全球數字治理視域下數字貿易國際規則探究

易明 鄭佳琪 呂康妮

摘要：數字經濟的快速發展帶來了區別于傳統模式的新興業態，成了新一輪國際競爭的關鍵領域，并帶動了數字貿易的出現和發展。數字貿易與傳統貿易之間存在明顯差異，為此，建立和完善數字貿易規則已成為國際貿易領域的新議題。當前，處于數字全球產業鏈不同地位的國家具有不同的數字貿易訴求，構建融入全球數字治理體系并且包容性更強的多邊數字貿易國際規則至關重要。在此過程中，需要提升數字治理水平，積極尋找各國貿易利益融合點，提高規則包容性和議題多元性，營造自由便利的貿易環境，減小數字鴻溝，不斷向高標準數字貿易規則邁進。

關鍵詞：區域數字貿易協定；數字貿易規則；全球數字治理體系

21世紀以來，隨著全球數字化和信息化加速發展，數字經濟成為新一輪世界科技革命和產業變革的先機。以數字化賦能貿易高質量發展，成為未來世界經濟發展的新動力。數字貿易中數據跨境流動、數字知識產權保護、網絡安全與數字監管、數字貿易壁壘等問題引發了對全球數字治理體系的新一輪挑戰。世界貿易組織制定的電子商務現行框架落后于數字貿易發展現狀，電子商務多邊協議談判進展緩慢，不利于打造更大規模、更高質量的數字貿易發展格局。因此，深入研究數字貿易國際規則的演變趨勢及背后利益分歧，推動電子商務多邊協議談判進展，構建融入全球數字治理的數字貿易國際規則并提升中國在相關規則制定中的話語權至關重要。

一、數字貿易規則成為全球數字經濟治理的焦點

（一）數字貿易成為國際貿易增長的新引擎

數字貿易是基于數字技術實現貿易方式數字化和貿易對象數字化的新型貿易形式。近年來，隨著大數據、云計算、物聯網、人工智能等新一代信息科技的崛起，以數據為要素、以服務為核心的數字貿易迅猛發展。根據《數字貿易發展與合作報告2022》，2021年全球跨境數字服務貿易總額達3.86萬億美元，同比增長14.3%。而聯合國貿易和發展會議數據顯示，2015—2020年，全球通過數字形式交付的服務出口額年均增速達到7%—8%，超過一半的服務貿易實現了數字化。根據中國商務部的最新數據，2021年中國數字服務貿易2.33萬億元，同比增長14.4%；其中數字服務出口1.26萬億元，增長18%，全球排名進一步上升。

（二）數字貿易共同規則亟待達成國際共識

全球數字治理已成為全球治理的前沿議題與重點工作，數字貿易國際規則在雙邊、區域的框架下快速發展，逐漸成為全球數字治理的重要內容。但是應當看到，目前全球范圍內尚未形成統一完備的數字經貿治理框架，主要原因在于：數字貿易涉及傳統商品貿易、服務貿易、技術轉讓及跨境電子商務等眾多領域；各國在跨境數據流動、數字市場、數據技術要素和數字貿易分配等關鍵問題上存在明顯的分歧；基于傳統貿易的國際貿易規則不能完全適用于數字貿易，導致數字貿易領域未能形成完整治理體系和有效治理共識。在一個相當長的時期內，達成各方普遍接受的全球數字貿易國際規則及形成有效治理的數字貿易體系，將是全球數字治理需要達成的國際共識。

（三）高標準區域數字貿易規則開始主導國際貿易協定

在多邊數字貿易協定未能達成共識的情況下，CPTPP、RCEP 等高標準區域貿易協定中涉及數字貿易的條款能夠在諸多關鍵議題上給出各方認可的數字貿易解決方案，一定程度上為數字貿易規則的確立、數字貿易規范的設定及數字貿易的可持續發展構建宏觀框架。因此，立場相近的國家往往通過雙邊或多邊區域協定等方式，構建各自主導的數字貿易規則，形成了“美式模板”、“歐式模板”和“亞太模板”等多重規則體系并存的局面。從發展趨勢上看，高水準的區域數字貿易規則開始逐步主導高標準自由貿易協定，議題覆蓋范圍不斷拓寬并且條款涉及內容由邊境向邊境后貿易推進，逐步貫穿數字貿易的各個環節。

