障到位

法治保障是“雙碳”工作的根本所在，落實到位才能真正發揮其作用。

1）盡快完成碳達峰碳中和工作頂層設計，制定出臺《上海市碳達峰碳中和促進條例》，以法規形式明確碳達峰碳中和工作推進機制。明確政府、重點排放單位以及個人在推進碳達峰碳中和工作中承擔的責任和義務。明確碳達峰碳中和相關法規、規章和政策工具的適用范圍。

2）修訂《上海市碳排放管理暫行辦法》，以適應新形勢新要求。根據碳達峰碳中和目標和“碳排放雙控”要求，完善配額分配方法、碳排放核算方法等相關規定，進一步提升碳市場的節能降碳激勵約束功能。

3）加快修改《上海市節能條例》等相關節能法規，使之與碳達峰碳中和工作要求相適應，并與“能耗雙控”向“碳排放雙控”轉變導向相一致，進一步強化能耗總量彈性管理，控制化石能源消費、鼓勵可再生能源消費等，使“碳排放雙控”落實落細、有力有效。