二、數字貿易國際規則制定的主要分歧

受到國際環境、參與國國內數字治理水平以及國家利益等多種因素影響，WTO 電子商務諸邊談判在核心議題上存在較大分歧。首先，目前數字貿易國際規則多由發達國家主導，極力推動談判符合切身利益，而新興經濟體的數字貿易快速發展，需要在數字貿易國際規則制定中獲得更多的話語權；其次，各國國內數字治理水平不同且存在認知和數字技術差異，在參與制定多邊規則中提出了不同的訴求；最后，各國在談判過程中站在自身國家利益角度，發達國家極力維持數字強國地位，發展中國家則尋求數字貿易進一步發展和對本國新興數字產業的保護。上述種種原因最終導致全球數字貿易規則難以統一，使得全球數字治理體系呈現出碎片化發展趨勢。當前數字貿易國際規則存在分歧的關鍵議題主要涉及跨境數據流動、數據存儲、數字知識產權保護以及數字服務稅等方面。

（一）跨境數據流動：自由度的分歧

跨境數據流動是數字貿易得以長期發展的前提，同時也是數字貿易國際規則中的核心議題。美國具有全球大型數據平臺和極具影響力的數字高科技企業，數字化服務及知識產權密集型產業均位于世界前列。數據高度流通和跨境轉移通暢能夠使得美國商業利益最大化。因此美國在數據流通治理中以商業利益為導向，強調在數字貿易中不得對用于以經營為目的的跨境數據流動加以限制，創造性提出互聯網中介免責條款，極大減少數據跨境流通中的障礙。同時在數字治理過程中，美國通過“長臂管轄”要求開展跨境業務的美國企業向國內提供數據，在一定程度上沖抵他國數據自由流動限制造成的不利影響。

歐盟認為跨境數據自由流動可以促進其內部經濟增長和提高就業率，但跨境數據自由流動的前提是需要保護公民的個人隱私權，在二者之間進行干預達到平衡。歐盟《通用數據保護條例》第15條數據主體的訪問權和第17條被遺忘權中都體現了數據主體對個人信息的控制以及選擇消除個人信息的權利。在個人數據隱私保護和跨境數據自由流動存在沖突的情況下，歐盟會更傾向于前者，而美國會選擇后者。此外，歐盟在《非個人數據自由流動框架條例》中鼓勵非個人數據在歐盟境內自由流動，致力于打破歐盟境內的數據保護主義。但在《一般數據保護條例》中要求與歐盟有數據來往的國家及地區承擔高標準的數據及隱私保護責任，只有通過了歐盟設定的“白名單”，經過“充分性認定”和“充分性保障”兩大檢驗，才允許跨境數據流通。通過此議題也可以看出歐盟在數字貿易規則中將個人數據信息保護放在首位。

中國出于對國家安全的保護以及考慮到發展中國家數字貿易能力，在跨境數據流動、數據存儲本地化、禁止開放源代碼等議題上態度較為保守，對跨境數據自由流動進行限制并強調政府對全球監管的重要性。建立數據安全風險評估和監測預警機制，要求有限制的跨境數據流動，對境外企業供的服務內容進行審查，對不符合中國法律和規章制度的數據流動加以阻攔。以國家安全利益為核心，通過立法加大對關鍵基礎設施等涉及國家安全利益的數據跨境流通進行限制，禁止重要數據未經評估流通出境。在不涉及主權安全的數據領域，中國也需要盡可能地減少對跨境數據流動的限制，最大限度地降低對數字貿易產生的不利影響。

（二）數據存儲：本地化的分歧

美國擁有大型云服務提供商亞馬遜和微軟公司，能夠提供安全高效的跨境數據存儲和處理并降低開展數字貿易的運營成本和保障信息安全，因此，美國極力反對數據存儲本地化并認為數據存儲強制本地化是數字貿易下的新型貿易壁壘。如果數據存儲器不在美國本土或強制讓美國用境外國家存儲器存儲，一方面會減少美國利用計算設施盈利的機會，另一方面也會存在因他國企業存儲技術問題導致數據泄露現象發生的可能。為了防止其他國家利用締約方監管和合法公共政策目標等例外條款強行實現數據存儲本地化，美國在《美墨加三國協定》中刪除了例外條款，以保護美國數據安全和企業利益。

歐盟認識到強制要求數據存儲本地化會存在限制自由數據流通的可能，因此在《數據自由流動原則》中要求在數字通信中不能因限制數據位置損害供服務和存儲的自由。在該問題上成員國應該以歐盟內數據自由流動原則作為指導，尤其針對非個人數據，在歐盟非個人數據自由流動框架中出了除非基于公共安全的理由，禁止強制數據存儲本地化，確保非個人數據在歐盟內部自由流動。但同時歐盟也保留了在特殊領域數據存儲本地化的強制要求，如關鍵能源基礎設施領域、其他非成員國要求在歐盟境內建立數據存儲設備領域。歐盟在限制可接受的非數據存儲本地化的范圍的基礎上，強制規定不能將歐盟客戶的數據傳輸到歐盟境外。

中國盡管考慮到數據存儲強制本地化會在一定程度上阻礙全球數字經濟發展和增加數字貿易成本。但出于保護國家安全和數據安全，在2017年6月1日頒布實施的《中華人民共和國網絡安全法》中提出要在一定范圍內實施數據存儲本地化，例如，關鍵信息基礎設施供應商所獲得的個人信息和重要數據應當在境內儲存，在向境外提供信息時需進行安全評估。而對于擁有非關鍵信息的基礎設施運營商則不強制要求數據存儲本地，遵循自愿原則。

（三）數字知識產權：保護力度的分歧

在數字知識產權保護中的分歧主要圍繞“禁止強制開放源代碼”、“數字版權保護力度及期限”及“專利保護非歧視性待遇”等問題展開。美國為了維護競爭優勢和技術壟斷地位，在數字貿易中特別重視對數字知識產權的保護。《跨太平洋戰略經濟伙伴協定》中提出在商業軟件中締約方不能以源代碼強制轉移作為市場準入的前提條件，在《美墨加三國協議》中進一步將監管范圍擴展至基礎設施軟件，刪除例外條款。在文化及視聽服務領域，美國致力于制定高標準的版權保護準則。在《跨太平洋戰略經濟伙伴協定》的基礎上，《美墨加三國協議》延長版權的保護期，以維持其壟斷地位。在美國法律中承認版權“合理使用”的理念，即允許在某些條件下不需要權利人許可即可使用受版權保護的作品。但是美國版權法中關于這條原則有更加明確、嚴格嚴格的使用限制。

歐盟經濟體內知識產權集約型企業占比較大，而傳統的《與貿易有關的知識產權協定》主要針對實物形態的貿易，為此歐盟升級該協定條款，使之更符合數字貿易，縮小在數字知識產權保護方面與美國的差距。歐盟與發達國家在知識產權保護談判中較為謹慎，尋求個人信息保護和知識產權保護之間的平衡并且要求在打擊知識產權侵權行為的過程中不能侵犯個人隱私權。在數字版權方面，歐盟強化保護力度。2019年通過《數字化單一市場版權指令》對原有版權法進行修改，成為歐盟數字監管領域更為嚴苛的法律。其中涉及互聯網公司在使用原創者作品內容時需要簽署許可協議，同時平臺需要安裝過濾器，對涉嫌侵權的內容進行篩查。

中國也倡導數字知識產權保護，但出于國家安全考慮，不能完全照搬美國提出的開放源代碼禁令。《中華人民共和國網絡安全法》規范了對網絡關鍵設備和產品進行安全審查的標準；《中華人民共和國密碼法》也要求審查關鍵信息基礎設備的密碼，在審查過程中會要求獲取源代碼和算法。在數字內容版權保護方面，中美雖然在原則性條款上達成了共識，但是在具體條款的落實上存在差異。中國認為美國的版權保護過于嚴格，從而使得在數字內容具有優勢的發達國家處于壟斷地位，形成技術霸權，而這不利于發展中國家數字貿易和數字產業的發展。為了促進自主創新和國家安全，中國在專利申請領域要求各國使用中國官方專利代理機構申請專利；同時在中國網絡安全的多級保護計劃中提出在關鍵基礎設施的 IT 系統中禁止購買外國 IT產品。

（四）數字服務征稅：課稅標準的分歧

數字化產品征稅標準、跨境電商中海關對貨物價值的計算、跨國間稅權劃分和利潤歸屬等問題在數字貿易國際規則中都未有明確規定。歐盟積極推動數字服務稅，并將其作為推動歐盟數字經濟稅收一體化進程和提升全球數字監管影響力的手段。同時歐洲本土的數字科技企業實力弱于美國，而美國數字企業在歐洲經營所支付的稅率遠低于傳統商業模式下所支付的稅率，為此征收數字服務稅一方面幫助歐盟增加財政收入，減少稅收損失；另一方面也保護了歐盟的科技企業，提升其競爭力。

美國則反對征收數字服務稅和任何限制數字公司發展的體系制度，同時也擔心其他國家試圖以征收數字服務稅的方式損害美國利益。美國在國際稅收治理領域具有強大的議價能力，希望建立有利于自身發展的數字稅收規則，反對單邊征收數字服務稅，同時要求降低公司所得稅稅率，支持全球最低稅率。

而對于以中國為代表的發展中國家還在開征數字稅的準備階段。征收數字稅可以保護本國數字產業的發展，在一定程度上避免美歐先進科技企業的沖擊；但另一方面征收數字稅不利于優化國內營商環境和對接國際先進技術，甚至有可能在數字貿易間引發報復行為，就此而言，征收數字服務稅是一把雙刃劍。

三、構建包容性更強的多邊數字貿易國際規則

（一）提升數字治理水平，完善國內數字貿易治理體系

提高中國參與構建全球數字貿易規則體系話語權的前提是在國內具有健全的數字貿易治理體系。完善的數字貿易治理體系包括數據進出口規則、數字貿易監管以及數字平臺建設。首先，在總體國家安全觀的基礎上，構建中國數據安全觀。通過制定《網絡安全法》《數據安全法》和《個人信息保護法》以及相關的行政規章制度，建立全方位的數據安全保障體系。根據行業類別構建數據分類流動制度體系，在堅守國家安全底線不動搖的前提下確定數據開放及流通邊界，做到“務實平衡”。其次，合理協調數字貿易監管形式和程度。確立國家間、區域間及政府部門間的數據監管協同機制。對網絡關鍵基礎設施和網絡安全相關產品進行檢測，確保數字貿易環境的安全。立足數字貿易示范區，在試點地區和領域因地制宜地制定數字貿易監管方案，為探索數字貿易監管協同體系提供現實支撐。最后，加快數字平臺建設，在發揮現有數字平臺優勢的基礎上培育貼合數字技術新趨勢的新型平臺，從而能夠為數字貿易領域提供數字化解決方案，激發數字貿易活力。

（二）強化數字國際合作，主動對接高標準國際貿易規則

以互利共贏的宗旨構建開放的數字領域國際合作，積極參與世貿組織電子商務談判并在此過程中深化與其他國家和地區的數字經濟合作和數字貿易往來。數字貿易國際規則的未來發展趨勢一定是向高標準的數字貿易規則不斷演進，因此需要關注數字貿易國際規則走向，充分利用國際合作組織等機構參與國際數字貿易規則制定的相關討論，避免發生與數字貿易國際規則前沿動態脫節的現象。找到與高標準數字貿易國際規則的契合點，對有些與國家利益、法律法規以及監管相沖突的條款，及時制定預案，進行抵制。但是與未來發展趨勢相一致的條款，雖然在短時間內會對本國相關產業造成一定的沖擊，只要這些沖擊可以預判、影響在可控范圍內，均應主動對接，做好積極采納的可行性研究。充分利用倒逼機制推動我國數字經濟建設和提升參與國際數字貿易治理能力的水平，以此擴大在多邊數字貿易規則制定中的話語權，提出更加具有深度和廣度的數字貿易規則。

（三）兼顧各國貿易利益，在包容中謀求數字貿易的發展

在全球數字貿易制定過程中應多關注發展中國家的利益，全球數字貿易規則的制定也應秉持縮小全球數字鴻溝的理念，在數字貿易領域創造包容平等的發展機遇，加強各國的信息交流和數字貿易間的合作。在全球各國經濟發展和數字技術水平存在巨大差異的前提下，強行要求按照發達國家制定的數字貿易規則實現數字貿易高度自由化會在一定程度上剝奪發展中國家尤其是不發達國家發展數字貿易的機遇和能力，惡化其在國際數字貿易中的地位。而建立在非包容性基礎上的數字貿易規則會加劇數字貿易的不穩定性，長此以往會導致國際經濟失衡，對各國都將造成損害。為此，在制定全球數字貿易規則時需兼顧相關條款和實施主體之間的能力，允許設立條款實施期限和分階段逐步落實相關條款，以合理的速度推動數字貿易自由化，加大數字貿易國際規則的靈活性。同時在設定全球數字貿易過程中應保留“窗口”，考慮到當下未能參與國際數字貿易規則談判國家的利益，幫助其加快數字貿易發展，攜手共建開放、公平、非歧視的數字貿易環境。

（四）把握數據交易機遇，健全安全高效的數據流通環境

數字貿易過程中會伴隨著對數據的收集、加工、交換和存儲等一系列數據流動行為。數據高效流通使用能夠賦能數字貿易下的新業態如跨境電子商務、數字服務業出口，助力國際貿易新增長。為此在數字流通安全和數字貿易增長之間達到平衡至關重要。在制定數字貿易規則的過程中既不能一味地保護個人數據安全形成數字貿易壁壘阻礙數字貿易發展，又不能忽略國家安全和降低防范意識。秉持數據空間命運共同體的價值理念，建立國際數據交易體系，形成國家、政府、平臺、參與主體共治的數據安全體系，制定安全和信任的跨境數據自由流動準則，為數據在數字貿易中發揮價值構建合理和安全的框架。▲

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